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1、深化民航改革工作评估报告导言对政府重大政策进行评估是政府绩效管理的重要形式，是推进治理体系和治理能力现代化的重要手段。“十三五”期间，中国民用航空局创新性地采用评估方式，对民航深化改革工作进行评估。评估对引导、督促深化民航改革工作发挥了重要作用，极大促进了行业治理体系的创新完善，改革评估因此成为民航局推进改革工作一种规范化、制度化的做法。“十四五”是民航发展“转段进阶”、多领域民航强国建设的关键时期，民航局党组坚持把深化改革作为推动民航发展的关键一招，将改革工作确定为推动行业高质量发展的双引擎之一。开展更高质量的政策评估既是深化民航改革工作的迫切需要，更是持续完善行业治理体系、加强政府绩效管理
2、能力的题中之义。受民航局深化改革领导小组办公室委托，综合司与中国民航高质量发展研究中心联合开展20XX年深化民航改革评估工作。“十四五”时期，民航深化改革工作的基础、形势、要求、目标都发生了显著变化。着力破解民航发展的主要矛盾和制约瓶颈，化解制约行业发展的深层次、结构性矛盾是深化改革的根本要求，推动行业治理体系和治理能力现代化，促进行业实现高质量发展是深化改革的目标。民航高质量发展要求行业发展更加注重质量的提升、更加注重效率的提升，质量与效率的提升需要以创新为根本动力，因此“创新”导向将贯穿于“十四五”民航深化改革全程。据此，“十四五”改革评估工作在评估理念导向、评估思路方法上进行了相应调整。
3、在评估理念上，从过去重视改革工作的过程性评估转变到全面重视改革创新内容评估。在评估思路方法上，基于制度创新、管理创新与科技创新三个方面，分别对改革方案的改革目标、改革任务与改革措施的“创新指向度”“创新响应度”“创新实现度”等三个维度进行评估，旨在充分发挥创新作为第一动力的导向作用、进一步激发行业改革创新活力。20XX年度，民航局印发关于“十四五”期间深化民航改革工作的意见，明确10个方面49项改革任务，细化形成16个改革方案，形成了“十四五”改革工作的整体框架。联合评估组对“航空安全管理”“民航宏观调控”“民航市场管理”“民航生产运行”“民航政策法规”“民航科教创新”“民航应急管理”“民航国
4、际合作”“民航行政管理”“民航文化价值”等10个专项方案的重点改革任务进行了评估，其余方案的评估内容也在这10个方案中予以体现。以各专项改革方案评估结果为基础，归纳、汇总、提炼，形成评估主报告。20XX年深化民航改革评估主报告共包括评估思路及方法、创新指向度评估、创新响应度评估、创新实现度评估，以及改革工作建议等5部分内容。、评估思路及方法（一）评估思路在评估思路上，参照中国民航高质量发展指标框架体系（试行）界定的“创新”内涵，评估组以制度创新、管理创新与科技创新为重点展开评估工作。制度创新重点评估法律法规、规章标准的建立健全，行业权责关系厘清优化、资源要素配置制度建设等方面内容。管理创新重点
5、评估政务系统内部资源能力优化、职责职能完善、业务流程改进、资源管理机制优化、技术提升行政效率、规划执行与推进等方面内容。科技创新重点评估科技创新环境优化、科技自主创新能力增强、促进基础研究的实现机制与成效、民航自主创新成果影响、平台建设与推广应用等方面内容。围绕制度、管理、科技等创新内容，对各专项方案的“创新指向度”、“创新响应度”、“创新实现度”进行评估，“创新”贯穿于“十四五”深化民航改革评估的全要素、全过程和全流程，充分发挥改革评估工作的鲜明导向作用。总结20XX年评估思路如下图所示，共包括四部分。“创新指向度评估”指从制度创新、管理创新与科技创新三个维度，识别各专项改革方案具备创新属性
6、的改革措施数量，并计算创新措施数量与总改革措施数量的比值作为“创新指向度”值。创新指向度评估起到对创新的引导性作用，其数值越高代表改革方案创新指向性越强。“创新响应度评估”指对各专项方案中的改革阶段性目标、改革任务与改革措施，对行业改革创新需求的响应程度进行评估。创新响应度越高，说明该方案对创新需求的覆盖程度与回应程度越好。“创新实现度评估”是对各专项方案的改革任务、改革措施实施以后取得的实际效果、发挥的作用进行评估，是评估改革工作落实情况的重要内容。创新实现度越高，说明改革措施的落实、实施效果越好。“改革工作建议”结合对工作方案创新指向度、响应度和实现度评估结果的全面分析，对民航深化改革工作
7、提出建议，是深改评估结果的具体应用。（二）评估方法评估组根据评估思路、评估内容，选取确定了创新需求问卷调查法、文献计量分析及专家调研法、改革措施分解法等方法作为评估工作开展的主体方法。1 .创新需求问卷调查法创新需求的确定将对创新响应度评估结果客观性产生影响。为了能够更全面、更系统地收集行业的创新需求情况，评估组针对行业资源配置使用、运行效率、市场机制、通航发展、安全体系建设、科教创新、价值文化、民机融合等方面设计了300个问题，形成面向国内外航空运输企业、机场及机场集团、空管系统、地区管理局及监管局、民航科研院所等单位的专项调查问卷。共回收有效问卷175份，其中航空公司36份、机场集团及机场
8、集团73份，空管系统各单位8份，科研院所4份，地区管理局及监管局28份，通用航空企业26份。通过对这些问卷的整理及观点提炼，得到问卷维度的行业创新需求。2 .文献计量分析及专家调研法理论研究具有一定前沿性，可以对实践层面的改革需求形成有效补充。评估组检索了201620XX年期间，在安全管理、民航宏观调控、市场管理、生产运行、政策法规、科教创新、应急管理、国际合作、行政管理、价值文化等方面的期刊、重要报刊、重要会议等文献资料1.6万余篇，并运用文献计量分析法对各领域的核心议题进行词频统计分析,得到理论研究文献层面的行业创新需求。专家调研法具备对行业宏观发展趋势及关键问题判断，更加精准、更加聚焦的
9、特点。评估组设置专项调研问题，就不同专业进行专家调研，形成专家维度的行业创新需求反馈意见。3 .改革措施分解法为了能够对改革专项中各改革任务、改革措施的创新属性进行更加精准的判定，需要将改革措施分解至可执行、可考量的最小措施颗粒度。评估组运用改革措施分解法将改革方案中各专项改革措施进行进一步的拆分、分解，得到可测评维度的改革措施。4 .其他辅助方法除上述方法之外，评估组辅助运用政策评估S-CAD分析法对改革任务、改革措施之间的关联性，与前序工作及后续工作之间的连续性进行判断评估。同时，针对本次评估回收问卷数量多、问题覆盖范围广、相关文献资料丰富等特点，运用统计学、模糊数学等数理统计方法，对问卷
10、进行处理，并在评估工作中完成信度效度检验、相互比较、设定阈值、综合评价等工作。二、创新指向度评估（一）总体创新指向度20XX年度10个专项工作方案共形成276项改革任务，细分至可测评可考核的改革措施576项。其中，创新措施数量合计502项，创新指向度87%,呈现较高的创新指向性。对不同专项的创新指向度进行考察，各专项工作方案的创新指向度都在70%以上，其中“民航生产运行体系”“民航政策法规体系”“民航国际合作体系”“民航宏观调控体系”以及“民航应急管理体系”等5个方案创新指向度超过90%o从制度创新、管理创新与科技创新三种创新类别考察，制度创新措施共计235项，占比40%;管理创新措施为256
11、项，占比43.6%;科技创新措施为96项，占比16.4%o20XX年改革方案整体呈现出高制度创新、高管理创新特征，体现了当前我国民航改革以政策、法规、标准等方面的制度创新，以及新管理理念、模式及方法的运用为主要驱动因素,科技创新的助力作用开始逐渐发挥。注：部分改革措施具备两种创新属性（二）创新指向分布对制度创新、管理创新及科技创新的措施类别分布进行考察，可以更加准确的把握深化民航改革工作任务措施特点，为后期有针对性地制定改革措施实施路径提供参考。20XX年改革方案的创新措施类别分布如图4所示。制度创新集中于“规章标准规范性文件建立健全”“政策措施制定完善资源配置要素制度完善”等措施,措施数量累
12、计占比达到79.2%o20XX年度共计完成制度建设174项。其中，“从无到有”的制度性建设共计141项，“从有到优”的制度性建设33项。管理创新集中在“职能职责完善与组织优化”“业务流程改进与优化”“协调融合发展机制与方法”等措施上，累计占比达到66.2%o科技创新集中在“科技自主创新能力增强”“促进基础研究的实现机制与成效”“科技创新环境优化”等措施上，累计占比超过68%。三、创新响应度评估（一）改革创新需求确定工作方案的创新需求来源主要有四个：行业政府的内部改革动力、市场主体的改革创新诉求、专家维度的行业发展判断、文献维度的趋势要求。第一，行业政府的内部改革动力集中反映在深改方案的任务来源
13、中，是政府层面主动作为，对接、支持国家相关战略落地，引领行业高质量发展的内生改革动力体现。第二，市场主体的改革创新诉求一方面集中反映现有制度体系、政策法规、管理方式、监管手段等与行业发展不相适应的方面，另一方面也集中反映行业发展新形势、新特征对行业改革提出的新需求，市场主体的创新改革诉求主要通过问卷调查得到。第三，结合专项调查问卷，按照不同专业，调研行业不同领域专家，听取其对行业发展关键问题、难点问题、迫切问题的相关建议及意见，形成专家维度的创新改革诉求。第四，通过对近五年各专项研究的专项调研报告、文献梳理，总结理论层面的改革创新需求。最后综合上述四项来源，得到改革任务的深改创新需求汇总。（二
14、）深改方案创新响应度评估组采用矩阵形式反映行业对各维度改革创新的需求程度，以及各专项方案对创新需求的响应程度。矩阵横轴为“创新需求程度”，纵轴为“创新响应度”，按照“高”“中”“低”将矩阵划分为9个不同区域。20XX年度10个专项方案在创新响应矩阵上的分布情况如图5所示。“文化价值体系”“科教创新体系”“行政管理体系”“市场管理体系”“国际合作体系“政策法规体系”“安全管理体系”等7个工作方案位于“高需求/高响应”象限。“宏观调控体系”“民航应急管理”“生产运行体系”等3个工作方案位于“高需求/中响应“象限。考察矩阵横轴表示的“创新需求程度”，从各项需求覆盖的群体数量及规模，以及在调研中被提及
15、的频次、是否为行业发展瓶颈等方面综合判断，行业发展对各项创新需求均表现出高需求度。考察矩阵纵轴表示的“创新响应度”，各专项方案中的改革任务、措施设计，对行业发展创新需求响应程度都处于中高度响应以上。同时考虑到各专项方案改革任务覆盖面广、专业程度高，为了提高对创新需求响应情况的精确分析，针对不同创新需求维度，评估组从各专项方案任务特点出发，对各专项方案的创新响应度也进行了分析（具体分析结果参见各专项评估报告）。各专项评估方案的创新相应矩阵分析结果显示，即使处于“高需求/高响应“象限的改革方案，也存在需要继续加大改革力度的方面。四、创新实现度评估（一）总体创新实现度通过问卷调查、访谈、任务测评等多
16、种方式对改革方案创新实现情况进行总体判断，20XX年改革方案总体处于中度实现区间。“安全管理体系”、“宏观调控体系”、“民航生产运行体系”与“民航行政管理”等4个工作方案处于“中度实现”的中部区域。“民航市场管理体系”、“民航政策法规体系”、“民航科教创新体系”、“民航应急管理体系”与“民航国际合作体系”等5个工作方案创新实现程度处于“中度实现”的较高区间。“民航文化价值体系”工作方案创新实现度处于“高度实现”区间。20XX年是“十四五”时期深化改革的开局年，任务措施的制度文件、管理政策等都集中在下半年出台，政策效果的显现需要经历“政策下发-政策扩散一政策实施一政策效果显现”等过程，创新措施的
17、效果还需要一段时间才能显现。另外涉及到信息系统建设的工作，虽然改革任务完成率较高，但实际作用的发挥也需要假以时日。因此除“文化价值体系”方案外，其他工作方案创新实现度在20XX年为“中度实现（二）深改方案创新效果20XX年民航深改各专项方案的年度改革任务有序推进，部分制度转化任务已经形成明确的政策文件和规章；一些新推行的监管机制、工作做法等已经在实际工作中发挥作用；一些新技术新应用为提高政府监管效率、提升生产运行效率等发挥了积极作用。任务措施从不同维度在制度、管理和科技等方面实现了一定改革创新。1 .制度创新改革效果显现规范性文件事前合法性审核与事后报备审查机制得到明确实施，立法定标的政策形成
18、能力得到增强。基础研究前置，前瞻性研究提前等手段有效支持了政策论证，行业标准规范的研究论证过程进一步加强。安全监管制度政策进一步完备，宏观调控和资源要素配置制度政策进一步优化，法规标准制度体系逐步完善。新客规为微观市场行为提供了更为简明规范的指导准则，市场监管政策进一步完善。针对新产业、新业态的制度建设取得明显进展。智慧民航制度建设逐步完善，科教创新激发新动能作用进一步体现，制度建设促进科技能力提升。2 .管理创新促进行业效率提升政府监管组织机制与程序进一步优化，安全监管模式向技术集约化、监管智能化转型；出台一揽子创新性管理措施推进疫情防控和行业安全恢复发展；以负面清单和“放管服”措施优化对市
19、场主体的监管程序，优化企业办事流程。在国产航空器合格审定、适航运行、制造厂商支持运行体系建设等方面不断探索、建设新制度、新监管程序等；积极落实“我为群众办实事”任务清单要求；推动技术应用提升政府行政效能。协调融合发展机制与方法不断建立完善，民航局与中国商飞“五个融合”共识深入落地；国产航油航化、零部件合格审定等工作程序完善；与国铁集团的合作协议、多种联运方式的积极探索；以多种方式机制推动与地方政府拓展合作模式。3 .科技创新赋能高质量发展民航自主创新科技成果的应用机制得到理顺，联合科技部在关键技术方面布局一批重大科研项目，5G通信、北斗导航技术与标准等技术、产品在行业推广应用取得明显进展。大数
20、据平台建设与服务应用的作用不断增强，航空旅客出行服务的体验感、掌控感不断增强。自主技术创新的实现机制得到优化，国产航空器与航空运输在运行体系的技术合作通道更加顺畅。北斗适航国际标准、工业制造标准顺利推进，空管导航设备系统的制造能力与行业应用取得成效。构建民航科技创新生态体系取得进展，研发资源要素配置、科技人员激励机制等政策有效理顺了科技创新的实现机制，搭平台、顺激励功能得到实际体现。五、改革工作建议（一）总体改革工作建议持续增强改革措施的创新指向性。20XX年度改革方案总创新指向度达到87%,具备较高的创新指向性。建议在后续滚动修订改革任务过程中，在目标设定、阶段任务措施制定等方面，继续坚持创
21、新发展理念,增强改革任务措施创新属性，持续提高任务措施创新指向。针对不同类别改革任务确定相应改革路径。提高制度创新措施的创新实现程度需要重点关注制度设计本身的合理性、与其他制度体系之间的协同性，以及在推进过程中基层单位的宣贯、理解、落实等因素。管理创新措施创新实现程度的提高，取决于管理手段的选取、不同主体诉求在新管理流程及新管理模式中的利益诉求是否得到满足等因素。科技创新实现度的提升，除技术本身的先进性之外，也取决于技术的适用性、对需求理解的反应及覆盖、主体接受程度、配套规章标准建立健全等情况。因此，为提升改革措施的创新实现度，建议需要针对制度、管理、科技等不同类别的改革措施，选取更加有针对性
22、的改革路径，确保改革措施落实。（二）专项方案工作建议1. “完善航空安全管理体系”方面建议继续推进安全监管数据的整合利用，开发非现场监管智能技术，推进差异化监管，提升通航监管能力，提升国产民机、通航领域事件调查能力，继续提高调查领域的工程分析能力。推动与地方公安机关、与地方反恐力量的协作机制建设，健全反恐怖防范工作制度，探索境外航线安保评估方式。继续推进基于绩效的监管机制建设，继续强化安全隐患排查治理与风险分级管理的双重防控机制建设，持续提升关键岗位人员能力。2. “完善民航宏观调控体系”方面建议加强客货运国际航权监管力度、持续完善客货运航权配置机制设计，优化航权审批流程效率，创新国际航权研究
23、决策支持模式。建立更加精细化的航班时刻使用考核机制，持续优化完善目前时刻配置机制,完善优化航班时刻审批流程。加快行业数据治理体系、数据标准等方面的制度建设。继续深化在机场建设项目工程管理能力提升，改善枢纽机场综合交通接驳效率，推动枢纽机场时刻精准化使用。3. “完善民航市场管理体系”方面建议注重改革工作的微观基础，进一步加强任务措施形成的论证，使政策内容能够广泛体现各方改革诉求和切身利益。建议有效识别任务措施的改革堵点难点，进一步强化措施的制度建设和组织实施，加强任务措施制定与实施的流程保障。加强民航旅客服务、市场准入、新产品新服务等相关行业政策规范的实施细则和实施流程的制度和规范建设，提升行
24、业行政监管效率。4. “完善民航生产运行体系”方面建议健全完善现行规章、标准、规范性文件，从制度层面为航空保障体系建设提供有力支持。进一步推动建立深度融合的军民航空域使用机制。推进跑道占用时间、航段运行时间等精细化管理。及时总结区域机场一体化运行和通用航空“一站式”审批单位试点经验。全面深化空管体制机制改革。进一步优化“三网系统”整合，推进飞行流量体系和低空飞行服务保障体系建设。建议进一步加强各级管制保障人员队伍建设。联合高校、院所等相关科研单位开展对新技术的研究与探索。5. “完善民航政策法规体系”方面加强政策法规过程的研究论证，强化政策法规的基础研究、支持性研究。加强制度文件实施的过程管理
25、，逐步建立起与制度文件相匹配的实施细则和流程清单制度。建议并实施政策过程的动态反馈机制，通过立法机制完善、立法流程优化组织等方式积极呼应新业态、新产业的制度建设需求，响应市场行为直接参与者的诉求和呼声，使政策制度能尽量因时因地适度调整，提高政策法规的有效性。6. “完善民航科教创新体系”方面建议进一步发挥智慧民航建设领导小组的作用，扎实推进智慧民航建设路线图实施。通过政策激励运行单位搭建首台（套）中试环境，同步开展规章标准建设和技术研发。进一步发挥科教创新攻关联盟作用。在民航科技创新园区等投产运行前明确管理制度、人才引进等政策。对重点实验室和工程中心的评价材料评价与现场考察相结合。进一步规范在
26、人才管理、培养、评价、流动、激励、选拔和引进等方面制度体系。建立各领域智库建设的支持和管理机制。7. “完善民航应急管理体系”方面加强应急预案评估，提高可操作性。统一建设行业应急预案案例库,推广修订应急预案的经脸做法。深化机构改革，完善应急管理机制，逐步理顺民航部门和地方政府的应急管理权限和边界。推动机场管理机构及其驻场单位的应急管理统筹联动机制建设。探索建立应急专业人员资质管理机制。提高中小机场应急处置能力。推动通用航空更好发挥应急救援功能。8. “完善民航国际合作体系”方面进一步深化民航国际化的基础研究，有计划有步骤的组织和实施好国际化的具体研究任务，并保障推进完成。进一步完善国际化任务的
27、工作机制和流程，适时以更高级别或专项小组形式统筹具体任务工作，统筹各方的协作配合和从基础到应用各环节的支持协同。持续优化国际化培训机制和流程，充分发挥国际合作服务中心的地位和作用，统筹各类资源，逐步建立培训项目的基本质量标准，提升对外培训质量。9. “完善民航行政管理体系”方面加强行政人才队伍的规范化、制度化建设。形成专业人员的资质监管与作风建设的量化管理。进一步加强职责厘清相关的法律法规体系建设，加快推进民航信用建设中的失信惩戒管理办法制定工作。深化数字政府建设进程中各部门各层级数字治理工作明责确权。奋力推进数字政府建设，打造政务“智慧大脑”。顶层设计、事权下放与职责下沉同步推进。10. “完善民航文化价值体系”方面制定弘扬和践行当代民航精神的指导意见，建立民航系统的楷模案例库，持续推进“三个敬畏”宣传教育的长效机制建设。扩大民航科普基地影响力。激发行业从业人员党史学习积极性，传承精神谱系。以科技创新应用为手段，实现民航文化价值宣传多样化。传承精神谱系。以科技创新应用为手段，实现民航文化价值宣传多样化。
