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1、建设节约型社会的财税政策思考建设节约型社会的财税政策思考我国是一个人口众多、资源相对不足、环境承载能力较弱的发展中国家。新中国成立以来,为尽快改变国家的落后面貌,提高人民的生活水平,我国长期强调经济发展速度,采取粗放型的经济增长方式,消耗高,浪费大,污染重,造成了目前资源短缺、能源不足、环境恶化的严重后果。再这样下去,不仅我国经济的可持续发展面临着威胁,子孙后代的口子潜伏着隐患,而且当前的社会经济也难以稳定、健康、和谐地发展。转换经济增长方式,走新型工业化道路,成为我国社会经济发展的必然选择。党中央、国务院提出建立节约型社会,具有重大的现实意义和战略意义。财政是国家进行宏观调控、促进经济发展的
2、重要工具,在建设节约型社会中应如何发挥作用,是目前需要研窕的重要课题。一、完善部门预算,做实节约型社会的财政基础财政预算反映着国家重大的经济决策和经济走向,决定着国家社会经济建设的规模和进度,涉及到工业、农业、商业、国防、文化、教育各个部门和行业。财政预算编制得合理、真实与否,不仅关系到国家财政资金的节约与浪费,而且会引起资源和能源等一系列重大问题。所以,财政预算的改革是做实节约型社会的财政基础。我国财政预算在部门预算改革之前,是粗放式的编制模式,只抓框架,却忽略了各个部门和项目的细部环节,而这些环节往往存在着空间和水分,长期以来造成的浪费是巨大的。现在实行了部门预算,以部门为单位进行编制,其
3、特点是细化,它反映了部门所有的收入和支出,一个萝卜一个坑,夯实了细部环节。但部门预算作为财政体制改革中的新生事物,还有很多不完善之处。如专项支出预算原来的做法是先由财政切块分配资金,再由各部门将资金分解到具体项目或执行单位,很多项目未经专家审定和招投标,成为财政资金和资源能源浪费的重要环节。部门预算实行后,仍然没有建立完整的科学评审机制,项目预算编制有较大的随意性。出现了项目过多,“多立项多要钱,小项目高报、甚至虚报等现象。又如政府性基金和预算外资金的管理,在部门预算下虽然实行列收列支的办法,由于“收支两条线不能全面落实,预算外资金仍有很大部分游离在部门预算之外,这些都是出现资源浪费的重要区域
4、。所以,建立节约型社会,首先要从大处着眼,进一步完善部门预算改革,重点解决好基本支出预算规范化、项目支出预算科学化、收支分类和预算科目细化、建立项目论证评审机制等问题,在全国范围内从生产、建设、消费各个领域减少对资源、能源的浪费。通过部门预算制度的完善,首先保证节能、节水、节地、节材等节约型的项目投资,不让高耗能、高污染的项目入围。其次,禁止重复建设和盲目建设的现象继续发生。再次,杜绝利用虚假手段套取国家财政资金,严禁预算外资金的大量浪费,把我国节约型社会的财政基础做细做实。二、利用国债资金,构建节约型产业结构在建立节约型社会中,重要的一步是产业结构的调整。我国目前之所以出现资源短缺、能源不足
5、、环境污染的问题,主要原因就是产业结构不合理。建国以来,农、轻、重比例严重失调,主要发展重化工产业,绿色产业太少,高耗能产业过多。直到目前,我国钢铁、有色金属、电力、化工等8大高耗能产业,单位产品耗能都比世界先进水平平均高出40%。到2020年,我国的能源需求量将达到25-33亿吨标准煤,石油进口依存度将超过50%。铁矿石绝大部分要从澳大利亚等国远距离进口,价格很高,消耗居高不下。由于石化产业的扩大,中国二氧化硫排放量世界第一。产业结构调整是最大的节约,必须建立节约型的产业结构。建立节约型产业结构,要大力发展循环经济。循环经济与传统的线性经济模式相反,线性经济是一次性的,即“资源一一产品一一废
6、弃物”,其特点是高消耗、低利用、高污染。循环经济以物质闭环流动为特征,即“资源一一产品一一再生资源。在循环经济反馈式流程中,所有的物质和能源都能得到合理与持久的利用。循环经济以减量化、再利用、资源化为原则,要求减少进入生产和消费流程中的资源量,尽可能多方式地使用产品,再把已用的废弃物变成再生资源。循环经济的最大好处就是节省资源和能源,防止对环境的污染,属于绿色产业。除发展循环经济外,还要发展开发再生资源、能源的企业和产业（如风能、地热、太阳能、生物质能），发展第三产业,支持农业经济发展。通过对企业的自身改造和增加其新鲜血液,达到产业结构的升级优化。不论是发展循环经济,还是开发再生能源等新型产业
7、,国家财政都要给予大力支持。支持产业结构的调整是符合公共财政理论的,在国外市场经济国家中,政府对企业发展循环经济支持的力度是很大的。如美国不仅拨款资助可再生能源的科研项目,还为可再生能源项目提供抵税优惠。日本政府在发展循环经济中,不仅运用税收政策,而且还进行资金投入,取得了很好的效果。我国在积极财政政策实施期间,累计发行长期建设国债共9100亿元,对促进经济增长发挥了积极的作用。现在,根据宏观经济发展形势,国债投向需要转变,应及时转向构建节约型产业结构。支持的渠道和方法应采取多种形式：一是在财政预算中安排一定资金;二是把资源节约、循环经济列入财政基本建设和技术改造的重点领域,对这些重点项目进行
8、直接投资或予以资金补助、贷款贴息等支持;三是安排财政专项转移支付资金;四是对现有的各级企业挖潜改造、科技三项费用、中小企业发展专项资金、农业资源与环境保护、林业生态效益专项资金,按一定比例安排重点节约型项目。三、调整税收政策,促进节约型社会的建立税收是调节宏观经济的主要杠杆,最能起到“四两拨千斤”的作用。在建设节约型社会中,抑制高消耗、高污染行业的扩张,扶持节约型行业的发展,要重视税收政策的合理运用。1.调整资源税,减少资源浪费。我国的矿产等资源在计划经济下长期无偿开采和使用,直到1984年才开始制定资源税条例在全国试行。当时各地自然资源条件差异很大,开发资源的企业因资源条件差异而利润相差悬殊
9、,造成了分配上的不合理。由于调节资源级差收入是当时制定和实施资源税的主要目的,所以存在着征税范围小、税率低、计税依据不合理、等级划分随意性大等问题。出现弃劣开优、弃小开大、弃难开易、滥开滥采甚至掠夺性的开采。造成资源的巨大浪费。从目前节约型社会来审视,实施十年之久的资源税亟待改革：一是扩大征收范围。现有的7种资源范围太小,7种之外的资源处于纳税的空白环节。资源税不仅限于矿产和盐,应对一切资源的开发利用征税。二是提高资源税税率。现在资源越来越短缺,资源价格在国际市场呈攀升趋势,特别是一些不可再生资源和稀缺资源更是如此。按照价值规律,资源税税率与其价值是不相符的,税率应上调,特别是对稀缺的、不可代
10、替的、不可再生的或再生成本高的资源应课以重税。三是改进计税依据。原有资源税以产品的销售量为主要依据,以量定额征收,与市场规律有距离。资源税税率应以量和价为依据,这样更符合市场经济的要求。四是地方政府决定资源税的权力空间应适当压缩,而且要有统一规定,不可自行掌握,随意放宽资源开采的限制。五是健全资源税体系,将城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税也纳入资源税体系之内。通过改革资源税,禁止对矿产资源的滥开滥挖和企业对资源的大量耗费,使资源走上合理开发和有效利用的轨道。2.开征燃油税,减少能源消耗。我国改革开放以来,汽车消费成为消耗能源的一个重要方面。特别是中国的汽车消费还停留在“重大轻小的阶段,轻
11、视小排量汽车,青睐高排放豪华车,致使高耗油的SUV车超常增长,大排量顶级豪华汽车纷纷进军中国市场,加速了能源的消耗,中国燃油经济性状况以每升燃料行驶里程计算,竟高出日本目标的46.7%o在这种情况下,及时开征燃油税及其配套税种,可以促使汽车生产厂家积极采纳节油技术,使技术先进、耗油量少的车主导市场;有助于理性消费理念的形成,在燃油税杠杆下会有更多的人购买和使用节能型、小排量汽车,改用柴油车,还能促使各地进一步发挥城市公共交通工具的主力军作用。从而有效减少汽车对能源的大量消耗,缓解我国能源紧缺问题。开征燃油税提出已经好久了,但一直未能出台。其原因涉及到很多方面,如航空、水运、航海、铁路、建设、农
12、业等不使用公路的部门的返还问题,同时还牵涉到打破部门垄断利益的难题。燃油税不一定以使用公路为标准,航空、航海虽不在公路运行,但总是要用汽油为燃料,即使建设、铁路、农业等部门,也少不了车辆、机器设备使用油类能源。关键问题是打破部门垄断,现在油价上涨基本都转为石油公司的利润,国家财政从中得到的税收很小。当时我国设计燃油税时,国际油价超过了15美元就算很高了,现在已经超过了66美元,如果再托延下去,对燃油税的制定更加不利。有必要把油品提价和养路费改革通盘考虑,改征燃油税。3 .新设生态建设税,保证自然资源的合理利用。生态也是一种资源,生态恶化社会经济就无法维持。我国生态资源形势严峻,而且资源产品定价
13、长期偏低,没有将资源使用或开采所造成的环境成本、资源的不合理使用及对后代产生的资源基础不完整因素考虑在内。资源价格的扭曲阻碍了资源的有效配置和合理流动,造成资源的浪费和滥用。为扭转这种局面的扩展,开征生态建设税是完全有必要的。20世纪70年代生态税在国外就受到普遍关注,到80-90年代越来越多的国家付诸实践。美国和瑞典开征二氧化硫税,德国开征水污染税,同时还对电力消费者征收生态税。我国生态建设税主要目的是防止环境污染,自然资源遭受破坏和枯竭,使自然资源达到合理利用。征税对象是所有享受生态环境的企业和个人,除对生产行为征税外,还可以对产品、消费行为征税。征收的原则是对生态受益者或环境资源的消费者,而不特指生态破坏者。由于生态资源存在着外部性,产权难以界定,必须政府介入,采取征税的措施,使损害生态资源者将其活动的社会成本考虑进去,纳入私人成本中。生态建设税作为中央税,征收形式可对所有从事生产经营行为缴纳流转税的企业按一定比例来征收,征收比例以3%为宜。
