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1、第二章,城市公交的行业管理及机构,学习目的：通过本章学习，需要掌握：行业管理的概念;公交行业管理的机构设置及其职能.了解：我国城市公交行业管理的现状、模式.,第一节 概述,基本概念：行业：同类经营单位的集合体。行业管理：在商品经济条件下，按照技术经济活动的同一性原则，对社会经济活动进行的专业化分类管理。,行业的分类：按照经济活动的种类来分：包括农业、制造业、建筑业、运输业等；随着社会经济专业化程度的提高，每一大类又可分离出许多小类，例如：运输业又可分为道路、铁路、水路、航空、管道五种小类。,我国目前主要存在的行业管理模式主要有： 公司型 职能部门型 协会型,“公司型”管理模式是国家通过组织全国
2、性行业总公司实施全行业统一集中管理的一种管理模式。 其特点是：国家与行业总公司实行政企职责分开，赋予行业总公司实行统一经营管理的权利。总公司则统一计划管理全行业生产经营活动。 例如：石油、烟草行业。,“职能部门型”管理模式是国家通过设置政府行业管理职能部门来统管全行业经济活动的一种管理模式。 其特点是：行业管理的主体是政府，由政府主管该行业的职能部门，统管全行业的方针政策，统筹规划、综合平衡、组织协调和监督服务。 例如：电子、民航、交通行业。,“协会型”管理模式是指以行业协会为管理主体的行业管理模式。 其特点是：由企业自主组织行业协会，实行民主管理，协会组织在行业经济发展与运行管理中起主导作用
3、，国家只是通过综合经济管理进行宏观调控。,城市公交行业管理：我国城市公交行业管理属于“职能部门型”管理模式，具有国家行业管理的基本属性。,国家行业管理：是指国家各级行政机构行使公共权力，执行国家意志，推行国家政务，管理社会公共事务的活动。,城市交通行政管理：是指城市政府和交通行政机构在有关法律的规定范围内对城市交通事务所进行的决策、计划、组织、领导、监督和控制等管理活动。,城市公共交通管理部门代表政府管理公交事务，对公交行业的发展、经济关系、经营活动行使规划、协调、指导、监察、监督的行政管理职能，完善法制建设。,公交行业管理的几个方面：管理的首要目标管理的目的管理的方式管理的手段,管理的首要目
4、标：追求社会效益。 各级交通行政管理的工作目标都是使城市交通的发展适应社会经济发展的需要。,管理的目的：是要执行国家和地方政府对城市公交的法律和方针政策，通过行业管理保护合法经营，维护运输秩序，保护乘客的正当权益，提高服务质量，改善乘车环境；建立统一、开放、竞争、有序的公共交通客运市场，促进行业经济效益和社会效益的共同提高。,管理的方式：依法行政管理，并在市场经济条件下，寻求政府的行业管理和民间行业协会管理的有机结合。,管理的手段包括：经济手段：主要指投资、财税、价格等经济杠杆的调节作用。法律手段：是指通过行政立法和行政司法来管理交通事务的方法。行政手段：是指主管部门采取发布命令、指示、指令等
5、形式对城市交通事务进行直接指挥和控制的管理方法。,这三种方式以经济手段为主，以法律、行政手段为辅。 这三种手段的作用，归纳起来即是：运用经济手段，培养统一的市场运行机制；运用法律手段，建立统一的运行规则；运用行政手段，完善市场运行秩序。,第二节 城市公交行业管理机构,按照国家现行的管理体制，涉及公交行业管理的机构主要有： 行业管理机构 综合管理部门 行业协会,行业管理机构：也称行业归口管理机构，是按各城市政府对其属下有关职能部门的分工，授权对公交客运实施管理的行业管理机构。管理的职能要求：统筹规划、综合平衡、法规制定、政策研究、指导监督、协调服务。,综合管理部门：是指政府系列中的综合管理部门，
6、是政府相关管理部门对公交行业实施监督管理的横向组织。当前与城市交通有关的国家行政管理机构有：建设部、公安部。,北京市现有公共交通管理体制及其运作,北京市交通委员会管理北京市路政局、北京市运输局、北京市交通执法总队，为“一委两局一队”的组织格局，其中“两局一队”是执行层，而交通委是决策层，组织格局如图1所示。其中对于公共交通进行管理的主要有市运管局下设的公共交通管理处和市路政局下设的轨道交通建设处。公共交通管理处设置的主要职能如表1所示。轨道建设处主要负责组织轨道交通工程的验收、轨道交通建设工程技术标准的监督管理和依法负责轨道交通建设工程质量监督的管理。,现有公交管理体制存在问题分析,(1)管理
7、机构方面 (2)运营企业方面 (3)政策方面,(1)管理机构方面,长期以来，公共交通行政管理的条块之间、行政层级之间存在着较大程度上的事权不清、关系不顺现象。地面常规公交与地铁部门之间缺乏有效的沟通协调，导致各部门在公共交通基础设施规划、审批、建设、管理运营等各方面存在某些管理混乱的现象，各个管理部门没有有效地互相协调公共交通补贴、线网场站建设管理等各个环节。有些交通基础设施即使规划合理获得审批后，在建设时又可能因为资金不到位等问题改动原来的规划方案，造成了一些遗留问题。,比如，原则上市运管局拥有对“本市公共电汽车营运线路和站点的设置与调整”的审批权，但实际上有些新增的公交线路却是由公共交通控
8、股(集团)有限公司直接与交管局协调后进行设置，最后到市运管局来备案。义如，虽然轨道交通标准的制订和监督、轨道施工工程养护质量的监管设置在北京市路政局的轨道建设处，但这些业务都是由北京地铁建设管理有限责任公司自己进行。公共交通管理处和轨道建设处很多设置的职能都没法落实到位。,目前北京市公共交通运营企业主要是由市政府举办的国有独资企业，由它们在公共交通领域进行垄断式专营，以保持整个公共交通系统网络的通畅与衔接。 北京市地面常规公交的运营公司主要是北京公共交通控股(集团)有限公司。从产权结构上看，该公司是一家典型的特大型国有企业;从产业组织的角度看，其运营具有相当强的垄断特征。由于市场竞争机制不健全
9、，不利于运输效率和服务水平的提高。,(2)运营企业方面,公共交通管理缺乏整体协调政策，缺乏有效的法律保障。目前与北京市公共交通相关的政策法规除了有北京市道路交通管理规定、城市道路管理条例等单一层面的管理条例外，没有具体针对公共交通在制定政策、监督政策实施及咨询、执行管理和审裁等层次上如何协调地面常规公交和轨道交通，以及对各个相关部门在公共交通管理职责和权限做明确的规定。这导致了各管理部门和企业各司其职，没有有效地相互协调。,(3)政策方面,国内外公共交通管理体制对比分析,德国、法国、香港的城市交通发达，政府对交通的管理也很成功，其交通管理机构职责分明，相互协调，运作高效。他们的公共交通管理体制
10、如表2所示。,从表2中可以看出，它们比较成功的经验就是把管理机构和运营企业分离开来，双方通过招投标，缔结委托代理合同，同时引人中间协调机构，共同管理和运营城市公共交通事务。各自主要职能如图2所示。,欧洲城市公共交通的管理运营机制,面对日益严峻的城市交通问题， 世界各国纷纷出台了“优先发展公共交通”的战略措施，提高城市公交效率成为学术界和管理部门所追求的共同目标。目前，国内学者日益重视对于欧洲城市公交的研究，成果颇丰。但却较少涉及行业管理运营机制这一层面，而事实证明，管运机制是否有效对于行业的发展至关重要。因此，在向欧洲公交学习的过程中，有必要深入探讨它们管理运营的不同模式。尤其是那些成功的范例
11、，从而为我国城市公交的发展提供新思路。,管理运营机制分析的理论框架,欧洲各国社会情况不尽相同， 因而也就有着不同的公交管运机制，甚至在同一国家的不同城市，也会根据实际情况的差异，实行不同的公交管运机制。根据不同公交服务方式之间是否存在协同性，不同运营者之间是否存在竞争，以及市场的主导力量是公交管理部门还是公交企业等标准。现在我们将欧洲城市公交管运机制划分为：全面管制型、委托代理型、解除管制型 （或放松管制型） 三种类型。为了能系统而全面地研究这几类机制，首先引入一个市场分析的框架,SCP模式。,SCP英文全称为“Structure-Conduct-Performance”,即“结构.行为.绩效
12、”它是新古典经济学进行行业市场分析的一种理论体系。在该模式中，市场结构包括两个方面：一是正式的或非正式的社会制度，如法律法规、政策条令、社会准则、文化传统等；另一个是各个利益实体，如工厂企业、消费者、政府等；而市场行为指的是在特定社会制度下，各利益实体的相互联系或影响；至于市场绩效则主要指效率（技术效率和资源配置效率）公平性、可持续程度等。三者的关系如下图所示：,简言之，市场结构影响着市场行为，这两者又共同决定着市场绩效，而市场绩效通过反馈作用引起市场结构和市场行为的相应变化。针对不同的行业市场，SCP模式分析的大框架都是通用的，但分析的具体内容却有很大差别。结合城市公共交通行业的特殊性，我们
13、列出它们SCP模式分析时有可能涉及到的主要项目，见表1,下而即以SCP模式为分析的主要理论框架，对欧洲城市公交三种类型的竹运机制逐进行探讨,1全面管制型2委托代理型 3解除管制型,1全面管制型,1.1机制评析2.1范例介绍,1.1机制评析,在这种模式下，政府部门对公交行业实行个过程控制，其主要职责包括制定公交政策、建设和维护公交设施、规划设计运营线路、确定票价体系、则政预算和成本结算等公交运营方进行指令性营运，负责车辆的维修和企业员工的管理。 在个而肯制体系下，不同公共交通方式之间容易形成整体服务的协同，般是通过站点的接近设置和票务上的联合来实现公交企业绝人多数属于公有制但是，也有半公有制的或
14、私有制的企业，但它们与公有制企业样，必须遵循现行政策运作，在政府确定的运营体系下提供服务，缺乏生产的自主权因此，这种市场几乎是没有竞争的。此外，除了私营企业需要通过谈判协商补贴水平外，政府对其他公交企业实行完个成本补贴。,现在用SCP模式对这种完个肯制的公交市场做简要分析：,(1)市场结构(2)市场行为 (3)市场绩效,(1)市场结构,票价的制定一般遵循统一的标准，而且运营商之间通过服务协同，使乘客容易形成对公共交通的一致意向，所以除了不同公交载具的物理性差别以外，乘客不会对所提供服务的差异有较强的感知，此时企业数量可视为1;同时，运营方往往接受个额补贴，被动执行公交政策，因而输送包括福利义务
15、(如学生、特困人士等减免票人员)在内的所有客都属于它的服务职能 在这里，公交行业处十垄断状态，相关机构和现行企业会通过吝种渠逝，将新的潜在运营者扣之门外，市场进入阻力极大。,(2)市场行为,全面管制下的公交管理战略为搭载尽可能多的乘客提高公交乘坐率，缓解交通压力； 而公交票价体系制定的目标是为了使票务年收入达到一个成本回收率；至于票价政策，它与管理战略是紧密相连的，因此为了增加乘客人数，一般采取低价制和通票、月（季）票等折扣票制，并对弱势群体实施减免票制，通过横向补贴（指利用盈利线路的利润资助、维持亏本线路的运营）或政府直接财政补贴弥补亏空。,(3)市场绩效,在这种政府垄断的市场里，虽然避免了
16、私有经济实体对乘客的剥削， 但由于企业不用为生存担忧、生产效率较低、管理松散、制度繁冗、资源经常过剩配置。不论是管理层面还是技术层面。行业整体少有进步。财政补贴非常高。,1.2范例介绍,全面管制型公交模式虽然经济效率低，而且而临着新的具有竞争性的市场模式的挑战，但仍有不少欧洲国家(或城市)采用 .,1990年以前的匈牙利，其首都布达佩斯和东南部主要城市赛格德,德布勒森和米什科尔茨都有自己的公交企业，所有权归所在市政府，可以说管运一体;在该国的其他城市和地区，国有制公交企业Volan提供着所有方式的公共交通.匈牙利政府这种全包的做法，虽然使公交系统内部协同水平相当高，但由十长期的亏本经营，没有则
17、政力量更新车辆，企业只能满足公共交通“量”的需求，服务的“质”每况愈下，使得乘坐率跌再跌，车票收入也从1980年占到总支出的14.6%下降到1993年只占到总支出的4.6% 1990年政府制定了发展自由市场经济的战略，新的价格法和道路交通法的通过影响到公交行业，城市公交开始采用招标方式转让经营特许权。然而，出于种种体制上的原因，新法案只不过是在保护现行的运营者。至今没有一家新企业在甸牙利的任何一个城市得以开展公交运营.,在希腊首都雅典，雅典城市交通组织OASA既是公共交通的管理机构，又负责提供公共交通服务，它隶属十交通部OASA掌握着三大国有企业，分别是负责柴油动力型公共汽介运营的ETHEL，
18、负责雅典一比雷埃夫斯( Piraeus，邻近雅典的东南部港市)大区公共电车运营的ILPAP，以及负责雅典一比雷埃夫斯大区城铁服务的ISAP。1992年希腊曾在城市公交领域进行私有化的改革，但由十实际操作效果差，在 1993年12月该国通过政府回购，重新国有化公共交通企业.再次对城市公交实行全面管制。,2委托代理型,2.1机制评析 2.2范例介绍,2.1机制评析,在这种模式下，管理机构和运营企业分离开来，双方通过缔结委托代理合同，共同管理和运营城市公交事务管理方主要负责政策的制定、公交网络的规划及维护，以及对代理方所提供的服务进行评估，即监管合同的履行情况;而运营方获得运营授权合同后，自主组织经
19、营，有时还可以制定独立的票价体系，开发特色服务种类。这种机制最大的特色是，企业必须通过参与政府的公交服务项目招标，中标者才能获签合同，取得经营特许权这种招标合同般分为两大类:,(1)完全成本合同又称为成本保利合同。管理部门就某项公交业务，确定出车辆的规格、票价等相关指标，然后发布标案，其中包含着它所能提供的运营成本上限的标底，接受各企业关于运营成本的投标，一般要求成本最少的企业能够中标公交运营的财政收入归管理方，上级政府按照年终财政结算得出的赤字补贴管理方;而运营方则根据合同所确定的固定回报率(通常较低)从管理方获得报酬运营者承担经营风险小，只需要使投标价合理化在这种合同模式下，运营者可以保证
20、不会破产，但是挖掘利润的空间相对狭窄。,(2)净补贴合同在这种合同下，运营方保留车票收入，投标价的对象是财政补贴的金额，通常要求补贴价格最低的投标方获得经营特许权虽然此时运营者须要承担部分风险，但由于是根据以往运营财政状况进行趋势拟合得出的预期赤字进行补贴，实际为企业留下了利润挖潜空间，企业在获得经营特许权后，为了获得更多利润，必然竭力提高效率，使实际赤字低于预期赤字，赚取差额，这也有利于整个行业水平的提高。,相关的实证研究报告表明，后者更有利于改善效率、提高技术、削减生产成本。当然，不管是哪种合同形式的招标，管理方都担负审核投标方资质、投标标案可行性等职责。在确立招标项目的同时，需要注意保持
21、各种公交服务模式之间的协调、配套。这种公交服务竞标通常针对某条线路或某个小交通区域，其内隐目的是建立竞争进入市场的机制，即运营者必须通过竞争才能获准进入市场，从事公交营运。,同样对运用SCP模式科简要分析 (1)市场结构在委托代理模式下，管理方维持着不同公交方式间的服务协作和票务联合，因而企业数量仍然是1但是，由于不同类型合同对运营者的激励程度有别，所以他们对于搭载乘客的态度不:在完全成本合同下，管理部门为运营方提供的所有服务进行支付，故运营者几乎不关心运输的乘客人数;而在净补贴合同下，运营者是车票收入的最终获得者，因而往往希望输送尽可能多的乘客，尤其是对旅程全价支付的乘客。此模式下，竞争主要
22、存在于为获得经营特许权、进入市场的过程中，一般技术先进、效率高的企业更容易进入市场。,(2)市场行为管理决策的聚焦点同样是运载尽可能多的乘客，发挥公交优势管理方通常也有个成本回收率的目标，但是更加关注补贴的适当水平和补贴效用的发挥在通过相关法案引入竞标机制后，会预留一个过渡期给公有制企业进行合理化改革.为在竞标过程中与私有制企业竞争作好准备。 (3)市场绩效此种机制仍能避免剥削乘客的情况，管运双方同时认识到，技术效率比规模效率更重要，这样有利于技术改造.促进公交系统升级。,2.2范例介绍,1985年7月，伦敦举行第一轮公交服务招标，立标的是城市外围13条较短的独立路线。此后，招标规模稳步扩大，
23、平均每年都有伦敦整个道路网约5%的线路进行招标。到1993年，约50%的公交路网通过招标委托给了私人企业经营。余下部分仍归伦敦巴卜有限公司(伦敦地区交通署掌握完个产权)垄断经营，称作“固定补贴网络”。,整个竞标过程由交通署下属的公共汽车服务招标司负责招标司在立项后，即对外公布标案明细表，内容包括车辆的最大载客量、最低的发车频次、路线所经过的街道以及停靠的站点等，有意向的企业据此投标企业的竞标方案中最核心的是投标价格，即运营该项业务所要求的成本价格，招标司严格审查每个投标方案中的资源水平，评估它们是否可行此外，对于伦敦巴卜有限公司的竞标方案设有此额外审核规定，主要为防止它运用“固定补贴网络”的资
24、源来资助其竞标，从而造成不公平竞争。,中标的企业获得签署3年的经营特许合同，这期间由招标司对服务质量进行监督，没有履行合同要求的会被警告、财政处罚，严重的将被终止合同。通过这种招标转让经营特许权的方式.伦敦的公共汽车服务得到显著改善，调研报告显示，1987 1992年期间，此项改革带来的社会净福利增加值最理想估计达3亿多英镑(1992年价)。,3解除管制型,3.1机制评析 3.2范例介绍,3.1机制评析,解除管制意味着管理部门对公交行业的干预仅限于维持市场秩序，保证安全运营，创造公平有序的竞争条件公交服务不再是为了社会公益，而是以盈利为目的;无论哪种所有制的公交企业，都必须自负盈万，不再获得政
25、府的则政补贴。 这种管运机制以市场竞争理论为依托，该理论主张，通过引入自由准入制，刺激竞争;而竞争恰恰是改进效率，提供更为新颖服务的关键机制。,(1）市场结构竞争使得各运营商之间很难实现票务联合和服务协作，所以企业数量即注册公司的数目，一般与城市规模成正比运营者都希望搭载尽可能多的乘客，但存在“歧视性”往往不愿意搭载法定减免票的乘客。理论上，市场进入自由，而实际情况有所出入:原有企业通过填充所有可能的运营缺口或对新的运营者子以经济报复，从而设置市场进入的障碍.,(2)市场行为此模式下.市场非常脆弱.尤其因为人多数情况下，乘坐率不断下降，使得实现净利润困难。交通服务集中在有利可图的路线上，管理战
26、略限定为回收短期边际成本。票价制定的原则是为了实现利润最大化。 (3)市场绩效，解除管制下，企业迫于市场扭力，必须使成本最小化，因而在降低成本、减少风险等方而的技术改进发展迅猛.如小巴的推广。,3.2范例介绍,在欧洲，至今没有城市的公交管运完符合解除制型模式，最接近的当属英国伦敦大区以外的各个城市郡的公交私有化改革。 1986年10月26口，1985交通法案正式生效，其核心是公交运营私有化，解除政府对公交的诸多管制，包括三大改革举措: (1)市场进出自由废除了以往的路线管理体制，运营者只需要提前向相关机构递交申请，就能够引进、更改或撤销某项业务，获批的前提是通过审议，认为该业务变更不会造成重人
27、安个隐患或拥堵问题 .,(2)私有化原先公有制企业改组为分散的营利性企业，可转信给私人，那此仍保持公有制的企业则需自负盈万，不再得到政府直接的则政补贴。 (3)线路区分对待公交线路分为两类，一类为盈利线路，即由各运营者自由申请的线路，其运营纯粹为了追求利润;另一类为福利线路，为了保护公众权益，在纯盈利性公交服务不能满足居民出行需要的地方或时段，政府可以增设福利线路，其运营权须通过竞标获得，要求政府提供运营成本少、回报率低的投标者获得合同。,现在仍能够清晰地解读1985交通法案的改革效果 运营成本大幅降低，主要归功于减少固定开支、裁员、削减工资等措施;直接则政补贴减少，但是这种削减部分地被政府进
28、行公交宣传以及增加行政管理投入所抵消，而且公交企业仍然从汽油税的减免中获得“暗补”;服务量增加了，尤其是在干线上，然而对此也不能过于乐观，因为干线竞争激烈，车一辆接一辆，乘客并未从新增的运营里程中获得多大好处;乘坐率下降的势头不减，部分地区因改革后票价涨幅过人，乘坐率下降得更快。,总之，英国解除公交管制的改革实践远不及预期中的理想。之前设想的有序竞争局而并没有出现，经济实力强的企业通过兼并、合并，规模越来越大，改革前的国家垄断正逐步演变为私人准垄断。,三种机制的比较及启示,综观欧洲城市公交行业，我们发现不同的管运机制下，在运营的各个决策层面，政府机构和运营企业影响力水平大不相同，见表2。,对比
29、这三种机制，全面管制型因为经济效率低下，采用此类机制的欧洲国家或城市竞相改革;全面解除管制仍然存在较多问题，其结果往往是总体水平供不应求而非竞争;大量研究和实践证明，通过招标授于经营特许权的委托代理模式在提高公交运营效率、将市场力量引入公交行业方而更为成功，而且它还不会破坏各种公交方式间的服务协同性，这些也是许多欧洲国家进行公交改革时纷纷选择此模式的缘由。 纵观我国城市公共交通，企业经营缺乏市场导向的理念，行业管理落后，使得总体服务水平较差。尤其是目前普遍实行的承包经营责任制，其本身存在固有缺陷:,第一，它仍然属于行政契约，而行政分权模式不能完全适应市场经济要求;第二，它实际为实物型承包，而非价值型承包，企业无权在价值形态上支配承包来的资产的市场交易;第三，许多承包企业不具备承担相应财产责任的资质，使得资产支配权普遍脱离责任的约束，这是承包制的最大痼疾。正是这些缺陷，使企业经营缺乏活力，致使城市公交服务水平远远落后十城市社会经济发展的需要。因此，在我国现阶段及今后段一段时期，应当适当开放公交市场，支持多种经济成份参与公交建设，甚至可以吸纳外资进入城市公交行业的运作。其间，有必要借鉴欧洲各国经验，洋为中用，少“走弯路”;尤其是经营特许权制度，政府可以结合我国城市特色，制定出符合地区实际的委托代理模式.促进城市公共交通的健康发展。,
