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1、公共管理学原理Principle of Public Administration 公务员培训核心课程,东北财经大学王雅莉教授主讲2007年7月于大连,课程简介,公共管理学一般被定义为是对公共组织尤其是政府组织管理活动及其规律的研究，或是研究公共组织如何有效地提供公共物品的科学。它是公共行政学的进一步发展。当代市场经济国家公共管理的理论与实践在不断地发生着深刻变化。在中国，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，政府公共管理的性质、范围、内容和方式也要逐步完善，这使得公共管理学的宣传和普及极其重要。,参考教材,公共管理学原理陈振明主编，中国人民大学出版社2006年第3次印刷，中国MPA教育系列教材
2、公共部门管理导论（Managing the Public Sector），美格罗弗斯塔林著，上海译文出版社，是最具代表性的公共管理教科书，前后已经有六个版本。第六版公共部门管理导论（2002）关注的是面向未来的公共行政教育，确定和描述了公共行政领域的新趋势。公共部门管理，王雅莉主编，东北财经大学出版社2006年出版，高等院校公共管理教材新系,要目,1.现代公共管理导论（第1、2章）2.公共部门组织管理（第3、4、10章）3.公共部门政治管理（第5、9、10章）4.公共部门资源管理（第6、7章）5.公共部门战略管理（第2、11章）6.公共部门绩效管理（第8、9章）注：每要目后括号内的章节为教材相
3、应的章节内容,4.公共部门资源管理,4.1公共人力资源管理4.2公共预算管理4.3公共财产管理4.4公共信息资源管理,4.1 公共人力资源管理,4.1.1 公共人力资源管理新潮4.1.2 公共人力资源管理的环境4.1.3 公共人力资源管理的目标4.1.4 国家公务员制度,4.1.1 公共人力资源管理新潮,传统人事管理及其局限性视事为中心，把人看成工具、视为成本以事为中心，为事找人，人才难成长视人为集体财产，重拥有而不重使用否定个人需要与个性，仅靠纪律和监督的被动式管理视为非生产的管理次要部分，管理人员不入领导层公共人力资源管理“新”在何处将员工视为组织的最重要资源，以人为中心注重人力资源预测、
4、规划与开发和调动积极性管理范围更加广泛，重视人事环境之间关系和全社会视野不仅仅是人事管理，人力资源管理者是高层领导的核心成员管理的体制和方式更加灵活、立足于吸引人才,4.1.2 公共人力资源管理的环境,组织文化法律环境社会趋势多样性民族（种族）差异性组织的分离 决策和管理职能（掌舵）提供服务和执行的职能（划桨）,组织文化,内涵：可被定义为一个组织的主导价值体系。意义：当组织的基本价值观和信仰内部化后，组织文化就会促进交流，有利于组织决策和控制，提高合作水平和责任感。组织文化通过向成员灌输团结意识和共同目标意识，有助于克服大型官僚机构的离心倾向建设：选择成员“不想当将军的士兵不是好士兵”学习过程
5、灌输核心价值观回顾传统关注组织的“边缘”成员模范人物鼓励自律,法律环境,概念： 公共人力资源有效利用和公共管理人才发挥作用的重要条件美国文官制度文官制度改革法人事管理局和考绩制度保护委员会高级行政人员管理制度考绩原则联邦劳工关系局文官考绩制非官员政府职位职业升迁体制民权法,4.1.3 公共人力资源管理的目标,吸引有效率的劳动者人力资源计划招聘和测试分类和报酬培育有效率的劳动者培训和管理发展晋升保持有效率的劳动者纪律和申述劳工关系,4.1.4 国家公务员制度,西方国家公务员制度我国公务员制度我国公务员制度的建立我国公务员制度的基本内容我国公务员制度的完善,西方国家公务员制度,公务员制度的法律化严
6、格区分政务官和事务官强调政治中立以公开平等为原则，以考试为核心的任用制度实行功绩晋升制严格的培训制度，强调公务员的知识化、专业化科学的管理体系强调官纪官风和职业道德合理优厚的公务员福利制度,我国公务员制度的建立,1993年8月14日国家公务员暂行条例颁布，2005年修订我国公务员制度的特点理性思考，节约成本政治准则是实行四项基本原则由中国共产党领导是人民的服务员,我国公务员制度的基本内容,进口环节职位分类考试录用调入管理环节考核奖惩纪律,职务升降职务任免交流与回避培训工资保险福利出口环节辞职辞退退休调出,我国公务员制度的完善,营造良好的社会生态环境加快市场体制的建设深化政治体制改革大力加强思想
7、文化建设完善公务员制度加强立法、搞好配套健全完善运行机制改进管理、加强监督,加强公务员队伍建设强化四个观念服务、竞争、成本、创新培养四种能力政治鉴别能力市场经济能力依法行政能力廉政勤政能力加强制度管理,复习思考题,公共人力资源管理和传统的人事管理比较有哪些区别？公共人力资源管理的主要目标是什么？结合实际分析公共人力资源如何管理才能实现其目标？中国公务员制度与西方国家比较有哪些区别？,4.2 公共预算管理,4.2.1 公共预算的概念和起源4.2.2 公共预算管理的阶段4.2.3 公共预算的分类4.2.4 公共预算收入管理4.2.5 公共预算支出管理,4.2.1公共预算的概念和起源,概念：公共预算
8、是市场经济条件下，政府部门管理财政资源的核心环节。侧重政治概念是政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行组织、协调和监督等管理活动，侧重行政概念是政府依据法律对预算进行编制、执行的管理活动起源：公共预算制度从历史上看是立法权力与行政权力斗争的结果。国家预算最初萌芽于13世纪，表现为由骑士和贵族组成的“大议会”对国王财政权力的剥夺。资产阶级革命后，进一步表现为立法机关和行政机关在财政权限上的分权制约“预算是权力的体现” 。,4.2.2 公共预算管理的阶段,编制预算,审查批准,执行预算,决算和审计,盈余预算赤字预算预算年度,上报建议数下达控制数上报预算草案批准预算,收入执行支出资金拨付预算调
9、整,批准决算法规核定常规检查抽样评估,4.2.3 公共预算的分类,列项预算：是以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列方法一次列出特定目标的预算资金，由拨款机构拨付的预算方法绩效预算：是以成效或结果为导向的预算管理方式，有五个阶段项目预算：即计划-项目-预算系统（PPBS）零基预算：是每年都对所有预算项目“从头开始”核算，而不考虑“渐进增量”的预算方法。它包括三个基本步骤,绩效预算,公布绩效报告，系统地向公众发布政府服务信息；明确绩效目标，目的是要影响政府；将绩效报告提交审计师审核；预算机构与支出管理机构订立绩效合同；编制绩效预算，反映绩效合同内容,零基预算,评估项目和预算目标。即把所有希
10、望进预算盘子的项目在决策框架内进行分析，以便根据项目的目的、成本和收益其进行评估；根据成本收益分析排出项目的优先顺序；根据这个顺序分配资源。,4.2.4 公共预算收入管理,税收管理主要管理内容课税对象与税率税负转嫁与税收归宿税收种类的确定管理的核心问题公平征税税收效率收费管理特点有偿服务性排他性（谁交费谁受益）非规范性（特事特费）,内容使用者费规费（行政和司法规费）公债管理管理内容公债设计发行、流通与偿还管理新趋势控制规模防止依存度过高公债发行额/当年财政收入降低公债利息成本增大长期公债比率,4.2.5 公共预算支出管理,管理目标经济与财政目标宏观经济稳定效率预算管理目标根据财经纪律的支出控制
11、根据政策重心的资源配置绩效预算成本会计竞争性招标采购项目与工程管理公布政府财政信息公共利益目标,透明度、决策程序责任性重视需求管理内容购买性支出的管理政府采购转移性支出的管理社会保障财政补贴对外援助债务支出,复习思考题,什么是公共预算，它的主要目标是什么？简述公共预算的分类和主要内容什么是公共项目？,4.3 公共财产管理,4.3.1公共财产概述4.3.2 国有资产管理4.3.3 非国有公共财产的管理,4.3.1 公共财产概述,定义从财产所有权的角度来定义，公共财产是指那些属于公有制的，即人们共有的财产；从财产职能的角度来定义，公共财产是指产生公共服务职能的财产内容由各级政府预算内支出，或者未列
12、入政府预算的其他政府资金支出所形成的各项财产；国有财产积累所形成的财产；基于国家权利的行使而取得的应属国家所有的财产；接受国内外馈赠属国家所有的财产；城乡集体企业劳动积累、投资及收益所形成的财产；根据国家法律的规定应属于国家集体所有的财产。,图4-1 我国公共财产的构成,（1）基础设施：城乡供水、供电、供气、通讯系统、经济林木、 人工牧场、水库水渠、农场、公路、桥梁、铁路、码头、涵洞、隧道等 （2）房屋及建筑物：写字楼、公用住宅、储备粮库（3）军队及武装警察资产：各种军事设施和装备（4）资源性资产：煤、石油、天然气、铁、铜等矿物、古迹、墓藏、风景点、土地、海洋、领空等（5）其他有形资产（1）国
13、家所有的专利权、著作权、商标权（2）国家持有A、B、H股股票、债券、基金受益券等（3）土地使用权及其地上权、地役权、租借权、抵押权等（4）特许（经营）权，包括烟草专卖权、公路桥梁收费权、矿产开采权（5）因国家投资而形成的国有企业产权和经营权（6）其他无形资产,有形财产,公共财产,无形资产,4.3.2 国有资产管理,国有资产管理的内容国有资产管理的原则国有资产管理的传统体制国有资产管理体制的改革方向,国有资产管理的内容,投资管理使用管理，对国有资产的投入、占用、经营、收益、处置等一系列活动进行管理。监督管理，依法对占有和使用国有资产的单位的经营和使用行为进行监察、督导。收益管理，向国有资产经营者
14、征收企业交纳所得税后的一部分利润，取得资产收益。包括：税后的承包上缴利润、资产占用费、租金、股息、红利等。处置管理，根据国家有关政策和法规，对国有资产产权的转让、资产报废、出售、拍卖及国有资产损失进行处理,国有资产管理的原则,统一政策、分级管理原则；“三权”分离原则。即国有资产所有权、政府管理权和企业经营权分离；以价值管理为主的原则；国有资产管理的效益原则；国有资产的产权完整性原则。,国有资产管理的传统体制,各级财政和经济管理部门归口行使国有资产管理权，包括计委、财政和企业主管部门政企不分、两权合一、条块分割、多头管理，是资产所有权管理主体多元化的体制这种体制在历史上曾经起过积极作用，但随着改
15、革逐步深入，它越来越不适应经济发展的需要。,国有资产管理体制的改革方向,建立产权代表单一化、产权经营市场化、资产配置合理化、资产运营高效化、投资收益一体化的管理体制。改革目标模式是“一级所有、两级经营”。 “一级所有”指国有资产所有权集中于中央政府一级；“两级经营”指由中介机构和企业直接经营，形成国有资产管理的三个层次：国有资产管理部门投资中介机构国有企业。国有资产产权管理者，即国有资产各级管理部门，通过制定各项法规、法令、条例并组织实施进行管理投资中介机构即国有资产的商务操纵机构，它不直接进行生产和经营活动，而是从事资产经营和资产投资业务。它们对上接受国有资产管理部门监督控制，对下负责国有资
16、产经营国有企业是国有资产的使用者，它与国有资产经营公司是投资者和经营者的关系。,4.3.3 非国有公共财产的管理,明晰集体财产权利，处理好国家和集体资产之间的关系“出资”和“投资”，国家行政行为和国家投资行为国有单位的扶持行为和投资行为建立独立于政府之外的集体资产管理体系集体资产管理主体以集体资产所有者的身份对集体资产进行产权管理；集体资产经营主体以法人财产权对集体资产进行直接经营或委托经营；集体企业自主经营，自负盈亏，行使直接法人财产权集体企业股权流动和集体资产积累制度,复习思考题,如何看待中国公共管理中的国有资产管理问题？怎样强化公共资源和财富的管理？,4.4信息资源管理,4.4.1 信息
17、技术的涵义4.4.2 信息经济问题4.4.3 领导信息革命4.4.4 公共部门的学习型组织,4.4.1信息技术的涵义,信息系统-信息技术的基本要素输入、处理、储存、控制和输出五个基本要素信息系统包括交易处理系统、管理信息系统、决策支持系统及执行信息系统和人工智能网络使信息流动的一系列渠道组织内联网机构间互联网政府间互联网政府与市民间的互联网万维网,4.4.2信息经济问题,信息的成本和收益隐性成本非熟练人员和操作失误造成的效率损失“芯片驱使”造成的时间浪费垃圾邮件造成的时间浪费信息技术经济问题技术更新过快造成的项目陈旧问题“需求蠕动”现象信息生态环境的建设,4.4.3领导信息革命,信息获取策略真
18、正需要排除干扰精炼有效信息处理策略避免无用和偏见信息鉴别信息的真实性创造信息信息与知识的存储策略,整合存储信息数据仓库信息控制策略内联网信息控制的责任安全问题 信息传播策略信息传播的责任组织外部的面对面的交流,4.4.4 公共部门的学习型组织,概念：是擅长于创造、获取和转移知识，并擅长于根据新知识见解不断修正自己行为的组织。内涵：包含了所创造的五个系统或程序，并把它们整合成日常运作的有机体，确保学习的发生系统地解决与全面质量管理相关的理念和方法试验、制造样本、演示项目和测试新知识的其他活动检查成功和失败的原因，系统的评价自己向他人学习建立一个系统，便于整个组织快速、有效地传播知识,复习思考题,什么是信息系统和信息经济？什么是公共部门的学习型组织？它包括哪些系统或程序？,
