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1、第十一章 廉政与善政,学习内容：1、了解廉政的基本含义；2、了解我国廉政建设的现状；3、熟悉廉政建设的制度安排；4、了解善政的界定；5、掌握善政的实现途径；,打造一个廉洁政府是现代法治社会对政府建设的基本要求，也是世界各国政府自身行政管理体制改革的重要方向。廉政从本质上将就是要保证一个政府获得权力合法性的基础和底线，也是对一个公共行政人员最基本的要求。善政主要研究的是政府如何使公共利益最大化。廉政是善政的前提与基础，善政是廉政的的终极目标。,第一节 廉政的基本概念,一、廉政的界定在古汉语中，“廉”的本意是“堂隅”，“堂”是堂屋，正屋，“隅”是角落,是侧边。堂屋，方方正正；堂屋的侧边，更是棱角分
2、明。它的引申意，就是方正、高洁、清白、俭约、公平、明察。廉字由广兼组成，含“普遍兼顾”之义，又可引申为公正、无私。政，指的是行政，就是行使国家权力的管理活动。,古代对官吏的考核也是有“六计”的标准，并均以“廉”为核心。周礼上说：“以听官府之六计，弊群吏之治。一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨。”这表明，考察大小官吏的治绩虽包括善、能、敬、正、法、辨等六个方面，但皆以“廉”为本，都要体现“廉”的基本精神。如果为官治政能保持廉的本质，做到处事公正、公平、不苟取，为人正直、清白、不奢华，应该说，就是体现了“廉”的基本精神与特色。,孟子（思想家、教育家、散文家、政治家，是著名儒
3、家代表人物之一）明确地把为官者的廉洁与腐败两种行为联系起来考察。他说：对不义之财，“可以取，可以无取，取伤廉”。孟子认为，为官者不取不义之财，即为廉；相反，若取了不义之财，就是伤害了廉。“伤廉”小则身败名裂，大则国亡族灭。阐明了廉与贪的道德价值取向。,在新的历史条件下，廉政依然是研究政府公共管理的的重中之重，党的十八大报告指出，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。只有不断提高反腐倡廉建设科学化水平，才能为我们党坚持科学执政、民主执政、依法执政，为巩固党的执政地位提供有力保证。,但是，在学术界对于廉政的认识有着较大的差异：有学者从现代社会廉政的特征和实质
4、出发，认为廉政包含四个要素：,一是“廉正”，指政府及其官员在履行公务、处理问题的过程中廉洁而公正、廉洁而正直，不贪污、不受贿、不枉法。二是“廉朴”，指政府及其官员取之于民者少而用之于民者多。三是“廉节”,指政府及其官员在国家管理活动和处理与社会公共事务有关的活动中具有清廉无私的品德或节操，也称廉德。四是“廉制”,即有关廉政的制度。,还有学者从廉政的内容出发，认为廉政的基本涵义有四：其一，就“政局”而言，要造就一个公正廉明的政治局面和政治氛围，其二，就“政制”而言，要建立廉洁高效的政治制度和法律制度，其三，就“政策”而言，要制定并严格实施确保政治清明的政策和措施以取信于民，其四，就“政德”而言，
5、要求各级官吏树立廉洁奉公的官德和不贪不淫的私德以为民之表率。,简言之，所谓“廉政”就是公正廉明的政局、政制、政策和政德的良性结合与辩证统一。廉政就与腐败相反，起码要具备三个要素：主体是国家工作人员以及其他受国家委任从事国家公务的人，主观方面没有牟取私利的动机，客观方面不滥用权力或利用职务之便进行违反公认的规范的行为。,二、廉政的主体及内涵从我国廉政建设的实践来看，廉政主体应该做广义上的理解，即是廉政主体至少包含了两部分：一部分是以政府为主体的公共行政组织中工作人员，包含了一般人员和领导干部；二是国家企事业单位的工作人员或领导干部；,完整意义上的廉政，其内容除了包含“廉洁的政治”、“廉洁的官员”
6、之外，还应包括“廉价政府”。“廉价政府”概念是由马克思在资本主义国家政府组织的广泛研究，以及对巴黎公社经验的总结，在展望未来社会理想的政府组织形式时，明确提出“廉价政府”的主张，他认为廉价政府必须包含以下四层含义：精简的政府、勤俭节约的政府、廉洁的政府和全心全意为人民服务的政府。,“廉洁”，即为官清白，不贪污不受贿，办事节俭，不铺张不浪费；其评价对象虽然可以是政府，但主要还是政府官员。“廉价”，除了“廉洁”的基本内涵，它更突出了政府作为“公用品”加给社会的成本应该最小化的要求；其评价对象虽然可以是政府官员，但主要是政府。“廉洁”，突出的是政府或官员的外在形象，而“廉价”却特别强调作为人民自己的
7、政府即“人民政府”的内在本质。,廉洁政府要求公职人员勤政廉洁，特别是领导干部更要率先垂范，要实现这个目标，道德激励和意识形态教育的功能至关重要；廉价政府的目标，则要求政府的设计、组织和运转严格限定在宏观调控和公共服务的范畴，严格遵循科学的成本核算原则，符合现代国家的执政规律和行政规律。,亚当斯密对“廉价政府”的理解：1、简化办理手续，减少审批环节，提倡一站式服务。2、实现政府决策的民主化与科学化。3、尽量避免官员为获取非法利益而侵夺公共利益和公共财产。4、避免官员将公共权力变为设租和寻租的工具，从而激化与老百姓之间的矛盾。5、改变官员的惰性观念，树立“无功便是过”的思想，提高官员的积极性、主动
8、性。,朱镕基总理认为，构建廉价政府，要做到以下五点：第一，要牢记自己是人民的公仆，全心全意为人民服务，不能搞特殊化。第二，要恪尽职守，敢于说真话。第三，要从严治政，不怕得罪人。第四，要清正廉洁，惩治腐败。第五，要勤奋学习，刻苦工作。,第二节 廉洁政府的建立,腐败是廉洁政府的最大敌人，特别是党员领导干部的腐败不仅会亡党，也会亡国。因此，防止腐败、建设廉洁政府是维护社会公正的必由之路，是政府必须履行的基本责任。,一、我国廉政建设的现状（一）廉政建设的历史回顾我国廉政建设基本上是和党风建设相同步的。大致上可以归结为三个“十年”：在前十年，主要开展了整党工作，从思想、作风、纪律、组织等四个方面进行，保
9、持党的纯洁性。同时，民主生活会、建立民主评议党员制度，每年一次对党员进行民主评议。,中间十年，主要采取引导与惩治处分相结合的方法，因而一方面制定了方方面面的文件、规章，让党员干部有章可循。同时，建立民主评议党员制度，党员在自己小结自评的同时，进行民主评议，并建立和完善党的组织生活会制度。另一方面加大惩治力度。,最近十年，主要采取教育与惩治相结合的方法。一方面是采取教育的方式，在县级以上党政领导班子、领导干部中深入开展以“讲学习、讲政治、讲正气 ”为主要内容的党性党风教育，在全党开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育、学习实践科学发展观教育。,（二）廉政建设中存在的问题
10、我国廉政建设的基本方针：标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防。在预防腐败的同时，加大了对腐败案件的查处力度，主要体现在以下四个方面：一是牢牢依靠人民的力量，提高人民群众的监督作用；二是提高了人大的监督的作用；三是积极发挥新闻媒体的监督作用；四是加强行政机关内部监督机关的作用。,存在的问题：1、人民群众的监督作用有限；2、人大的监督作用往往流于形式；3、新闻每题的舆论监督没有起到相应的作用；（网络媒体的兴起在网络问政方面的作用越来越强大）4、行政机关的内部监督机构的监督在现实生活中难以实现。,二、国外廉政建设的经验国家廉政建设的共性主要体现在以下几个方面：（一）重视廉政文化建设，净化执政、从政
11、环境一是把对人性恶的认识与政治制度的设计联系起来，提出了“无赖假定”。二是在资产阶级反对封建君主专制的斗争中，逐步形成了以“天赋人权”、“主权在民”、“公民基本权利神圣不可侵犯”和“权力制衡”等为核心内容的一整套政治理论。,（二）注重体制改革和制度建设，不断铲除腐败滋生的土壤例如在西方国家普遍建立了财产申报制度、政党国家补贴制度、公务回避制度、利益冲突制度等。（三）加强监督，以权制权具体表现在：1、权力部门之间的制衡与监督；2、社会监督；3、权力部门的内部监督；4、财政监督；5、建立专门的反腐机构；,（四）加强立法活动，严密的立法、严格的执法，使腐败分子无机可乘主要分为3类：一类是界定权力的立
12、法，主要是宪法、基本法。如美国宪法第一条就规定，立法权属于国会。另一类是廉政规范立法，如美国的从政道德法、廉政法、涉外反行贿法案，德国的反贿赂法，法国的政治家资金透明法，英国的文部行政官员条例，日本的政治资金调整法、智利的行政廉洁法、等等。再有一类是反腐败惩治性立法，如芬兰的公务刑法，日本的关于整顿经济关系罚则的法律，新加坡的没收贪污所得利益法、公务员惩戒规则，,三、廉政建设与制度创新加强我国廉政建设的步伐，提高反腐倡廉的力度，就必须要确立的以教育为基础、以法制为保障、以监督为关键的教育、制度、监督有机统一的惩治和预防腐败体系的要求，严格按照标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的基本方针来开
13、展廉政建设。,（一）制度建设是前提：进一步完善廉政建设的法律制度廉政建设必须在法制的轨道上进行，必须以科学合理的制度为前提。加强制度建设包含三方面含义：其一，要树立起制度意识。要意识到制度在廉政建设中的重要地位，树立起制度的权威，把制度作为制约权力和廉政建设的基础载体。,其二，要制定科学合理的廉政制度。当前要进一步建立和完善公务员财产、收入申报制度，健全政务公开制度，完善舆论监督制度，健全公务员责任制和领导问责制。其三，要严格执行制度。制度得不到执行，其效力将化为虚有。目前特别要注重加强对法律和制度执行情况的监督检查，坚持法律和制度面前人人平等。,（二）发展是根本：在改革和发展中推动廉政建设发
14、展是社会进步的根本要求，改革是发展的动力。廉政建设的目的是为了求得发展，廉政建设的许多问题只有在发展的过程中才能得以解决。廉政建设中出现的一些深层次问题大多是长期以来制度和机制不健全的结果，解决这些问题必须首先通过改革和创新来解决制度本身的问题。同时，制度又是动态的、开放的、发展的，这也要求重视制度的修订和完善，重视制度本身的改革与发展。,（三）权力监督是关键：健全权力配置、制约与监督机制廉政的直接客观现实目标就是遏制腐败，而“腐败的核心问题无疑是一个政治权力的基础和运作问题”。廉政建设必须抓住正确行使权力这个关键，而权力得以正确行使的前提是权力的合理配置。,在权力运行过程当中，既要高度重视自
15、上而下的组织监督，又要高度重视自下而上的民主监督；既要高度重视党内监督，又要高度重视党外监督，把党和政府的内部监督与来自人大、政协、司法机关、新闻舆论、人民群众等的外部监督有机地结合起来，形成对权力运行的全方位、多层次、立体化的完整而有效的监督制约体系，特别要强化事前监督和事中监督，突出监督主要干部。当然，这些权力监督和制约都是以制度为前提的。,（四）利益协调是重点：建立合理的利益分配和获取机制很多具有体制性和制度性的腐败问题之所以成为廉政建设的攻坚问题，根本原因还是利益问题。如果单靠惩罚和监督，不去解决深层次的利益问题，则惩罚和监督的效果将大大降低。如果能从根本上协调利益，化解廉政建设中的深
16、层次体制问题，就会大大减小权力被滥用的可能性，解决廉政建设的瓶颈问题，廉政建设就能深入开展。,因此，进行廉政建设必须完善利益分配和导向机制，特别要发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少权力被滥用的空间；要警防由于利益分配不公而造成廉政行为规范的失效，消除因利益分配原因而产生的商业贿赂现象。,（五）社会环境是基础：培育廉政文化为廉政建设提供社会支持力廉政建设需要整个社会的支持，因而必须在全社会培育起廉政光荣、腐败可耻的廉政文化氛围。我国当前的主流文化在很多方面都已认定了廉政在法律或者道德上的普遍性标准，但这种标准还没有完全转化为民众的普遍性标准，主流文化和大众文化之间还存在着一定的鸿沟，廉政的主
17、流价值在一定范围内和一定程度上被扭曲和消解了，社会“潜规则”得以盛行。,因此，培育廉政文化的重要任务之一是增强人们对廉政的认同感。此外，还要注意消除对待廉政问题的双重标准现象。现实生活中一些人对腐败既深恶痛绝又身体力行，当他人腐败而自己没有得到好处时义愤填膺，而一旦自己掌握权力资源或关系到自身利益时则另当别论。这种现象危害十分严重，对廉政文化的培育带来了很大的负面作用，必须通过加强干部的思想道德教育加以消除。,第三节 善政及其实现,材料一,解放前夕，国统区“反饥饿，反内战”大游行。,说明：由于国民党政府滥发纸币，货币急剧贬值，再加上战争期间的物资短缺，致使国统区大批民众陷了饥饿和死亡的困境。与
18、此同时，官僚资本家却疯狂掠夺财产，搜刮金银，大发国难财。,材料二,解放区土地改革,说明：土地改革使许多赤贫的农民获得了生产资料，实现了千百年来农民拥有土地的梦想。,为了保住手里的土地，解放区人民踊跃参军。,送儿上前线,粟裕,淮海战役的胜利，是山东老乡的小推车推出来的 。,蒋介石,我们不是被共产党打败的,是被自己人打败的 。,材料三,请对比这三则材料，谈谈你的看法,孟子曰：民为贵，社稷次之，君为轻。,孟子尽心下,让中国农民过上滋润而有尊严的生活，体面、被人尊重，这是我的人生理想和追求，也应该是我们社会的共同理想，否则他们即使做了工人的工作，也还被冠以“农民工”，这岂非奇怪之事？ 农业部副部长高鸿
19、宾谈自己的人生理想,农业税减免就是好！,俺也领工资了！,种小麦，双收入！,不交学费，我又能上学了！,咱们老百姓啊，今个儿真高兴！,丰收的喜悦,丰收的喜悦,百岁老人的幸福生活,农民工领到工资,俺也有养老保险了,一、善政的界定自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政治管理模式。我国古已称之的“善政”，大体上相当于英语里所说的“good government”(良好的政府，良好的统治)。在中国传统政治文化中，善政最主要意义就是能给官员带来清明、威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。,严明的法度,很高的行政效率,清廉的官员,良好的行政服务,善政,二
20、、治理与善治西方政治学家和管理学家之所以提出治理的概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。,治理理论的核心在于对公共事务的管理不应该仅局限与政府，而应该是一个多中心的治理群体。治理理论的重要代表人物格里斯托克将其总结为五个方面：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战 , 它认为政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可 , 就都可能
21、成为在各个不同层面上的权力中心。,（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明 , 在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会 , 即各种私人部门和公民自愿性团体 , 后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样 ,国家与社会之间、 公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。,（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说 , 致力于集体行动的组织必须依靠其他组织;为达到目的 ,各个组织必须交换资源、 谈判共同的目标;交换的结果不仅取决于各参与者的资源 , 而且也取决于游戏规则以及进行
22、交换的环境。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威 ,它与政府在特定的领域中进行合作 ,分担政府的行政管理责任。,（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力 , 不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中 ,还存在着其他的管理方法和技术 ,政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。,在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，但治理也不是万能的，也存在着治理的失效。主要表现为：它也内在的存在许多局限，它不能代替国家而享有合法的政治暴力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。于是
23、，在理论界就开始提出了“善治”的概念来取代治理。,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。其本质特征：它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。,一位法国银行家认为善治的要素包括：（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现（2）公共机构正确而公正地管理公共开支 ,亦即进行有效的行政管理（3）政治领导人对其行为向人民负责 ,亦即实行职责和责任制（4）信息灵通 ,便于全体公民了解情况 ,亦即具有政治透明性。,俞可平先生认为善治的要素包括：（1）
24、合法性（legitimacy）。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性。（2）法治（rule of law）。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。,（3）透明性（transparency）。它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息,包括立法活动、 政策制定法律条款、政策实施、行政预算、 公共开支以及其他有关的政治信息。（4）责任性(accountability)。它指的是人们应当对其自己的行为负责。在公共管
25、理中 ,它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。,（5）回应性(responsiveness)。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应 ,不得无故拖延或没有下文。（6）有效性(effectiveness)。这主要是指管理的效率。它有两方面的基本意义 ,一是管理机构设置合理 ,管理程序科学 ,管理活动灵活;二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。,（7）参与(civic participation/ engagement)。这里的参与首先是指公民的政治参与 ,参与社会政治生活。但不仅仅是政治参与，还包括公民对其他社
26、会生活的参与。（8）稳定(stability)。稳定意味着国内的和平、 生活的有序、 居民的安全、 公民的团结、 公共政策的连贯等。社会的稳定对于公民的基本人权、民主政治和经济发展都具有至关重要的意义。社会政治的稳定程度也是衡量善治的重要指标。,（9）廉洁(cleanness)。主要是指政府官员奉公守法 ,清明廉洁 ,不以权谋私 ,公职人员不以自己的职权寻租。公职人员的廉洁直接关系到治理的状况。（10）公正(justice)。公正指不同性别、 阶层、 种族、 文化程度、 宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。,三、善政与善治的区别和联系（一）区别：其一，管理主体不同。“善政”比较强
27、调政治的作用，政府是唯一的社会管理主体；在善治模式中，政府则不再是唯一的社会管理主体，但却是核心主体，非政府组织、营利组织和社会公众都是非常重要的社会管理主体。其二，适用范围不同。善政的范围与政府的范围是一致的，而在现代社会中，许多领域是政府行为所不能干预的；善治则不受政府范围的限制，公司需要善治，社区需要善治，地区需要善治，国家需要善治，国际社会也需要善治。,其三，所依存的政治制度不同。善政的政治制度基础是专制，是在专制制度下的理想状态，表达了人们对于这种政治制度下的一种美好愿望；善治，善治依存的政治制度基础则是民主政治，是与日新月异的现代社会，处于全球化浪潮的时代相契合的，是符合现代文明特征的。其四，对公民社会态度也不同。善治的一个重要特征是主张公民的积极参与，它意味着政府与公民社会的一种新颖关系，是一种良性的合作关系，而善政是没有主张公民的积极参与，甚至会抑制公民参与。,（二）联系（1）善政与善治是统一的整体，不能相互隔离而存在；（2）纵向上看要达到善治必须经过善政阶段，善治也是善政所追求的更高目标（3）善政与善治的界限在现实中区分并不明显。,
