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1、公共政策分析主讲人 高 强西南交通大学公共管理学院,1,案例研究：“三农”问题与公共政策选择 一、“三农”问题的由来 （一）城乡分治、一国两策的户籍制度 1、等级身份制是世袭的、僵化凝固的 农民不是被当做一种职业，而是被当做一种与生俱来的身份，这是中国独特的社会阶层现象。 2、两种户籍权益形成天壤之别 社会保障制度、公共产品提供制度、就业制度、住房制度、兵役制度、婚姻家庭制度等。,2,3、农民工的尴尬地位 农民即使进了城，甚至在城市定居多年，但仍然不能改变农民的身份，不能享有城里人的权益。 4、歧视农民、剥夺农民的制度安排 在城乡之间建起了一道制度鸿沟，形成了两种截然不同的社会政策，阻滞了城市
2、化的进程。,3,（二）集体所有、均田承包的土地制度 1、中国是农民大国，而不是农业大国 主要农产品按人均计算仅接近世界平均水平；农业商品率很低，70%的农产品自给自足。 2、集体产权的特点 土地集体所有是一种淡化、弱化、模糊化的产权制度安排，它实际上是国家控制、农村集体承受控制结果的特殊产权形式。,4,3、政府扮演的角色 政府垄断农地的出让审批权，只有国家可以改变农地的属性和归属，国家是土地唯一的需求者和供给者，买卖都必须经由政府来完成。 4、中外产权制度的比较 从法律上到经济上我们在西方都找不到集体产权的身影。在集体产权的制度下，农民并无进入和退出集体的自主权，土地产权被虚拟化。,5,5、土
3、地是农民安身立命的基本生存保障 土地不能增加只能减少，劳动力不能减少只能增加，资金投入农业不能获取社会平均利润。 6、土地流转势头迅猛 乡村政府把土地承包给农户后，又反租回来，然后再以集体名义转租出去，获取土地差价。 7、政府通过征地剥夺农民 以低价征地，以高价卖地，几年来获利上万亿元。政府得大头，集体得中头，农民得小头。,6,（三）自给自足的公共产品供给制度,横向看:乡村远不如城市纵向看:今日乡村甚至不如人民公社化时期投资主体:靠农民自己集资提供公共产品客观结果:是三农问题日益加剧的集中体现,7,90%以上的村民没有享受社会保障;80%以上的乡村道路靠农民集资兴建;80%以上的乡村没有圬水处
4、理厂和垃圾处理厂;70%的村民没有卫生的厕所;70%以上的乡村基础教育靠农民集资兴办;60%的乡村卫生院几乎处于瘫痪状态;50%的乡村没有卫生的饮用水-自来水.,8,二、农民、农村、农业发展的困局 （一）农民收入在减少 1、农产品价格低廉，土地从资源变为负担。 2、乡镇企业大多举步唯艰,甚至亏损累累，纷纷倒闭。 3、农村成了一个由老人和小孩组成的残缺的社会，创收能力所剩无几。,9,（二）农民支出在增加 1、化肥、农药、种子等农产品价格不断攀升。 2、上交乡统筹、村提留以及以资代劳。 3、名目繁多的集资、摊派、罚款、收费。 4、近90%的乡村两级政府举债度日，最终庞 大的债务也将转嫁到农民头上。
5、 5、上不起学、生不起病，现金危机。,10,（三）农民工安置问题未得到解决 1、中国今日制造大国的地位，其实是农民工支撑起来的。 2、农民工的社会身份和社会地位被边缘化。他们既失去了农民的特性，又未获得城市市民的资格。 3、农民工把最年青、最健康的人生阶段奉献给了城市，但他们及子女的未来是没有保障的。,11,（四）、深化农村改革的指导思想 1、成本不可侵犯原则。 2、最低扩大再生产能力不可侵犯原则。 3、最低生活消费不可侵犯原则。 4、最低人力资本积累金不可侵犯原则。,12,（五）社会政策向农民、农业、农村倾斜 1、过去的政策,利益是向城市倾斜的。 2、过去的政策,利益是向上级倾斜的。 3、过
6、去的政策,利益是向富裕地区倾斜的。 4、过去的政策,利益是向富裕阶层倾斜的。 （六）WTO对中国农业的冲击 1、中国农业质量差、价格高。 2、中国农业大量使用化肥农药，不合环保。 3、一家一户、均田承包，缺乏国际竞争力。,13,三 、后农业税时代的三农问题,1 、免税的意义和作用 后农业税时代标志着中国由农业税支持的传统的农业社会的历史性终结。 征税时，土地是负担，抛荒严重。 免税后，土地是财富，争夺激烈。,14,2、 跳出三农看三农以工哺农，以城带乡的新战略。农业的出路是不搞农业农村的出路是没有农村农民的出路是不当农民,15,3 、无税时代的新问题增费兴费的新动向从吃饭财政到要饭财政国家权力
7、淡出后的乡村组织谁来为农民提供公共产品,16,四、公共政策选择与三农问题的出路 1、开展一场新农村运动 用公共投资改善农村的基本生活，使农村出现电器革命、厨房革命、厕所革命，同时为农村创造就业、创造收入。让农村被 压抑的需求得到释放。,17,实施“七通.五改和两建”计划:通路.通电.通气.通水.通电话.通电视.通广播改厕所.改厨房.改圈舍.改校舍.改卫生所建垃圾处理厂.建圬水处理厂,18,2、大力发展农民合作组织 农民合作组织的特点： 主体性 自愿性 受益性 经济性 服务性农民合作组织的意义： 大大提高农民集体诉求、集体谈判、集体博弈的能力。 农民专业合作社法的通过，将标志着农民建立自己的社会
8、组织的权力合法化。,19,世界各国的成功经验介绍：农民合作组织是世界各国农民最基本、最普遍的组织形式。 日本农村改革的三部曲： 1、农地农有，确立自耕农体制。 2、化零为整，让土地向中心户集中。 3、农民合作组织大发展，农地所有权与经营权分离。 韩国、我国台湾都经历了类似的过程。,20,3、取消城乡分治的户籍制度 让等级身份制连同剥夺农民的各项社会政策一同废除，让农民真正和城里人一样拥有平等的身份，平等的机会。 努力争取4个一体化:一是城乡产权制度一体化；二是城乡民生保障一体化；三是城乡价格体制一体化；四是城乡用工待遇一体化。,21,4、改革乡镇政府的职能和定位 乡财乡用县管,乡镇是县政府的派
9、出机构 湖北省咸宁市咸安区的改革实验具有划时代的意义:四套班子大而不当,七站八所人浮于事,22,5、 省管县的体制改革-体制扁平化 50年管理体制的轮回 富了一个市,穷了诸多县 省管县变为市管县易 市管县变为省管县难,23,6、 改善农民工的生存环境 农民工选择的人权原则 农民工就业的竞争原则 农民工福利的公平原则 农民工能力的提升原则,24,7、农业产业升级与土地自由交易 土地是农民的唯一生产资料，但是在产权归国家所有和不允许自由交易的政策规定下，农地征用制度成为城市从农村攫取利益的抽血机。进入市场流通后的农村土地形成巨大的增值蛋糕，农民在对蛋糕的分配中，理应居于主导地位。 实施占有.使用.收益和处置四权统一的新型的土地承包制。,25,8、城市化是中国农村大变革的引擎 中国的“三农”问题，说到底是农民太多的问题，必须通过“大搬迁”，让大量农民进入大中小城市，通过农民的彻底分化和流动，实现农业的现代化。,26,
