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1、脱贫攻坚责任制实施办法亮点解读,脱贫攻坚责任制实施办法亮点解读,一、引言二、脱贫攻坚责任制实施办法的基本内容三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用四、脱贫攻坚责任制实施办法的亮点解读五、小结,一、引言,改革开放37年来，我们成功走出了一条中国特色扶贫开发道路，使7亿多农村贫困人口成功脱贫，成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。我国的扶贫实践谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。动员全党全国全社会力量，齐心协力打赢脱贫攻坚战，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，确保所有国民基本权益的均等化，确保2020年所有贫困地
2、区和贫困人口迈入小康社会，是全面建成小康社会诸项工作中最为基础的工作。无论是八七扶贫攻坚计划还是2001-2010年扶贫攻坚，基本上都达到了预期目标。再次开展脱贫攻坚工作，并非过去的工作做得不好，而是贫困线标准的逐步提高的缘故,是脱贫的维度不断增加的缘故。为了打好脱贫攻坚战，党和政府密集出台了一系列文件，它们构成了一个有机整体。对这些文件做一些解读，让大家更好地领会文件精神，是一件很有意义的事情。,一、引言,我接到主办方让我做这个讲座通知的第一反应是，扶贫办的官员，特别是参与文件的起草者最适宜做解读者。主办方最后没有接受我的提议，希望我从学者角度做一个解读。主办方的安排实际上是给我提供了一个认
3、真学习脱贫攻坚责任制实施办法的机会。为了发现这个文件中的亮点，使大家听讲座以后有所裨益，我认认真真地阅读了这个文件以及相关的文件。脱贫攻坚责任制实施办法短小精悍，通俗易懂，几乎没有需要解读的地方。讲座采取单向讲授方式而不是互动方式，在讲授前和讲授过程中都无法了解学员想提的问题或感兴趣的问题。面对这种情况，我只有循着把自己想了解的问题弄清楚的思路来安排讲座的内容，所以一定有不少失之偏颇的地方。讲的不妥的地方恳请大家批评指正，不吝赐教。,二、脱贫攻坚责任制实施办法的基本内容,脱贫攻坚责任制实施办法分七章29条，约2000字。第一章为总则，下面有三条。第一条交代写这个文件的初衷。根据中共中央、国务院
4、关于打赢脱贫攻坚战的决定和中央有关规定，全面落实脱贫攻坚责任制。为了打赢脱贫攻坚战，中共中央、国务院出台了一系列文件。有了脱贫攻坚责任制实施办法，全面贯彻落实这些文件就有了制度保障。第二条界定文件适用范围。该文件是为中西部22个省、区、市和参与扶贫的各类结构制定的，但这个办法也可以为其他省市的脱贫攻坚提供借鉴。第三条介绍文件主要目的。按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的脱贫攻坚工作机制，构建责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系。,二、脱贫攻坚责任制实施办法的基本内容,第二章至第五章是界定各级机构的责任。第二章界定中央的责任，有五条。第一条 党中央、国务院负责统筹制定脱贫攻坚大政方针，出台重大
5、政策举措，完善体制机制，规划重大工程项目，协调全局性重大问题、全国性共性问题。第二条和第三条 国务院扶贫开发领导小组负责全国脱贫攻坚的综合协调，建立健全扶贫成效考核、贫困县约束、督查巡查、贫困退出等工作机制，组织实施对省级党委和政府扶贫开发工作成效考核，组织脱贫攻坚督查巡查和第三方评估，向党中央、国务院报告有关情况。建设精准扶贫精准脱贫大数据平台，建立部门间信息互联共享机制，完善农村贫困统计监测体系。第四条 有关中央和国家机关按照工作职责，运用行业资源落实脱贫攻坚责任，按照贯彻实施中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定重要政策措施分工方案制定配套政策并组织实施。第五条 中央纪委机关对脱贫攻坚
6、进行监督执纪问责，最高人民检察院对扶贫领域职务犯罪进行集中整治和预防，审计署对脱贫攻坚政策落实和资金重点项目进行跟踪审计。,二、脱贫攻坚责任制实施办法的基本内容,第三章界定省级政府责任。有四条。第一条 对本地区脱贫攻坚工作负总责，并确保责任制层层落实；全面贯彻党中央、国务院关于脱贫攻坚的大政方针和决策部署，结合本地区实际制定政策措施，根据脱贫目标任务制定省级脱贫攻坚滚动规划和年度计划并组织实施。省级党委和政府主要负责人向中央签署脱贫责任书，每年向中央报告扶贫脱贫进展情况。第二条 调整财政支出结构，建立扶贫资金增长机制，明确省级扶贫开发投融资主体，确保扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应；统筹使用扶
7、贫协作、对口支援、定点扶贫等资源，广泛动员社会力量参与脱贫攻坚。第三条 加强对扶贫资金分配使用、项目实施管理的检查监督和审计，及时纠正和处理扶贫领域违纪违规问题。第四条 加强对贫困县的管理，组织落实贫困县考核机制、约束机制、退出机制；保持贫困县党政正职稳定，做到不脱贫不调整、不摘帽不调离。,二、脱贫攻坚责任制实施办法的基本内容,第四章为市县政府责任。有七条。其中市级一条，县级6条。第一条 市级党委和政府负责协调域内跨县扶贫项目，对项目实施、资金使用和管理、脱贫目标任务完成等工作进行督促、检查和监督。第二条 县级党委和政府承担脱贫攻坚主体责任，负责制定脱贫攻坚实施规划，优化配置各类资源要素，组织
8、落实各项政策措施，县级党委和政府主要负责人是第一责任人。第三条 指导乡、村组织实施贫困村、贫困人口建档立卡和退出工作，对贫困村、贫困人口精准识别和精准退出情况进行检查考核。第四条 制定乡、村落实精准扶贫精准脱贫的指导意见并监督实施，因地制宜，分类指导，保证贫困退出的真实性、有效性。第五条 指导乡、村加强政策宣传，充分调动贫困群众的主动性和创造性，把脱贫攻坚政策措施落实到村到户到人。第六条 坚持抓党建促脱贫攻坚，强化贫困村基层党组织建设，选优配强和稳定基层干部队伍。第七条 建立扶贫项目库，整合财政涉农资金，建立健全扶贫资金项目信息公开制度，对扶贫资金管理监督负首要责任。,二、脱贫攻坚责任制实施办
9、法的基本内容,第五章为其他部门和组织的责任，有五条：第一条 东西部扶贫协作和对口支援双方要建立精准对接机制，聚焦脱贫攻坚，注重帮扶成效，加强产业带动、劳务协作、人才交流等合作。东部地区应当根据财力增长情况逐步增加帮扶投入；西部地区应当主动对接，整合用好资源。第二条 各定点扶贫单位应当紧盯建档立卡贫困人口，细化实化帮扶措施，切实做到扶真贫、真扶贫，不脱贫不脱钩。第三条 军队和武警部队应当发挥组织严密、突击力强等优势，积极参与地方脱贫攻坚，有条件的应当承担定点帮扶任务。第四条 各民主党派应当充分发挥人才和智力扶贫的优势和作用，做好脱贫攻坚民主监督工作。第五条 民营企业、社会组织和公民个人应当积极履
10、行社会责任，主动支持和参与脱贫攻坚。,二、脱贫攻坚责任制实施办法的基本内容,第六章为奖惩。有两条第一条 各级党委和政府、扶贫开发领导小组以及有关中央和国家机关可以按照有关规定对落实脱贫攻坚责任到位、工作成效显著的部门和个人，以适当方式予以表彰，并作为干部选拔使用的重要依据；对不负责任、造成不良影响的，依纪依法追究相关部门和人员责任。第二条 对在脱贫攻坚中作出突出贡献的社会帮扶主体，予以大力宣传，并按照有关规定进行表彰。第七章为附则。有三条：第一条 中西部22个省（自治区、直辖市）应当参照本办法，结合本地区实际制定实施细则。其他省（自治区、直辖市）可以参照本办法实施。第二条 本办法由国务院扶贫开
11、发领导小组办公室负责解释。第三条 本办法自2016年10月11日起施行。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,1.把脱贫攻坚的任务落到实处从形式上看，我们的很多工作都有明确的分工，都有责任制。然而，现实中经常看到分配权益时相互争夺、追究责任时相互推诿的现象。这些现象的出现，主要不是个人素质出了问题，而是缺乏权责对称的制度安排。现实中往往是权力越大，得到利益和推卸责任的可能性越大。这说明我们还缺乏把分工和责任制落到实处的具体办法。现实中较为突出的一个问题是关注资金投入而不太关注能力建设。主要精力往往放在筹集资金上，而不是弱势群体能力的开发上。由此派生的一个问题是重视资金动员能力强的人而不太重视
12、有办法开发弱势群体能力的人。造成这个问题的原因很多，其中一个重要原因是未能处理好改善贫困群体的外部发展环境和提升弱势群体的自生能力的关系，以及强弱联合和弱弱联合的关系。这说明我们脱贫攻坚的办法还有不太完善之处。现实中较为突出的另一个现象是怎样说重于怎样做，言行不一成，以及说成绩夸夸其谈，说问题闪烁其词等。这里面固然存在有话语权的人不做事、做事的人没有话语权的问题，但更为常见的是说话的权利和做事的责任不对称。这说明：如果没有将责任落到实处的严密规定，分工和责任制就有可能被束之高阁。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,过去的主要问题是吹牛，大概有两种类型：一是捏造成绩，把没有说成有或把小说成大
13、，二是掩盖失误，把有说成没有或把大说成小。要让大家相信假象是需要技术的，例如信息传播的单一性和技术屏蔽的有效性。然而，吹牛技术再好，总有被戳穿或穿帮的风险。这些年来，信息传递技术快速进步，使得几乎所有人都能知天下事了。吹牛的风险变得越来越大，敢于吹牛的人变得越来越少了。现在的主要问题是忽悠。忽悠不是吹牛，它既不捏造成绩，也不掩盖失误，而是说一些没有明确边界或无法检验其真伪的话语。要让大家相信忽悠需要的是艺术。不过现实中的主要问题是说得多、做得少，说得好、做得差，甚至说一套、做一套。2020年完成脱贫攻坚任务已经说出来了，现在的工作是确保2020年把这件事情做出来。为此，必须要有每个目标或承诺都
14、要按期兑现的制度安排，必须要有把责任制落到实处的具体办法。这是形成言行必须一致，承诺必须兑现的政治生态的必要条件。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,言归正传，脱贫攻坚责任制实施办法在脱贫攻坚中的主要作用是：第一，落实精准的责任。首先是精准识别的责任。贫困识别过去只做一次，现在是每年都要做。从把握脱贫进程入手确定按期完成脱贫任务的举措。做这些事既要有责任制，也要有落实责任制的实施办法。其次是落实精准帮扶的责任。有关文件已经提出了分析贫困村和贫困户致贫原因，逐村逐户制定帮扶计划，集中力量予以扶持，落实帮扶责任人的要求。全面落实这些要求既要有责任制，也要有落实责任制的实施办法。再次是落实精准管
15、理的责任。有关文件已经提出要建立扶贫信息网络系统，对扶贫对象进行全方位、全过程的监测，实时反映帮扶情况，为扶贫开发工作提供决策支持。做好这件事情既要要有责任制，也要有落实责任制的实施办法。最后是落实精准考核的责任。有关文件已经提出扶贫工作量化考核，奖优罚劣，保证各项扶贫政策落到实处的要求。做好这件事既要要有责任制，也要有落实责任制的实施办法。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,有关文件已经对脱贫攻坚的精准作出了非常明确的界定：1.范围精准。根据贫困人口分布情况，确定扶贫攻坚重点区域。2.对象精准。主要瞄准识别出来且建档立卡的贫困村、贫困户。3.目标精准。确定每个贫困村、每个贫困户的扶贫攻坚
16、目标。4.任务精准。确定每个贫困村、每个贫困户的脱贫任务和脱贫时间。5.措施精准。贫困村都要有扶贫规划、脱贫计划、工作台帐；联系领导、驻村工作队。贫困户都要有基础台帐、帮扶计划、脱贫措施，包括项目、资金和帮扶人。6.责任精准。有落实帮扶到村到户到人，承担相应脱贫责任的人。制定脱贫攻坚责任制实施办法，对于做好这些事情具有至关重要的作用。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,有关文件对脱贫攻坚的重点工作也作出非常明确的界定。第一，为贫困户建档立卡，要做到“五清”。 “底数清”。摸清家底状况、致贫原因、收入来源、收入水平等基本情况。“问题清”。摸清需要解决的问题，建立问题台账。“对策清”。摸清扶持
17、情况、扶持效果，提出帮扶措施，制定帮扶计划。“责任清”。确定帮扶单位和干部，定户定人定时定责帮扶，不脱贫不脱钩。“任务清”。逐户制定脱贫计划和脱贫时限。第二，为贫困村建档立卡，要做到“六有”。有村情档案。包括村情、基础设施、主导产业、公共服务、贫困状况、收入水平等。有问题台账。包括主要制约因素、以往扶持状况和效果等。有需求清单。按照基础设施、主导产业、公共服务、人力培训等计划拿出项目清单。有村级规划。有领导联系、单位帮扶、干部驻村工作台帐。有村级综合信息监测管理平台和增收计划、脱贫时限。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,第三，建立精准化、规范化的社会扶贫资源配置机制。 “五到村”：目标任
18、务到村、规划计划到村、项目资金到村、帮扶责任到村、监测管理到村。村实现“七有”：有主导产业、有专业合作社、有教学点和卫生室、有敬老所和幼儿园、有综合性村民活动场所、有金融网点、有综合商业服务、有良好的村容村貌。“六到户”：结对帮扶到户、脱贫计划到户、项目安排到户、产业培育到户、跟踪监测到户、效益落实到户。户实现“八有”：有安全住房，有安全饮水，有基本农田，有增收产业，有技能资质证书，有基本社会保障，有余粮，有余钱。“七到人”：技能培训落实到人，中等职业教育免除学费和提供助学金政策落实到人，学前教育、义务教育和职业教育落实到人，农村低保、新农合、五保供养等政策落实到人，计划生育奖励政策落实到人，
19、产业技能培训落实到人，公益性就业岗位安置措施落实到人。很显然，要把如此细致的工作全部落到实处，既要有责任制，而且要有落实责任制的实施办法。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,2.把认识新问题、解决新问题、总结新经验的责任落到实处有人或许认为，现在脱贫攻坚的大政方针已经确定了，有关各方的责任就是把余下的脱贫任务分解清楚，按时做完、加快做完就行了。这种理解显然有道理，但并不完整。情况总是在发生变化的。尤其是我国，现在正处在快速发展阶段，这种变化表现得更为明显。忽视这些变化，简单地根据预先给定的方案按部就班地做下去，这种以不变应万变的态度脱贫攻坚并不是最可取的策略。及时了解新变化，针对这些新变化
20、，根据可供利用的新信息、新技术对原有的脱贫攻坚策略做适当的调整，是有关各方做好脱贫攻坚工作的责任所在，也是更为适宜的做法。任何一个特定地区的脱贫攻坚规划或扶贫项目的实施结果同预想结果是不可能完全一致的，客观上需要对它们的差异进行分析和评估，为规划和项目的调整或改进提供依据，同样也是有关各方做好脱贫攻坚工作的责任所在。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,虽然脱贫攻坚的大政方针和实施路径已经确定，但是脱贫创新的机会依然存在，创新的任务依然存在。不断认真总结脱贫实践中涌现出来的新经验、不断地推广这些新经验，以便更好地促进脱贫攻坚工作，是有关各方做好脱贫攻坚工作的责任所在。毋庸讳言，我们的脱贫攻坚
21、比较重视外部干预和以强带弱，而不太重视内生发展和弱弱合作。然而，现实中出现的塘约模式说明，内发的弱弱合作也能集聚起脱贫所需的能量。如何把弱势群体内生的力量充分激发出来和集聚起来，是有关各方做好脱贫攻坚工作的责任所在。我国农村的贫困人口有相当一部分是在市场机制的引导下，通过自己外出打工实现脱贫的。虽然市场机制对贫困人口脱贫的贡献是随着贫困人口比例的下降而衰减的，但它的正面作用依然存在。如何更好都发挥市场的作用，仍然是有关各方做好脱贫攻坚工作的责任所在。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,3.把改进脱贫攻坚工作的责任落到实处静态地看，由有关各方共同完成的脱贫攻坚规划、实施方案和政策保障体系肯定
22、都是最好的。当然，这个最优是在指特定信息、时间、认识下的最优。做任何事情，总会受到信息量有限的约束、时间有限的约束，认识有限的约束，所以，既不宜据此否定最优的存在，也不宜据此拒绝改进。任何最优和任何精准都是特定时点最优和精准。动态地看，优化和精确的偏离度会随着时间的延长而变得越来越高。要持续地保持优化度和精准度或进一步提高优化度和精准度，就必须根据新的信息进行调整。也就是说，始点的最优是指在有限信息、时间和认识下的最优，要保持最优就必须根据新的信息、新的时间、新的认识不断地进入修正和调整。这有所有参与脱贫攻坚的机构都必须承担的责任。精准实际上具有与时俱进的特征。例如，我国农村贫困的精准识别就经
23、历了几个阶段，1980年代是精准识别集中连片的贫困地区，1990年代是精准识别贫困县，2000年代是精准识别贫困村，现在是精确识别贫困户。它们是一个不断递进的过程。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,现在的贫困村是按照行政村贫困发生率比全省贫困发生率高一倍以上，行政村2013年全村农民人均纯收入低于全省平均水平60%，行政村无集体经济收入。三个因素确定的。从下图可以看出，按照这种方法划定的贫困村，各省之间的差异会是很大的。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,现在的文件规定：东部9省（市）贫困村识别规模原则上控制在行政村总数的15%左右；中部10省原则上控制在20%左右；西部12省（区、
24、市）原则上控制在30%左右。从前面那张图可以看出，西部地区农村贫困发生率是东部地区农村贫困发生率的好几倍，贫困村比例只多一倍显然不太合理。中部地区农村贫困发生率也比东部地区农村贫困发生率高较多，贫困村比例只多5个百分点也是偏少的。如何提高所有贫困村具有相似性，减少它们的差异性，实现地区间的公平，显然是一个值得进一步深入研究的问题。简言之，如何改进贫困村识别工作，提高地区间的公平性，是国务院扶贫办必须承担的责任。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,贫困户以2013年农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元不变价）为识别标准。全国农村贫困人口以国家统计局2013年年底发布的8249
25、万人为基数。省级统计数大于国家发布数的，可在国家发布数基础上上浮10%左右；统计数与国家发布数差距较大的，上浮比例可适当提高。由于村里没有农户收入数据，贫困户实行上是按照“四看法（一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看有没有读书郎）”或“六看一算法（一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看有无读书郎、五看有无病怏怏、六看有些啥家当、算一算家庭年收入账）”确定的。下一步应当采用民主评议方法识别贫困户，采用多维贫困标准取代单一收入标准，以提高贫困户识别的精准度。此外，将有没有读书郎作为贫困识别指标（孩子高中毕业之后去打工的家庭不是贫困户，上大学不去打工的家庭可能是贫困户）具有局限性。高中毕业以后继续
26、读书给家庭带来的压力应当以设立助学贷款的方式解决，而不宜通过扶贫解决。所有问题都通过扶贫解决，扶贫就泛化了，而扶贫的泛化会影响贫困识别的精准性。这也是需要改进之处。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,从省的尺度可以看出（参见下图），贫困发生率与贫困人口绝对量的相关性不是很高。如果尺度缩小到县，这个问题会更加突出。例如，安徽临泉县有230万人，农村贫困发生率7.04%，96个贫困村，贫困人口14.6万；青海省玛多县只1万多人，贫困发生率37.54%；11个贫困村，贫困人口4531人。对于贫困发生率不太高而贫困人口绝对量较大的中部地区，应给予更多的关注。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,
27、我国的扶贫监测始于2000年。国家统计局每年都出版一本中国农村贫困监测报告。现在又在建设的全国扶贫信息网络系统。这个正在建设的全国扶贫大数据平台是新一轮脱贫攻坚工作最有特色之处。这个链接贫困县、乡、村的“全国扶贫信息网络系统”，实际上是开展扶贫实时监测和动态化管理的平台。它包括：贫困户信息管理系统。贫困户按户建立收支台账，常年记录，每年年底在村内公示，接受监督。这样评估贫困户帮扶措施落实情况和效果就有了依据。贫困村信息管理系统。按贫困村建立扶贫项目实施、任务完成、收入增长及脱贫目标实现等台账，每年更新一次。这样评估贫困村帮扶措施落实情况和效果就有了依据。县、市、省级信息监测管理平台。实现省、市
28、、县、乡、村之间，帮扶单位之间的互联互通、信息共享。使其能不断优化扶持对象。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,“全国扶贫信息网络系统”的监测内容包括基本情况、发展现状、基础设施、公共服务、帮扶情况和扶贫成效六个大类。监测重点是村级道路畅通、饮水安全、电力保障、危房改造、特产增收、乡村旅游、教育、卫生和计划生育、文化建设、信息化。 2013年的数据已于2014年10月底前完成录入，此后每年2月底前完成上年数据更新。有了这个扶贫信息管理平台，就可以以户为单位，综合考虑劳动能力、住房、健康、教育等因素把绝对贫困人口识别出来，并根据监测结果对贫困户及时精准“销号”。有了这个扶贫信息管理平台，就可
29、以按照“一村一策”、“一组一方案”、“一户一办法”的要求，精准制定具有针对性、有效性、持续性的个性化、差异化帮扶措施。不过，目前全国扶贫信息网络系统还只是一个雏形。要让它发挥更大的作用，还需要做一系列改进工作。做好这些工作，应当是整个扶贫系统都应当承担的责任。,三、脱贫攻坚责任制实施办法的主要作用,只要不断地深化脱贫攻坚工作，我们就一定会有所发现、有所发明、有所创造、有所前进。无论是把深化脱贫攻坚工作落到实处，还是把工作过程中的发现、发明、创造和进步凝练成新经验、新方法、新理论，都要有责任制和把落实责任制的实施办法。脱贫攻坚工作只有与时俱进方能做得越来越好，而不能墨守成规，以不变应万变。要真正
30、做到这一点，必须要有在现有基础上不断做调整、做改进的责任制和落实责任制的实施办法。2020年消灭绝对贫困只是脱贫攻坚工作的一个阶段而不是脱贫攻坚工作的终结。我们既要着眼于2020年前消灭绝对贫困人口，又要放眼2020年之后对相对贫困人口的帮扶工作。提早进行规划，做好政策衔接，做好与相对贫困进行长期斗争的持久战准备。要真正开展这些工作，必须要有责任制和落实责任制的实施办法。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,1.有关人员对亮点的解读参与文件起草的国务院扶贫办行政人事司副司长吴敏认为办法有四大亮点。亮点一：适用中西部22个省份去年召开的中央扶贫开发工作会议上，22个中西部省份已经向中央立下脱贫
31、攻坚“军令状”。办法再次强调省级党委和政府对本地区脱贫攻坚工作负总责的要求，并要根据脱贫目标任务制定省级脱贫攻坚滚动规划和年度计划，向中央签署脱贫责任书，每年向中央报告扶贫脱贫进展情况。有关中央和国家机关的脱贫攻坚责任也得到进一步明确。亮点二：贫困县党政正职不脱贫不调整、不摘帽不调离在部分贫困地区，倘若党政领导干部调整频繁，一张蓝图难以干到底，继任者又要花费大量时间熟悉情况，不利于脱贫攻坚工作的开展。办法强调，保持贫困县党政正职稳定，做到不脱贫不调整、不摘帽不调离，这将督促贫困地区领导更加聚焦脱贫“主业”，集中精力打好脱贫攻坚战。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,亮点三：东部逐步增加帮扶
32、投入过去，中央对东西部扶贫协作和对口支援更多是鼓励和提倡，强制性要求并不多。办法强调东西部扶贫协作和对口支援双方各级党政主要负责人必须“亲力亲为”，应当根据财力增长情况“逐步增加帮扶投入”。东部地区投向西部地区的“真金白银”会逐步增加，携手西部地区迈向共同富裕。亮点四：扶贫成绩作为干部选拔使用的重要依据16日召开的全国脱贫攻坚奖表彰大会，已经传递出在全社会弘扬扶贫助困先进事迹的强烈信号。办法强调，对于脱贫攻坚工作成效显著的部门和个人，不仅要以适当方式予以表彰，还要作为干部选拔使用的重要依据。这将有效引导领导干部的政绩取向，凝聚起脱贫攻坚的强大力量。与此同时，对不负责任、造成不良影响的，依纪依法
33、追究相关部门和人员责任，也体现出责任制实施中奖惩分明的原则。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,2.我对脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读亮点通常是指有光彩而引人注目的人或事物。解读文件的亮点，首先要对亮点的含义做一个界定。我认为所谓亮点是指可复制性较强，值得借鉴、值得推广的做法。按照这个界定，那些不得已而为之的做法，不值得借鉴、不值得推广的做法，是不宜称为亮点的。第一，贫困县“摘帽不摘政策”政策条文。我们知道，国家扶贫工作重点县的帽子有诸多实实在在的权益。为了免费获得这些权益，现实中存在着争夺贫困县待遇，以及不愿放弃贫困县待遇的现象。为了化解这种现象产生的消极影响，规定国家扶贫工作重点县退
34、出后，在攻坚期内国家原有扶贫政策保持不变是有道理的。对于真正的贫困县来说，这个政策条文有助于贫困地区稳步脱贫、避免返贫。但对于并非贫困或早就不贫困的“贫困县”来说，我们在政策上容忍他们把权益用到极致，是有不合理之处的。我们一方面实行贫困户可进可退的动态管理，一方面有实行贫困县无须退的静态管理，政策的内在逻辑也是不一致的。简言之，在攻坚期内不再纠缠贫困县是博弈和妥协的结果，它具有合理性，但并不能将其称之为亮点。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,第二，保持贫困县党政正职稳定，做到不脱贫不调整、不摘帽不调离。这将督促贫困地区领导更加聚焦脱贫“主业”，集中精力打好脱贫攻坚战。然而，将贫困县党政正
35、职不脱贫不调整、不摘帽不调离的规定称之为亮点也是值得推敲的。（1）同自己的蓝图自己绘的制度安排相比，更为重要的是构建整个领导班子拧成一股绳、全力以赴扶贫攻坚的体制机制。（2）并非现有的主官都是最适宜的人选。对于不适宜的主官应当尽早调离，而不宜作出不脱贫不调整、不摘帽不调离的规定。党和政府主官调整必须谨慎，作出贫困县党政正职不脱贫不调整、不摘帽不调离的硬性规定是有道理的，但不宜将这种制度安排视为亮点。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,第三，东部逐步增加帮扶投入的规定，对于做好西部扶贫攻坚工作具有非常积极的作用。然而，随着扶贫攻坚战役的推进，贫困人口越来越少，贫困深度越来越小，为什么扶贫资源
36、要越来越多，也是值得推敲的。部门借着为中央制定政策的机会使自己拥有更好的工作条件，既好理解，也有道理。但是将这些政策条文称之为亮点，具有局限性。下面，我按照亮点具有可复制性强，值得借鉴、值得推广的特征的原则和主办方提供的解读机会，对这个文件的亮点发表几点看法。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,亮点1：文件非常简洁。2000字，围绕着体制、机制把各自承担的责任、奖惩机制等都讲清楚了，没有一句是可有可无的套话。它为今后文件起草提供了一个非常好的范例。我认为，这也是近几年密集出台的几个扶贫文件共同的亮点。例如，中共中央组织部和国务院扶贫办印发的关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实
37、绩考核工作的意见，就是专门提出了针对性都很强的10条意见。1.从贫困县实际出发考核发展实绩。不简单套用其他市县的指标。2.突出发展导向。通过考核，解决制约发展的突出问题的情况，明确和落实发展责任。3.合理设置考核指标。增加特色优势产业指标和权重。实现差异竞争、错位发展。4.主要考核扶贫成效。着力考核贫困人口生活水平提高和贫困地区生产生活条件改善。5.注重考核民生改善、社会事业发展。消除群众因致贫返贫的根源。6.强化考核生态环境保护情况。促进经济社会发展与人口资源环境相协调。7.考核党建实绩。8.改进考核评价方法。既与同类县进行横向比较，更与自身的纵向比较。9.强化考核结果运用。考核结果作为干部
38、选拔任用和问责的重要依据。10.加强组织领导。22省的贫困地区按照本意见的要求考核。其他贫困地区和落后地区的考核可参照本意见。承担扶贫协作任务的地区和单位，考核扶贫开发任务完成情况。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,2016年4月16日中办国办印发的省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法同2016年2月9日起施行。2012年1月6日印发的扶贫开发工作考核办法（试行）相比，简单了很多。其中文字由3000字精简至1500字，考核指标更是被大大简化。省级党委和政府扶贫开发工作成效考核指标,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点
39、的解读,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,亮点2：目标界定和责任界定相统一。我们以往比较重视目标的提出，例如20世纪50年提出了赶英超美目标，20世纪70年代提出了20世纪末实现四个现代化的目标，20世纪90年代提出了不把绝对贫困带入21世纪目标（“八七扶贫攻坚计划”）。这些目标的提出对于激发人民斗志，鼓舞民族精神，产生了积极作用。然而，由于没有很好地界定有关各方的
40、责任，没有把达到目标的实施方案做实，因而未能在规定的时间里达到预期目标。新一轮脱贫攻坚最大的不同是不仅确立了目标，而且提出了任务书、时间表、路线图，以及包括军令状在内的责任制和责任制实施办法。为了按时实现目标（标准是贫困村贫困发生率要降至2%以下，西部地区降至3%以下）2016年全国至少有24个省在2016年政府工作报告中明确提出年内脱贫人口数。山西省提出，2016年脱贫50万人、2017年脱贫56万人、2018年脱贫55万人、2019年脱贫46万人、2020年脱贫25万人。贵州省将其分为两步，到2017年末实现农村贫困人口脱贫300万人以上，到2020年末实现623万现有贫困人口全部脱贫。它
41、为今后做类似的工作提供了一个很好的范例。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,亮点3 责任更加明确以往的扶贫规划也是自成体系，可圈可点的。它们的主要不足是没有提出退出机制。由于贫困户、贫困村、贫困县都没有脱贫的硬约束，也就不可能制定具有实质性意义的消除绝对贫困的责任制。同过去相比，新一轮扶贫攻坚工作在贫困识别上更加精准了，在脱贫措施上更加完整了，在资金运作上更加规范了、在脱贫标准上更加明确了，在制度体系上更加健全了。这些改进在相当程度上得益于内外部条件的改进。包括两个方面，一是大数据时代的来临，使得信息的可得性大大增强；二是改进工作作风、密切联系群众的八项规定的实施，使得所有工作都变得更加规
42、范了。最大的变化是提出了退出机制。贫困户、贫困村、贫困县都有了脱贫的硬约束，责任必然会更加清晰、更加明确。所以问责制既是脱贫攻坚制度安排的最后一部分，又是最出彩的一部分。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,亮点4 责任制度更加系统。党中央、国务院负责统筹制定脱贫攻坚大政方针，出台重大政策举措，完善体制机制，规划重大工程项目，协调全局性重大问题、全国性共性问题。省党委和政府根据脱贫目标任务制定和组织实施省级脱贫攻坚滚动规划和年度计划。主要负责人向中央签署脱贫责任书，报告扶贫脱贫的年度进展。市党委和政府负责协调域内跨县扶贫项目和域内扶贫的督促、检查和监督。县党委和政府承担脱贫攻坚主体责任，负责
43、制定和实施脱贫攻坚规划。东部对口扶贫要加强产业带动、劳务协作、人才交流等。定点扶贫单位应当紧盯建档立卡贫困人口，做到不脱贫不脱钩。军队武警部队积极参与地方脱贫攻坚，有条件的应当承担定点帮扶任务。各民主党派做好脱贫攻坚民主监督工作。民营企业、社会组织和公民个人应当主动支持和参与脱贫攻坚。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,亮点5 构建脱贫攻坚大数据平台我国参与脱贫攻坚工作的机构很多。由于相互之间缺乏沟通渠道，缺乏信息共享机制，加上各机构所做工作存在交织在一起的现象，现实中难以解决扶贫投入和绩效漏算和重复计算的问题。就此而言，建设精准扶贫精准脱贫大数据平台，是构建部门间信息互联共享机制，完善农
44、村贫困统计监测体系最为关键的举措。有了这个大数据平台，贫困户、贫困村识别的地区性差异就可以一目了然。有了这个大数据平台，就可以解决扶贫投入和绩效漏算和重复计算的问题。有了这个大数据平台，脱贫攻坚进展的把握会更加合乎实际。有了这个大数据平台，脱贫攻坚工作的动态改进会更加及时。这个大数据平台，可以为外部观察，内部评估，申诉质疑提供有力的支撑。这个大数据平台，可以为评估六个精准、五个一批的有效性提供系统的信息。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,亮点6 发挥第三方评估方法的作用我国改革以来的脱贫攻坚工作，取得了令世人瞩目的成就。应该肯定，经济发展、政府重视，社会参与，是其中最为重要的三个因素。此
45、外，应用国外已经取得成功的经验，也是其中的一个因素。例如：我国扶贫主管部门开展了小额信贷试点。试点的结果表明：贫困群体能够发现和实施具有市场竞争力的好项目，贫困群体的信誉度绝对不低于其他群体。我国扶贫主管部门引导群困群体进行贫困识别和编制参与式扶贫规划。结果表明，贫困群体能够找到贫困原因，并通过集思广益的方法提出消除贫困的项目和措施。我国扶贫主管部门进行了政府购买社会组织服务的试点。这项试验促进了扶贫类社会组织的发展，为理顺政府组织与社会组织的关系提供了思路。推行第三方评估是一项新尝试。它的推出会使脱贫攻坚工作的评估体系更加完整。第一方评估和第二方评估都在现有的贫困监测统计体系里面找数据，第三
46、方评估是根据自己设计的样本框、抽样方法和在调查中采集到的具有统计学意义的样本数据进行分析评估。它的检验功能会与第一方评估、第二方评估功能形成互补性。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,基于今后要更多地发挥第三方评估的作用，而第三方评估又刚刚采用，最后对第三方评估做一些介绍。评估方法包括自评估方法、第二方评估方法和第三方评估方法。鉴于前两种方法是现实中常用的方法，这里简略地介绍一下现实中不太常用的第三方评估方法。政府邀请独立于政策运行过程外的第三方做评估，是为了验证它自己做的评估是否存在误差。第三方与被评对象和服务对象没有任何行政隶属关系和利益关系，这种独立性保证了评估结果的公正性；第三方所
47、具备的超强的专业能力，则保证了评估程序的严谨性、评估方法的科学性和评估结果的准确性。更为重要的是，在第三方开展的政策评估调研中，被访者会说出不便于向政府督查组表达的意见或评价，所以第三方能了解到政府督查组了解不到的问题，发现政府督查组未能发现的问题，并能基于专门的知识提炼出具有可操作性的解决这些问题的建议。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,同自评估和第二方评估相比，第三方评估是专业性最强的评估。第一，它能提出完整的评估方案、评估指标和评估标准，第二，参与评估的成员具有专业的观察能力、判断能力和归纳能力，最重要的是职业敏感性。他们会凭借这种敏感性，从“视而不见”或“熟视无睹”的现象中发现问
48、题并梳理出问题的根源。第三，评估过程中可能遇到的干扰相对较少。所以，第三方评估能够把客观、公正和全面、真实统一起来，评估结论能为政府提供更为精准和精细的咨询意见，使政府工作能更好地满足公众的期盼。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,政府从内部抽调人员组成督查组去基层评估政策落实情况，不仅成本高昂，而且会影响部门的日常工作。所以第三方评估是适宜的替代方式。政府把评估工作交给第三方，就能集中精力做好日常管理工作，进而推动“小政府、大社会”的转型。为了更好地发挥第三方评估作用，以评估促改革、促建设、促管理、促发展，应将评估范围从政策落实评估拓展到政策需求评估。同时，政府必须重视第三方评估报告，及
49、时解决评估中发现的新问题，落实评估中提出的新建议。这样，第三方评估就会成为政府治理的工具，政府监管的帮手，社会监督的方式，推进国家治理能力与治理体系现代化的途径。同时，第三方评估就会成为专业机构和专业人才施展才华的平台。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,毋庸讳言，我国目前的第三方评估还存在评估机构独立性不强、专业化水平不高和评估结果运用不充分等问题。为此，政府要公开评估项目的名称、内容、周期、流程和评估机构的资质（例如能独立承担民事责任、拥有稳定的专业评估队伍、具有良好的内部管理规范和社会信誉）要求，以招标、邀标等方式和公开公平公正的原则，遴选出最适宜的第三方评估机构，并通过合同明确双方
50、的权利义务关系。同时建立第三方评估机构的评估档案，以促进第三方评估机构加强能力建设，提升评估工作规范化、标准化、信息化水平。,四、脱贫攻坚责任制实施办法亮点的解读,三种评估的关系。自我评估是基础。无论建档立卡的贫困户还是贫困村，作为扶贫攻坚的直接受益者和各项活动的直接参与者，对图品攻坚带来的变化的感知应该是最切合实际的。由他们自己做出的评估大致可以反映脱贫攻坚的基本情况。政府评估是关键。政府是辖区内脱贫攻坚工作的组织者，掌握的信息总量更为充分。凭借着大数据平台的支撑以及各个贫困村的自我评估结果的比较分析，可以发现自我评估中的一些问题，比如虚报和瞒报，并做一些纠偏的工作，使脱贫攻坚工作的评估更加
