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1、国外城市规划编制体系,一、主要发达国家和地区城市规划体系特点及分类,第一种类型是以英国为代表的，在国家规划法的基础上形成的国家城市规划体系，城市结构规划具有法律地位，规划的内容相对比较原则性，以规划政策的陈述为主，对具体开发建设的规定需要通过许可过程进行。,英国的规划体系,英国的城市规划统称为发展规划，其编制严格遵循法定程序，内容必须符合中央政府的各项指导政策。在非大都市地区，法定发展规划包括结构规划和地方规划二个层面；在大都市地区，则是单一发展规划体系，包括结构规划和地方规划二个部分。,结构规划的作用是为未来15年或以上的地区发展提供战略性的规划框架，解决发展和保护之间的平衡，确保地区发展与
2、国家和区域政策相符合。结构规划的任务是制定具有战略意义的政策和计划，包括土地使用、环境改善和交通管理等方面，为地方规划提供指导框架。结构规划的内容包括规划报告和规划示意图，并附有说明材料，对文本中的政策和建议作出解释和提供依据。结构规划经环境与交通事务大臣的批准后，具有法律效力。,地方规划的任务是制定未来10年详细发展政策和建议，包括土地使用、环境改善和交通管理方面，为开发控制提供依据。地方规划的内容包括规划报告、表示各种规划政策和建议的规划图，其它说明材料包括图表和文字。地方规划包括三种类型：地区规划或总体规划(district P1ans or general plans）；近期发展地区规
3、划(action area plans）；专项规划(subject plans) 。,第二种类型是以美国为典型，没有国家城市规划体系，由各个州决定自己的规划体系，同时各个城市有充分的自主权，大多数城市的规划控制主要通过城市的地方法规区划法规进行，其中包括了所有的规划控制内容。,美国的规划体系,有些州的立法中要求编制城市综合规划并确立了该类规划的作用范围。综合规划在对社区未来发展进行全面安排的基础上，还必须包括一系列广泛的具体项目和计划，这些具体规划通常都将区划法规、基础设施投资计划、详细的开发规范和其它法规规章因素结合成为一个整体，以适合特定地区的具体要求。,区划是美国各个城市政府影响和控制土
4、地开发的最主要手段。在一些规定要编制综合规划的州中，绝大多数都在法律条文中明确要求区划法规的制定必须以综合规划为依据与基础。因此，区划法规基本是将城市规划的内容全面而具体地转译为区划法的内容。,第三种类型位于以上两个类型的之间或者说是以上两种类型的综合，以法国、加拿大等为代表，有国家规划法，也有国家的城市规划体系，每个城市也有自己的总体规划（名称各异，但内容本质上是一致的），但总体规划只对政府事务和后续的规划编制有作用，不直接对开发者和市民起法定作用，这一作用由类似于详细规划或区划法规所担当。,法国的规划体系,法国的城市规划分两个阶段：城市主导规划（Schema Directeur dAmem
5、agement et dUrbanism，简称为SDAU），确定地方政府可以运用的规划目标的总方向。通常由城市之间的合作机构编制的。地方性的土地使用规划（Plan dOccupation des Sols，简称为POS），确定与各地块的土地使用尤其是与每个地块上的建筑特征相关的规章和条例。这些规划通常由所在的行政当局进行编制。,二、发达国家和地区城市规划编制框架,就各个国家的城市规划编制体系而言，基本上都包含着两个层次的内容，一方面，有关于城市发展的宏观图景及长远的发展方向，成为城市社会系统协同作用的基础和依据；另一方面有非常现实的可操作的微观层面，使之成为某一特定的领域和范围内，社会系统各组
6、成要素间相互作用的途径及其结果。,城市规划被认为是关于城市未来发展的政策陈述，是一种关于未来物质环境建设的政策陈述。英国的结构规划要求提供的包括：规划的文字报告（a written statement）、关键性规划示意（a key diagram）并附有其他说明材料，为文本中的政策和建议作出解释和提供依据。,宏观层次规划本身的性质是城市政策的总体纲要，是对政府行政和政策的预先规定；在规划的内容上，强调城市公共政策内容，既反映城市公共政策的要素，更反映公共政策的组合及其在城市空间上的基本表现；在规划的陈述上，以政策陈述为主要内容，所完成的文本是城市未来发展过程中所建议的政策框架，图、表等只是这些
7、政策文本的说明；在规划的程序上，则符合基本的政策决定程序，并且与城市行政、立法和执法程序及其要求相结合的。,在具体层次的规划方面，则认为可以采取多种手段、不同方法来深化其战略构想，符合其实际操作所需，也就没有必要来划分统一的规划层次。而且还可以看到，许多城市规划就是为了解决一些实际问题而编制的，似乎难以套用哪个层次的规划，可能既包括宏观的方面，也包括了微观的方面，甚至一些节点的规划设计，也就是说是跨层次的，其目标是对问题的解决而不是要在形式上符合某种规定。,除了规划本身被认为是政策陈述外，尚有其他的由规划部门制定的政策性规划或文件，如设计导则（Design Guides），发展要点（Devel
8、opment Briefs）等。在英国的规划体系中，环境与交通部还以导引(Guidance)和通告(Circulars)的形式，来阐述中央政府的各种规划政策。自1988年开始使用规划政策导引（Planning Policy Guidance Notes，PPGs）和区域规划引导（The Regional Planning Guidance Notes，RPGs）。,在城市规划编制体系的框架中，需要解决的另一个问题是除了对各个层次的规划的内容作出相应的规定之外，各层次之间的相互衔接关系则是一个重要的问题，这既涉及到上层次规划的贯彻和实施，也关系到下层次规划的方向和依据问题，因此是规划编制体系中的
9、关键性问题。,美国不同层次规划的关系,在美国，也就是区划法与城市规划之间的问题。就整体而言，美国在各个州的授权法中对批准后的综合规划的效用也有明确规定。根据这些法规，有关于社区发展、再开发、社会公共设施的改进及其预算等决定都应当与综合规划的原则和内容相符合，而且必须明确阐述这些决定所可能的结果与规划目标实现之间的关系。,许多州的土地使用法不仅要求编制综合规划而且还要求定期对综合规划进行审查和修订，如果地方政府不执行这样的要求，地方政府的区划决定会遭到州政府向州法院的检控。而且这也得到了法庭的支持，并将综合规划作为相关司法实践的依据，由此而确立了城市综合规划的法律地位。,日本不同规划层次的关系,
10、在日本，城市土地使用规划分为地域划分(城市化促进地域和城市化控制地域)、分区制度(土地使用分区和其它分区)和地区规划(一般地区规划和特别地区规划)三个基本层面。每个层面的土地使用规划都包括发展政策和土地使用管制规定二个部分。发展规划制定发展目标及其实施策略，不具有直接管制开发活动的法律效力，但作为制定管制规定的依据，而且下层次规划都必须是上层次规划的直接反映。,三、发达国家和地区城市规划编制的审批,城市规划编制成果的审批是确立城市规划文本具有合法地位的关键。只有经过法定程序批准，规划成果才能转化为可执行的具有法律地位的文本。在一定的意义上，城市规划编制的成果是整个城市规划体系得以运行的基础。只
11、有合法的规划文本，才能作为规划实施的依据，从而为城市规划实施行为的合法性提供基础。有关于规划审批通常会包括两部分的内容：对规划文本内容的规范和对规划文本审批程序的规定，即实质（内容）的合法性和程序的合法性。,美国的规划审批,在美国，规划的编制过程一般会首先要求规划部门对收集的基础数据进行分析、整理、对现状进行严格的分析并对未来的发展进行预测，在通过内部的审查后，这些资料和数据与规划机构所提出的规划建议必须提交定期的由公众参加的研究会议进行讨论和确定，然后才能进行正式的规划编制工作。,初步方案编制后，在提交给规划委员会和立法机构讨论和决策之前还必须召开正式的公共听证会。几乎所有涉及到土地使用的事
12、务在规划委员会特别是立法机构作出决定之前都必须举行一次或多次公共听证会，而对于一些有争议的问题，在举行投票作出决定之前也必须进行公共听证。只有当公众的意见得到充分的体现，政府机构的行为又符合地方的法规要求，规划才是有效的并且只有这样才能成为未来许多方面的规划决策的依据。,由于美国的社会政治体制的特殊性，这个过程在各个城市会各不相同，规划编制完成后的审批机构和批准方式也不相同。有些城市由立法机构对综合规划进行审批并由市长签署对规划的批准，但在大多数的州中，规划是不必经立法机构审批的，而是由规划委员会来承担这一职能。在州的授权法中一般都规定了规划委员会审批综合规划的过程和程序，如在审批之前必须进行
13、公共听证会，审批时规划委员会的投票数等。,在美国绝大部分城市中，规划委员会是一个法定机构。规划委员会委员通常由城市的行政长官提名并由立法机构批准。他们一般是社区内的房地产商、银行家、商会等方面的领导人物，或者是律师、建筑师、医生、劳工代表、社会工作者等等。建立这样的委员会的目的是为了及时提供市民的意见和想法，并对规划机构进行监督。有的规划委员会还有地方政府各个部门的负责人参加，但他们的职责主要是对一些事务提供专业帮助，他们很少具有投票权。就立法机构而言，规划委员会只具有顾问性的作用。议会有权同意或否决这些报告和建议。,在一些州的授权法中要求规划机构作为负责区划法规编制的机构，在有些州设有独立的
14、区划委员会，它们也必须与现有的规划委员会之间进行紧密的协作；有些州不设规划委员会，但综合规划的基本原则也必须运用到区划法规的阐述之中。区划法规需经地方立法机构的审查批准，并作为地方法规而对土地使用的管理起作用。其审批的过程与地方法规的通过的程序是完全一致的。,一部典型的区划法规包括有两部分内容，即对规则进行界定的条例文本和确定地块边界并运用条例条款的区划地图(zoning map)。在条例文本中，包括有：内容和目的、定义、地块边界轮廓、各项规则的清单，规划委员会、上诉委员会、立法机构、具有相应司法权的法庭的职责，区划地图的编制和批准程序、区划地图与综合规划的一致性要求、不同手续的成本，以及有关
15、申请、上诉等程序的规定。区划条例和区划地图通过适当的程序可以随时修正，这种修正的程序与法规的修改同样。而这种修正一旦通过即具有法定的效用而可以运用。,英国的规划审批,对于结构规划，因其主要关注的是地区的发展政策而不是考虑具体的利益得失，因此，有六周时间的公众评议 （public examination）。所有的意见书都要提交上级政府。在郡议会通过审查后，要提交中央政府的环境大臣。,环境大臣受理结构规划后，一般由其委任的规划监察员（Planning Inspector）主持审查，审查的内容主要有：与国家或区域政策是否冲突，与周围地区的发展是否矛盾，结构规划本身是否有无法解决的矛盾，等。无论是郡议
16、会还是规划监察员的审查一般只须审核其政策部分的内容，对开发计划部分不做严格审查，在他们的审查意见中也不得包括开发计划的内容，否则就成为越权。,规划监察员审查后以书面报告向环境大臣提出意见。环境大臣根据监察员的报告、公众评议的意见，结合其他文件和政策，以及本人的意愿作出最后的决定。在作出最后决策之前，环境大臣还需要与大法官（Lord Chancellor）协商。,地方规划是开发控制的主要依据，更为直接地影响到各方利益，因此，公众参与更为重要，在法律法规中的规定也更为明确。1990年的规划法规定的法定程序包括：1、在地方规划编制前，规划当局必须将地方规划所涉及到的有关议题想当地居民公布并做适当宣传
17、，并提供6周左右的时间由居民提交正式意见书；2、在初步方案完成后，规划当局和政府需要与相邻地区的规划部门、市政与公用设施部门、相关的中央部门等进行磋商；,3、方案编制完成后，提交郡政府审议，主要审核是否与结构规划相符合；将规划草案、说明书、所有个人或团体的意见送环境大臣备案；4、对于公众有意见而在沟通中又无法解决分歧，就需要进行公众听证会。公众听证一般在与提交环境大臣审阅的同时进行，由环境大臣指派的规划监察员主持，听证会必须提前6周时间通知当事人；在此阶段，政府部门包括中央政府的各个部门均可以提出异议；,5、规划监察员完成各种听证后，必须向地方当局提交工作报告，就地方规划中提及的每一项开发目标
18、提出评论意见，并说明理由；6、规划方案的修改，并允许公众在6周内对修改内容提出异议，但这些意见仅仅只能针对规划监察员提出的修改意见；7、政府发出告示，并于28天后正式采纳地方规划；8、在正式采纳后，若提出异议或要求修改，只能向高等法院提出申请。,四、发达国家和地区城市规划编制中的公众参与,公众参与贯穿于城市规划的全过程。在规划编制方面，就总体而言，在不同的规划层次，公众的参与程度也是不相同的。战略层次的规划基本上是由政府主导，表达的也主要是政府的战略构想，但公众有发表意见的机会。在具体层次的规划上，因为对公众的利益具有直接的影响，因此，公众的参与对最后的成果具有决定作用，而不是仅具形式上的意义
19、。,一般而言，公众参与包括几个阶段：首先是在规划编制前要发表规划研究报告，通过几个月的公众征询，为编制规划提供参考；其次在规划草案编制完成后，要向公众展示，公众提意见；然后根据意见进行修改，对于不采纳的意见要给出理由，对于修改部分公众还可以提出意见；根据情况，进行多次的反复直至意见的解决。对于公众意见不能得到解决，还需要有其他的手段和方式来进行，如英国是由环境部任命的规划监察员(planning inspector)来主持听证会，并给出协调的意见等。在香港则是将意见提交规划委员会进行决断。,英国的公众参与,结构规划编制中的公众参与采取“公众评议”(public examination)而不是“
20、公众听证”(public inquiry)的方式，更多的是关注地区的发展政策而不是考虑具体的利益得失。在完成公众评议之后，结构规划上报环境与交通部，并附上公众评议的详细内容。,地方规划的编制过程包括磋商、质询和修改三个阶段：磋商阶段(consultation stage)，首先对规划草案进行六周的宣传。这个阶段的主要磋商对象是相邻地区的规划部门、市政和公用设施部门、以及有关的中央政府部门。完成各种磋商以后，规划部门公布规划，进行为期6周的公众质询。,地方规划部门将对按照规定程序提出的所有书面意见进行分析，首先是以非正式的方式与提出意见各方进行沟通，试图解决分歧。如果不能解决分歧，就要举行公众听
21、证会。如果反对者只是提出书面意见，但不愿意出席听证会，将由地方规划部门对于这些意见作出决策，并且陈述理由。,听证会由环境与交通大臣任命的规划监察员(planning inspector)主持，听取双方陈述的证词和提供的证明，并提出是否需要修改以及如何修改的书面建议。地方规划部门有权决定是否采纳监察员的建议，并且对于每项决策作出正式陈述。监察员的建议、地方规划部门的决策、以及对于地方规划的任何重要修改都要公布于众。,日本的公众参与,在日本，地方政府批准一项规划之前，要公开告示并使公众有机会参与评议，公众意见以书面形式呈交给地方政府。根据日本的行政听证程序，公众意见由上一级政府的仲裁机构来审理。,
22、德国的公众参与,在德国，根据相应的法律规定，土地利用规划(FPlan)和建造规划(BPlan)法定的编制过程大致可以分为以下六个步骤：,1、决定编制规划，初步草案准备阶段。通常是由社区代表机构(社区议会、城市议会全体大会)作出决定是否需要进行编制。编制城市规划的决定，通过在正式报纸和公共通知文件上刊登公告、在市政府门口的或者其它地方的公告栏内张贴公告、有的采用发放通知单和宣传册等办法，在全社区范围内公开宣布。社区内最常用的办法是，召开社区的全体大会，或者是社区编制城市规划通报大会。,2、前期市民参与，方案的初步阶段。此阶段必须向市民公开不同的规划方案。在此，市民有权力可以知道规划的目标和作用，
23、并参与规划方案参与讨论，提出建议并发表他们的想法。参与的方式从正式报纸的公告海报，公共的通知文件，到特别印制的规划宣传册和传单，或者是管理部门特别设置的的专门接待时间，规划地段的现场接待，规划展览以及全体市民大会等等。,3、公共机构和邻里社区单位参与。在编制城市规划的时候，还应尽早地通知与规划相关的各管理部门和各社会公共利益团体。一般情况下，规划编制机关和机构，要将规划的草案附上说明邮寄给这些相关的部门和团体，并请他们在一定的限期之内，发表他们各自的看法。,4、规划图公开后的公众参与，社区代表提出新的争议。在城市规划方案基本拟定后，经社区代表机构批准规划草案后，应将规划方案及“说明报告书”或“
24、规划根据说明”草案公开一个月。在此之前一周就必须就规划的内容、相关的设计以及规划公开展示的时间、地点、公众可以以哪种形式表达自己的看法和建议等问题公开通知社区居民。,在公开展示中，如果有不同的建议和反对规划的意见，都可以以书面和口头的形式提出来，政府以记录稿的形式并入规划编制工作的档案。对于被采用的想法和建议，或者不被采用的想法和建议，政府都必须正式通知提交建议和方案的市民，并说明采用或不采用的理由和原因。此后，还必须将修改后的规划方案，邀请相关的人士再次讨论将结果通知相关的公共管理机构和团体。,5、公共与私人有关方面相互协调和权衡，社区决定权衡结果确定最终方案。如果规划的基本思想没有改变，但
25、是规划的某些用地和规定进行了修改，修改后的规划方案还将再一次进行公开展示；如果规划的基本内容和基本指导思想发生的改变，那么前面两个阶段都要重新进行。这个阶段以完成确定规划的最终成果结束。最后这些文件都将报上一级管理机关机构进行审批，并在全社区范围内公开。,6、确定规章制度和法规，批准和宣布指令，执行规划。经过社区的代表机构审定通过，规划方案就成为正式的建设指导规划。在编制土地利用规划(FPlan)的时候，没有特别规定的法律形式，而在编制建造规划(BP1an)时，规划本身成为一个法律文件，并按照法律文件规定的形式进行公布和执行。,按照相关的法令，城市的建设指导规划在上报上一级政府时，应包括编制该
26、规划的各个过程中产生的基础资料和决定：编制该规划过程中的所有方案草案以及规划说明书；所有的公告、通知和海报：所有在第一次公共参与中产生的建议的记录；所有公共机关参与中产生的建议；所有在第二次市民公共参与中产生的建议的记录，以及社区代表议会按照法规对这些建议作出的决定。,五、发达国家和地区城市规划编制与实施管理关系,规划的意义在于规划是对城市发展中的问题的解决，或者说，城市规划只有在实践的过程中发挥了作用，才能实现其自身的价值，只有这样，城市规划的编制才是有意义的。规划编制并不仅仅是绘制宏伟蓝图，而是要制定规划行动的纲领，也就是今后怎么一步一步地走，从而达到一个好的未来。,在具体的做法上：一是从
27、问题出发，也就是规划都是有一定的解决问题的指向的。二是充分研究规划实施的组织机制、行动要求和规划实施管理部门的能力（包括与开发方式的结合），从而揭示出规划是如何实施的，在哪些方面能够起作用，能起怎样的作用，需要那些条件才能实施规划方案所提出的要求、原则和具体的结果。,三是对过去的规划行为进行后果研究，也就是对过去的规划文本、规划实施的过程、规划实施的后果进行全面的研究，知道过去的规划方案是怎样提出来的，它的条件、思想、方法的内容和依据；这些方案中哪些内容得到了实施，为什么能够得到实施，哪些内容没有得到实施，为什么得不到实施，问题出在哪一个环节上；在新的社会经济条件下，过去规划中的思想和内容哪些
28、需要得到改造，哪些需要坚持，这些需要改造和坚持的内容也都需要有一定的条件才能得到运作，那么这些条件是否已经具备，对不具备的又如何去创造条件使其具备,美国的规划编制与实施,在美国，城市规划及其管理是属于地方性事务，联邦并无权力从事这方面的工作。但自1920年代开始，联邦政府也致力于推进城市规划，而且是作为政府行政管理手段和政府运作的一种方式。,根据联邦政府各项计划的要求，如果地方政府想要获得联邦政府的某一项计划的资助，就必须先编制综合规划，而且必须说明所资助的内容有助于规划目标的实现。综合规划经过批准后，对城市内所有的人和所有的地方政府机构都具有支配性的作用，因此要求所有的公共部门都需将各自管辖
29、范围内的具体改进规划提交规划委员会进行审查和批准。,有关于社区发展、再开发、社会设施的改进或者预算等决定都应当与综合规划的原则和内容相符合，而且必须明确阐述这些决定所可能的结果与规划目标实现之间的关系。如California州的法律指出：综合规划批准之后，“所有的道路、街道、公路、广场、公园、其它的公共通道、庭院或开放空间(open space)都应当通过各种方式予以达到。所有的公共建筑物也应当按照规划在所确定的地区进行建设”,政府依据综合规划制定年度预算，一项对15万人口以上的城市的调查显示，综合规划文本通常是城市政府在确定政府年度预算过程中被作为优先考虑因素（Henry, 1987），而且
30、规划部门对城市年度预算的确定具有重要的决定作用。对于与区划法规相符的开发案的审批无需举行公共听证会(除非区划条例中有特别的规定)。在实施的过程中，出于种种原因而需要对区划法规进行调整，那么，就需要按照一定的程序进行。,香港的规划编制与实施,在香港，除了法定的一系列规划作为城市建设审查的依据之外，尚有一些其他方面的管制手段，其中最为重要的是批地契约。,香港政府作为土地的所有人，在进行土地批租时，可以在制订批约条款时，订明有关发展条件，例如土地用途、建筑密度、容积宰、建筑物高度、非建筑用地及设计布局等，有时更可以规定提供政府团体社区设施。若违反批约条款，当局可根据批约条款执行管制。这样的契约不仅对
31、建设过程中的用地进行控制，而且对今后的使用活动也同样具有控制效力，即使进行土地或房产的转让，后续的业主根据法律规定的延续原则必须遵循以前的契约执行。,六、发达国家和地区城市规划编制体系给我们的启示,城市规划的各类形式是依据于国家的法律法规所建立起来的，各个城市所实际使用的各类规划形式都是当时当地各类社会、政治和文化背景下形成的。在规划编制方面，有以下几个方面可以从发达国家和地区的规划编制中获得相关的经验：,1、规划的引导和控制之间的关系。也就是战略层次的规划和具体层次的规划，它们的内容和形式应当是完全不同的，规定的方式也应当是不同的。2、各层次的内容和相互之间的关系，尤其是相互之间的关系。3、规划的层次和内容与实施管理方式和手段之间的衔接。规划编制是为了规划的实施，因此就必须从实施角度来看待规划编制。,4、应充分考虑规划编制过程中的政府、官员、规划师、市民公众包括开发商的互动关系。5、必须强调规划文本的重要性。规划文本不能成为说明书的简本，而应当是符合法律规范的、具有法律意义上的可操作的文本，否则规划实际上是无法承担法律效力的。6、要充分重视规划审批的程序，强化公众参与的内容。,
