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1、第十讲,中央与地方关系,主要内容：,地方政府的特征和作用地方政府的职能中央与地方关系的基本形式,什么是地方政府？,不同国家、不同学者使用的“地方政府”概念明显不同。,国家结构的基本形式,按照中央与地方权力的不同构成方式，国家结构形式可分为单一制和复合制两种。,单一制国家形式,单一制是由若干行政区域或自治区域构成的单一主权国家的结构形式。单一制的主要特点是：国民具有单一的国籍身份；只有单一的宪法和法律体系；具有统一的最高国家权力机关；国家主权高度统一。单一制国家的地方政府，又可以分为中央授权和地方分权两种形式。,单一制国家结构形式,单一制形式的评价,单一制形式的优势在于：中央政府具有强大的效能和
2、权威；有利于整个社会的组织和管理；国家内外政策的界限明确，政策灵活；政府机构效率一般比联邦制国家更高；不会产生重复审判和司法冲突问题；有利于培养公民对国家与法律的忠诚意识。单一制形式的不足在于：高度集权可能会影响地方政府的积极性和创造性；中央政府 管理幅度过大，可能产生疏漏。,复合制国家结构形式,联邦制国家形式,联邦制是由若干以行政区划为基础形成的相对独立的政治实体结合而成的国家结构形式。联邦制的主要特点是：国民享有联邦和各成员单位的双重国籍；除了有统一的宪法和基本法律，各联邦成员单位还有各自不同的宪法和法律；除了有统一的最高国家权力机关外，各联邦成员单位还有各自独立的权力机关；国家主权由联邦
3、政府与联邦成员共享。,邦联制形式的评价,联邦制形式的优势在于：有利于实现国家统一和区域自治；有利于扩大国家实力，保障国家安全；有利于经济发展；有利于提高行政效率；地方性事务能够得到适当的照顾。联邦制形式的不足在于：容易弱化联邦政府的权力；容易导致立法和行政的多样化；存在着使国家解体的危险国家结构复杂，增加行政成本。,地方政府的含义,地方政府是中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。地方政府是依据国家的宪法和法律设置的。地方政府的存在、权限都取决于中央政府。地方政府是治理国家一部分地域、或部分地域某些社会事务而设置的政府单位（如学区、林区）。地方政府是一个政府单位。,
4、地方政府的组成,地方政府不仅指地方行政机关，一般与地方政权的概念同用。地方政权指由同级所有地方国家机关组成的整体，在县以上地方各级政权包括法院、检察院。地方政府指由本级人民代表大会与人民政府组成的政府单位。,地方政府在中国的特殊含义,由于地方政府不仅指地方行政机关，而是包括议决机关和行政机关组成的整体，所以，在中国一级地方政府的派出机构也被包括在地方政府之内。地区（行政公署）特别区（林区）街道办事处开发区（管委会）,地方政府的地位,从结构上看，国家就是由一系列大大小小的地域性政治组织，以某种形式结合成的整体。政治统治就是通过国家机构，从而也包括通过各类地域性政治组织机构实现的。地方政府的存在，
5、对国家的政治生活和社会发展，起着巨大的作用；地方政府与中央政府之间是一种互相补充和促进的关系。 中国省、地、市、县四级政府总数达41497个， 法国大区、省、市镇三级政府总数36000个。,地方政府的特征,在权力的性质上，地方政府的权力不具有主权性：地方政府是由中央政府代表国家依法设置的（决定行政区划变更有权限规定）；中央政府可以依法对地方政府作出变更或撤销的决定，如新设省、直辖市；地方政府的非主权性不同于联邦成员政府；地方自治体制下，自治团体的建立，需要依法经中央政府，或中央政府授权的地方政府许可。,在权限行使范围上，地方政府的权限是局部的：地方政府权力所及的地域范围是局部的，所制定的地方性
6、法规效力仅在本辖区。地方政府权限所及的事务是局部的，地方政府所管辖的事务，只是国家事务中的一部分。地方政府所辖范围内，还存在其他政府机构，如中央的或上级机构。,在所承担的职责上，地方政府的职责是完成地方社会管理。地方政府本身就是国家出于对地域面积、人口数量的考虑而设置的，所以主要承担的就是社会公共管理的职责。在多层级体制下，与当地居民日常生活密切相关的社会事务，就成为基层地方政府的主要职责。,地方政府的作用,地方政府的政治作用：保证国家政治统治的持续和稳定；促进民主政治的加强和发展；协助中央政府完成对社会事务的管理。地方政府的社会作用：为居民提供安定的生活、工作环境；凝聚地方民心，促进地方社会
7、进步。,中国地方政府的职能,地方政府主要是建设职能、保障社会职能、促进社会发展职能。建设职能是指地方政府建设、经营和管制地方公共基础设施的职能。包括：能源设施、给排水设施、交通设施、邮电通信设施、环保设施、防灾设施等。,保障社会职能指地方政府通过对本地社会性事务方面的管理和服务，确保当地社会的稳定，为当地的可持续发展创造条件。具体包括：财政、劳动、审计、人民银行、保险等；户籍、民政、民宗、侨务、社区、外事等；工会、妇联、工商联等社会组织。,促进社会发展职能指促进地方社会发展，保证居民素质和生活质量不断提高的职能，主要包括教、科、文、卫、体方面的职能：执行教、科、文、卫、体方面的法律法规；制定地
8、方教、科、文、卫、体方面的管理规章；提供地方教、科、文、卫、体方面的服务；促进地方教、科、文、卫、体方面的非政府组织发展。,地方政府的权限特点,地方政府的权力主要是决议权、执行权、行政权。地方政府的权限特点：地方政府的权限由中央政府划定；地方政府的权限限定于法定的地域范围；地方政府的权限限于社会公共事务中的部分事务；固有事务委任事务,中国地方政府的权力配置,中国实行的是单一制中的中央集权制国家结构形式。中国有四种不同类型的地方政府：一般地域型地方政府；市镇型地方政府；民族区域自治型地方政府；特殊性地方政府基于政治考虑特别行政区基于行政考虑林区,不同类型地方政府的主要区别：,一般地域型行政建制的
9、设置。即粗略按照人口聚居的地区圈定区域进行管理。市镇型行政建制的设置。即主要以聚居人口、经济发达程度、就业人口的职业构成为划分依据进行管理。民族区域型行政建制的设置。即主要以聚居民族人口（语言、宗教）为依据，划分行政区域。特殊型行政建制的设置。即应某种特殊需要设置行政区域。,中国纵向行政区划结构示图,国务院,特别行政区,市辖区,自治区,中国行政体制图示,我国行政体制示意图,行政区划是综合性的动态系统,行政区划变更的类型：建制变更（增设、裁撤、改设）；行政区域界线变更（行政区域扩大或缩小）；行政机关驻地迁移；隶属关系变更；行政等级变更（升级或降级）；更名，改变行政区专名。,以上行政区划变更中可能
10、出现的情况是：行政建制不变，行政单位的隶属关系、行政区域的范围可能变化；行政区域不变，行政建制、行政单位的隶属关系可能改变；行政建制、行政单位隶属关系不变，行政区域的范围改变。,构成一个行政区的要素：,一定数量的人口；一定范围的地域空间；相应的机构；一个行政中心；行政隶属关系；行政建制；行政等级；名称。,行政管理的层级和幅度,地方行政单位都隶属于国家中央政府，这就形成了管理层级；在同一个行政层级上有多个行政建制，这就形成了管理幅度。行政单位的层级、幅度行政区域的层级，本质上是由管辖该区域的地方行政单位所决定的。行政建制本身没有层级。层级包含层次和级别两个概念层次和级别既密切联系，又互有区别。,
11、行政区划中的层次和幅度的关系,通常管理层级与管理幅度成反比。制约层次和幅度的因素：国家规模（面积、人口）;国家结构形式;国家政权性质;政治的、民族的、历史的因素;社会发达程度、经济技术水平、自然地理环境。,行政区划发展的一般趋势,有逐步减少行政单位层次的趋势 有逐步扩大行政区域规模的趋势 在行政建制类型上，有城乡合治的趋势,我国行政区划的类型,依照宪法（包括人大组织法）规定，我国的行政区划主要为：省、自治区、直辖市、特别行政区;市、自治州、市辖区;县、自治县;乡、民族乡、镇。省级和县级政府必要时可以设立派出机关。,374个县级市852个市轄区2个特区1个林区,行政区划现状（截至2004年底）：
12、,34个省级行政区划：23个省5个自治区4个直辖市2个特别行政区,333个地级行政区划：17个地区3个盟30个自治州283个地级市,2862个县级行政区划：1464个县117个自治县49个旗3个自治旗,43255个乡级行政区划：16130个乡1126个民族乡277个苏木1个民族苏木19892个镇5829个街道县乡之间还有20个县轄区,从计划单列市到副,“计划单列市”就是国家在下达国民经济计划指标时，把指标单独列出，直接下达，并抄送所属省的城市。计划单列市对上对外具有省级管理权限，对下对内具有省级审批权限。,计划单列市的行政地位和作用,城市计划单列的原则条件：历史上长期形成的中心城市地位；具有雄
13、厚的工商业基础和科技力量；拥有100万以上市区人口；150亿左右的社会总产值；具有对外开放的重要战略地位；在全国经济发展中具有特殊作用；省市有计划单列的要求和得到国务院批准。,实行计划单列市的意义：,适应市场经济内在规律，使大城市的功能及经济活动不受行政区划的掣肘和局限。实质上提高了大城市在国家行政层次中的地位，有利于发挥大城市对区域经济的指导作用。计划单列的内容较为广泛，有利于探索和建立新的城市管理体制。,计划单列市的特殊功能：,具有二级宏观调控功能；具有组建企业集团的方便条件和多方增强企业活力的功能；具有地区经济活动中心的功能；具有促进新经济体制形成的功能。,计划单列市的特点：,同中央的联
14、系增加，而与所属省的联系相应减少；市政府专业管理部门的权限不断扩大；加强了市政府决策咨询机构与综合协调部门的建设。,计划单列市的调整：,1993年中央取消省会城市的计划单列，就只剩下6个非省会城市。1994年2月中央同意将原计划单列市加济南、杭州共16个城市的行政级别定为副省级。1997年重庆升为直辖市，副省级城市就是现在的15个。副省级城市在隶属关系上仍然属于省政府领导，所以也被学者们列入地级市一类研究。,重庆、武汉、沈阳、大连、广州、哈尔滨、西安、长春、青岛、厦门、宁波、成都、深圳、南京,行政区划的层次,我国的行政区划层次是虚实结合，以实为主。行政区划的基本框架有：二实一虚、三实三实一虚、
15、四实四实二虚三实三虚此外还有一些特殊形式。,小结：,统计表证明：管理层次和管理幅度是反向相关关系，即管理层次少，管理幅度会明显增加。人口多少对管理幅度的影响甚于面积大小的影响。,我国行政区划改革的热点,减少行政管理层次、增加管理幅度。取消省县之间的之间层次，保持行政区划的相对稳定。扩并乡、村重新配置资源，促进农村经济发展，减轻农民负担。重构社区，解决“城中村”问题，推进城市化进程。创建跨行政区协调合作机制，推进“城市圈”、“城市群”建设。,现行城市管理体制的内在矛盾：同城多政，条块分割，影响了城市功能的发挥。省会城市省强市弱，严重制约中心省会城市的发展。各级各类的管理区关系错综复杂，在一定程度
16、上影响了各级各类行政部门行使职权。,中央与地方关系的特殊形式,我国中央与地方关系的特殊形式是民族区域自治和特别行政区。民族区域自治就是在国家统一领导下，在各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。特别行政区是指根据宪法规定，在中华人民共和国行政区域范围内设立的，享有特殊法律地位、实行资本主义制度和资本主义生活方式的地方行政区域。,民族区域自治制度,1947年，在已经解放的蒙古族地区就建立了中国第一个省级少数民族自治地方内蒙古自治区。1955年10月，新疆维吾尔自治区成立；1958年3月，广西壮族自治区成立；1958年10月，宁夏回族自治区成立；1965年9月，西藏自治区成立。
17、,截至2003年底，全国共建立了155个民族自治地方，其中包括：5个自治区；30个自治州；120个自治县（旗）；另外还建立了1173个民族乡。根据2000年第五次全国人口普查，在55个少数民族中，有44个建立了自治地方。 实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64左右。,民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级。划分三级行政地位的依据，是少数民族聚居区人口的多少、区域面积的大小。建立民族自治地方的依据：少数民族聚居的情况；当地民族关系；经济发展等条件；历史情况。,三种民族自治地方类型,以一个少数民族聚居区为基础的自治地方，如西藏自治区、四川凉山
18、彝族自治州、浙江景宁畲族自治县等；以几个少数民族聚居区为基础的自治地方，如青海海西蒙古族藏族自治州、甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县等。一个民族自治地方内其他少数民族聚居的区域，建立相应的自治地方或者民族乡，如在新疆维吾尔自治区内建有伊犁哈萨克自治州等。,民族区域自治地方的自治权,根据宪法、自治法地规定，民族自治地方自治机关的自治权包括：立法自治权。即享有制定自治条例和单行条例的权力；变通权。即经上级国家机关批准后，自治机关有权结合本地方实际情况，对上级国家机关的决议、决定、命令、指示变通执行或停止执行的权力。经济自治权。即财政和经济管理自治权。,人事管理自治权。即培养和配备少数民族干部和各
19、种专业人才的权力。文化教育管理自治权。即发展具有本民族特点的文化事业，和发展民族教育、使用民族语言文字的权力。其他自治权，主要包括：语言文字自主权组织公安部队权干部任用优先权,特别行政区制度,特别行政区制度的主要内容：特别行政区是中华人民共和国的一个地方行政区域。在大陆坚持社会主义制度的前提下，特别行政区实行资本主义制度。特别行政区享有高度的自治权。,特别行政区的基本原则,一国两制（“一个国家，两种制度”）；港人治港（“当地人管理当地事务”）；长期不变（“五十年不变”）；高度自治（“马照跑、舞照跳”）：享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；享有独立的地方财政权；享有独立的外事权；台湾甚至可以保留自己的军队。,“一国两制”对马克思主义国家学说的新发展：,在广大区域实行单一制的同时，在极少数区域实行复合制。实行复合制的区域具有高度的自治权。地方高度自治不以独立为最终目的。地方高度自治所实行的时间期限，以内地经济的发展程度、发展速度为依据。,请思考：,什么是地方政府？地方政府的职能特点是什么？什么是计划单列市？我国中央与地方关系的基本形式有哪些？在中央与地方关系方面，特别行政区的主要特征是什么？,
