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1、第十一章 当前税收理论与政策若干前沿问题,第五节 社会保障税若干问题分析,2,本节提要,一、社会保障税的概念、特点和功能二、我国社会保障筹资方式存在的问题四、地税部门征收社会保障费存在的问题 五、社会保障“费”改“税”的必要性和可行性六、我国社会保障税制的设计,一、社会保障税的概念、特点和功能,4,（一）社会保障税的概念,所谓社会保障税，是根据受益原则，以受益人的劳动报酬为课税对象，对雇主（或企业）和受益人进行征收，其收入纳入预算管理并专门用于社会保险支出的一种税收或具有税收性质的缴款。,5,（一）社会保障税的概念,社会保障税(social security tax)也译成社会保险税，或称社会
2、保障缴款(social security contributions)，有的国家薪给税(payroll tax)与社会保障税是作为一个税种征收的，前者与后者的性质共通，有的国家既征社会保障税，也征薪给税，两税的基本特征也较接近，也有的国家征收薪给税指的却是按工薪收入预提的个人所得税。在欧洲国家，社会保障税大多采用社会保障缴款形式，社会保障缴款虽然不被称为税，但它与税有共同特征。社会保障税也常常被称作社会保险税。,6,（一）社会保障税的概念,在各国的社会保障税实践中，社会保障税大多由养老、失业、医疗等多个项目构成，由于这些项目大都各具特点，自称体系，因而每个项目实质上都构成一个独立的税种。因此，
3、社会保障税实际是一个由养老社会保障税、医疗社会保障税、失业社会保障税等诸税种组成的一个税系。,7,（二）社会保障税的特点,1.社会保障税具有累退性2.社会保障税具有有偿性,8,（三）社会保障税的功能,1.筹资功能2.实现收入再分配，缓解社会矛盾的功能3.抑制社会保险支出规模过快增长的功能4.稳定经济的“自动稳定器”功能,二、我国现行社会保障筹资方式存在的问题,10,（一）“五保合一”的社会保障体系,-1951年规定劳动保险金的30%上缴全国总工会作为社保总基金，社保费由银行代扣，财政对各地和各企业进行调剂，实际上实行了全国统筹（低水平）。-1969年国企停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期
4、病号工资和其他劳保开支改在营业外列支，由社会保障变成了企业保障或单位保障。,11,（一）“五保合一”的社会保障体系,-1979年开始探索养老保险费用社会统筹。-1984-1993年“分块管理，五龙治水” (也称“三驾马车、五龙治水”：劳动保障部门负责养老保险，卫生部门负责合作医疗，民政部门负责救济、低保和社会优抚，计划生育部门负责计生对象的保险，扶贫部门也在搞农村扶贫保障等)。,12,（一）“五保合一”的社会保障体系,-1979年开始探索养老保险费用社会统筹。-1984-1993年“分块管理，五龙治水” (也称“三驾马车、五龙治水”：劳动保障部门负责养老保险，卫生部门负责合作医疗，民政部门负责
5、救济、低保和社会优抚，计划生育部门负责计生对象的保险，扶贫部门也在搞农村扶贫保障等)。 -1994年始归口统管，统一由社保经办机构负责收支。99年颁布社会保险费征缴暂行条例，明确了缴费对象为用人单位和职工个人，地税机关和社保经办机构为社保费征收主体，具体由各省人民政府确定。同年建立了城市居民最低生活保障制度。,13,（一）“五保合一”的社会保障体系,-2002年开始推行新型的农村合作医疗制度这一制度由政府主导，农民自愿参加，并由政府、集体和个人多方筹资，实行社会统筹与个人账户相结合,但以大病统筹为主的模式）。简称“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的三方责任分担机制和个人账户基金
6、储备积累的制度模式。,14,（一）“五保合一”的社会保障体系,2009年10月1日开始新农保规定“中国农民年满60岁以后都将享受到国家财政出钱的普惠式的养老金”，先选择10%的县（市、区）试点，然后全面覆盖。 至此，我国的社会保障主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等五种形式。其中，养老、医疗和失业保险参保人数最多，资金量也较大。,15,（一）“五保合一”的社会保障体系,2009年10月1日开始新农保规定“中国农民年满60岁以后都将享受到国家财政出钱的普惠式的养老金”，先选择10%的县（市、区）试点，然后全面覆盖。 至此，我国的社会保障主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、
7、工伤保险和生育保险等五种形式。其中，养老、医疗和失业保险参保人数最多，资金量也较大。,16,（一）“五保合一”的社会保障体系,全国31个省份和新疆生产建设兵团全部出台实施养老保险省级统筹文件，如期完成在全国建立养老保险省级统筹制度的目标。再次对企业退休人员基本养老金进行调整，09年月人均水平超过1200元。国务院办公厅下发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法，稳步推进事业单位养老保险制度改革试点工作，继续做好做实个人账户试点工作。,17,（一）“五保合一”的社会保障体系,初步搭建了包括基本保险、补充保险（即企业年金,是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立补充养老保险的制度
8、，年金可由企业出资，也可以企业和职工按比例共同出资。费用可按月归集，也可半年或一年归集一次，职工个人缴费由企业代扣代缴。）、个人储蓄性保险的多层次体系框架。,18,我国过去养老保险由社保机构和人事部门等负责征收，失业保险由劳动就业机构负责征收，医疗保险由卫生部门负责征收。,问题：不同部门分散管理，而且社会保险费的征收没有一套系统、完善的法律制度做保障，给社会保险费征缴工作带来不利影响，征缴率较低，严重影响了社会保险费按时足额发放。,19,1999年1月国务院第13次常务会议通过了社会保险费征缴条例，规定社会保险费的征缴范围为国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及职工
9、、实行企业化管理的事业单位及其职工。同时规定，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机构征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。,20,可见，中国社保征缴体制是一个例外：从国家立法层面看，规定税务部门和社保部门可同时征缴，它应被称之为“混征”模式；但是，由于在省级政府层面它们可以依法享有对税务部门和社保部门的选择权，各省情况大不一样，所以，它又不是纯粹意义上的“混征”模式,可以勉强被称之为“双重征缴”的特殊体制。,21,（三）社保资金的筹集方式,现收现付的社会统筹和个人账户相结合的筹集方式，实行统筹管理。初步实现了企业与职工个人共同缴费
10、、国家财政补贴的筹集政策。,22,（四）社保资金筹集方式存在的问题,1基金筹措的法律体系长期不完善 有关法规（条例）滞后于我国经济体制的发展变化。,23,2基金筹措的范围过窄，刚性不足,对参保对象和征缴等具体政策，全国没有统一规定，也没有相应的法律约束。使得非公有制企业不参加社会统筹或者即使参加也名不符实。,24,3长时间统筹层次低，征收不规范,早在1991年，国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定（国发199133号）就已规定：“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。” 但长期维持在市、县级水平上。,25,4公平性有欠缺，老企业负担过
11、重,国有企业退休职工较多，参保率较高，负担较重。,5管理有漏洞，资金安全隐患大,全国社保基金理事会管理的全国社保基金（作为国家长期战略储备基金由中央财政筹集）较好，而各地政府的社保部门管理的统筹帐户基金安全性和收益性较差。,26,6征缴手段较落后，征收成本高,为解决上述问题，中华人民共和国社会保险法已由全国人大通过，自起施行。社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。,三、地税部门征收社会保障费存在的问题,28,（二）问题,1法制缺乏，征收缺位2征缴主体多元化，权职不清，效率低下3刚性不足，收缴困难4征管衔接不够，缴费基数固化5中间环节增多
12、，网络建设滞后，数据传递不畅,四、社会保障“费”改“税”的必要性和可行性,30,必要性,（一）开征社会保障税更具法律规范性（二）开征社会保障税更具效率（三）有利于建立统一的社保管理体制和有效的监督制约机制,31,（四）我国开征社会保障税的时机日趋成熟,1具备开征的经济基础2近年我国社会保障体系建设成效显著3有良好的政策基础4有广泛的社会基础5财税部门基本能胜任开征工作,32,开征社会保障税的担心：,-参保企事业职工的负担-企事业单位的压力-历史欠账 -人口老龄化严重，负担极重的中间夹层需要供养巨量的老龄人口,五、我国社会保障税制的设计,34,（一）纳税人的确定,我国现行社会保障的覆盖范围主要包
13、括国有企业、集体企业职工，而一部分城镇集体企业、部分外商投资企业、大部分私营企业和个体工商户的职工未纳入（或名不符实）保障范围，导致不同所有制企业负担不公平和职工待遇不平等等问题。,35,社会保障税的纳税义务人应包括各类企业单位、国家机关、事业单位及其职工、城镇个体工商业户和自由职业者，使社会保障覆盖城镇全体劳动者。是否把政府机关和事业单位的职工包括在社会保障税的纳税义务人范围？,36,（二）课税对象和计税依据的确定,我国现行社会保险费的缴费基数是一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额，包括基本工资、奖金、津贴和补贴。个人缴费工资标准超过当地职工平均工资3倍以上的部分不缴费，达不到职
14、工平均工资60%的按60%缴纳，国际上征收社会保障税的国家大多数也是有限额规定的。我国在开征社会保障税时，宜保留现行的费基上下限的规定。这是因为如果不设立下限，低收入者在扣除社会保障税后可能连现有的生活都难以支撑，而高收入者自我保障能力强，对社会保障的依赖程度较低，过度课征，等于强制奉献。虽然社会保障税带有调节收入分配公平的性质，但在已有个人所得税对收入分配进行调节的基础上，不宜对高收入者多征社会保障税，以免损害高薪阶层的劳动积极性。,37,社会保障税的课税对象以纳税人支付的工薪总额或取得的工薪收入份额为对象，主要包括两种情况。公司或企事业单位以其实际支付的工资薪金总额为课税对象；个人以其所获
15、得的工资薪金总额（含基本工资、奖金、津贴和补贴）为课税对象。以上各类具体课税对象扣除法定减免或豁免项目后的余额作为计税依据。对于个体工商户等非工薪收入者的计税依据， 原则上按工资收入据实核定，对不易核定的， 可授权征收部门在当地上一年度职工月平均工资一定范围内予以确定。,38,（三）税目的确定,社会保障税的税目设置应与社会保障的项目相对应。我国社会保障的项目主要有职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、女工生育保险五项，其中前三项是社会保障的主要内容，对社会经济影响最大，其改革在各地也更为深入和广泛；另外，我国是发展中国家，生产力水平不高，社会保障的项目和标准必须与我国经济发展水平以及各方
16、面的承受能力相适应。因此我国社会保障税应暂设“基本养老保险”、“基本医疗保险”和“失业保险”三个税目，统一税基，分别征收。,39,（四）税率的确定,确定合理的税率水平是社会保障税税制设计的关键。从国际上看，大多数国家采用的是比例税率，如美国、英国、加拿大。我国也宜采用全国统一的比例税率，按养老、医疗、失业三个税目分别设率。从设计原理上讲，税率的确定应以社保基金的支出需要和纳税人的承受能力为基础进行测算。我国目前正在实施的基本养老保险费总的缴费率为不超过工资总额的28，基本医疗保险费的缴费率为8，失业保险费的缴费率为3，三项加在一起是39，导致企业人力成本过高，很多企业难以承受，开征社会保障税时
17、必须把目前过高的缴费负担降下来，重点应对养老保险费率进行调整。 国际上开征社会保障税的国家，其养老保险税目平均税率大约为20%左右，我国可以此作为参考。国外的医疗保险税率（费率）一般定在8%左右，如日本为8.5%，智利为7%，我国8%左右的税率也较为适宜。但是医疗保险的支付必须确定起付标准和最高支付限额。目前，我国的失业保险制度是按照职工工资总额的3%来筹集失业保险资金的。开征社保税可按此标准征收。,40,（五）征收管理,按照国际经验，基本的社会保险应该由中央政府统一负责，其对应的税种也相应作为中央税或共享税，补充保险则由地方负责。因此，建立单独的社会保障预算对基本社会保险的收、支和结余进行统
18、一管理应该作为中央政府的基本职责之一，而各地区经济发展水平的差异可以通过发展补充保险来平衡。所以，从发展方向上看，为基本社会保险筹资而开征的社会保障税应作为中央税。鉴于目前受到我国社会保障的管理水平、统筹层次、体制以及利益分配格局等一系列因素的制约，在一段时期内，社会保障税可暂时纳入地方税。社会保障税由地方税务部门负责征收管理。,41,社会保障税可采取“代扣代缴”和“自行申报缴纳”两种方式进行征管，同时加强与财政、税务、劳动与社会保障、银行等部门之间的协调配合，实现计算机连网和信息资源共享，以发挥社会保障税征收工作的综合效力。具体来说，企事业单位应缴纳的社会保障税实行自行申报，按照传统税收征缴办法办理入库；职工应负担的税款由所在单位在支付工资、薪金时实行源泉扣缴，最后连同单位所应负担的税款一并向税务机关申报纳税。个体劳动者的应纳社会保障税，须自行申报，同个人所得税一并缴纳。企业缴纳的社会保障税列入企业财务费用，可进入成本；行政事业单位需缴纳的社会保障税列入当年经费预算，纳入同级财政预算。个人缴纳的社会保障税可以在个人所得税应纳税所得额中扣除，免交个人所得税。,
