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1、行政主体的扩大化趋势,蔡志雄 陆玖庆 孙文胜 王琳 王天义 杨晨 余承松 严鸿斌,Thank You!,我国行政主体,我国诉讼实践中关于高等学校、村民委员会、军队党组织等作为行政诉讼被告的案例。高校之学位授予行为基于中华人民共和国教育法和中华人民共和国学位条例属于受行政法规制的行政主体。现在学术上部分研究者认为村委会、居委会在有具体法律法规的授权下行使的某些职能，也可作为具体行政行为，在行政诉讼中作为被告。 （举例说明）虽然司法实践没有对此予以承认但是村委会基于宪法和村民委员会组织法等的具体规定，其能够成为行政主体的观点是一种趋势。,BACK,现代行政主体的扩大化限度,Your Text He
2、re,须由公法人(公权力机关)对私人(这里的私人指的是私法人)为之。公权力授予是公法人将其拥有的公权力及行政事务托付给私人行使。,被授予公权力，在授权范围内可以以受权方式执行行政任务。,被授权人必须以自己名义独立完成行政任务，并对此行为所带来的后果负责。,被授权人或是受委托人的行为须有法律依据。,BACK,现代行政主体扩大化的历史沿革及其原因,行政行为的变迁,行政行为变迁与行政主体内涵界定之间的冲突,国家行政的收缩与政府职能优化,社会公共组织的发展,行政行为方式的多样化,随着行政的扩张以及实施行政的分散化，行政主体的内涵更加模糊,“公务”实施方式以及实施组织的多样化造成了行政主体界定的分歧,“
3、公务”的变动性导致了行政主体外延的不确定,BACK,“行政主体是依法享有国家行政职权，代表国家独立进行管理并独立参加行政诉讼的组织。”,行政主体扩大化所带来的影响,行政主体扩大化使现代行政领域内的公平、公正、社会公共利益等价值理念得以体现。具体说来就是分离部分行政权，使公权力收到一定约束；降低了行政成本，使得效率与公平共行；集中社会优秀人才，优化行政主体；个人利益及社会整体利益都得到保障。,由于放权及法律法规未能及时跟进所带来的社会秩序混乱。行政主体之扩大，导致原行政机关部分权力的移转，此时法律的未及时跟进，导致部分组织权力行使失去约束，造成一定程度的秩序混论，影响社会稳定。,积极,消极,BA
4、CK,BACK,Product,行政主体扩大的法律调整,对可以受委托、被授权的行政主体范围的严格把关。并非所有的社会组织都可经授权或是受委托而成为行政法上的行政主体。法律在规定特定的组织具有某些行政权力时，应对这些组织的组织规范性、人员构成、社会承认度等进行严格审查，以便将行政事务交予更为优秀的组织。,明确扩大之行政主体的权力范围、责任范围。由于权力之行使涉及到具体的公民个人的实在利益，行政权力的不当行使必定会影响到公民正当利益之行使。因此将这些组织受委托之范围及受权之范围加以细化，具体到法条之中尤为必要。另外应明确其作为行政主体的责任范围，以便因其行为造成行政争议时，行政相对人之权利可得到及
5、时准确之救济。,BACK,德国行政主体,在德国，是否为行政主体，判断依据并非在于组织，而是在于作用。凡以自己名义行使权利，负担义务来执行公权力皆属之，而不论其是否为公法或私法组织。所以，德国的行政主体分为四类，除国家、公法团体、公法设施和公法基金会及被授权人以外，还包括私法组织形式的行政主体，即得到公共授权，以自己的名义行使国家法律，或经由法律授权以行政处理或行政契约的形式所授予的公权力之私人，其在组织上为私法主体，但在功能上是行政主体。,BACK,我国台湾行政主体,我国台湾行政主体中的“公权力受托人”，是指享受公行政托付的公权力，并以自己的名义行使，从而完成特定行政任务的私人。此种私人，在法
6、律上是独立的，且对其行为负独立责任，故亦属行政主体。,BACK,法国行政主体,在法国，国家授权私人行使公权力的具体方式包括: 法律或行政法规直接授权私人管理某种公务; 行政机关在授权私人机构进行某种活动的同时，单方面规定后者必须提供某种公共服务；行政机关根据法律或法规的规定和有关的私人组织签订合同，授权后者进行管理。,BACK,日本行政主体,在日本，行政法学将行政主体分为国家、地方公共团体和特别行政主体三类，其中特别行政主体包括行政法人或营造物法人、公共组合及“延伸了的公共之手”，后者指采取株式会社等私法组织形态，但在实质上承担一定公共服务任务的团体。,BACK,国家行政的收缩与政府职能优化,
7、根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式，将竞争机制引入政府服务领域，打破政府垄断，实现行政分散化，实现服务功能在政府、社会和市场间的合理配置。职能优化包括两个方面的内容：一是把市场能够做的事情交给市场，把生产经营权真正交给企业，把政府职能切实转变为宏观调控、制定产业政策、搞好基础设施、规范市场和提供公共服务上来，以适应经济与社会发展的需要；二是政府的职能是“掌舵”，而非“划浆”。,BACK,社会公共组织的发展,在现代社会，政府不是公共行政的唯一主体，各种社会力量，包括社团组织、社区组织、公共事业单位等成为公共行政的主体，承担对公共事务的管理职能。随着政府的“卸载”、“退却”以及公共服
8、务社会化的改革，这些非政府公共组织以其各自的方式实现市民社会的自主管理，参与社会公共产品的供给，从而形成介于市场与国家之间的调节机制，分担着社会的公共管理职能，有效地满足社会对公共服务的多元化需求，弥补了政府组织官方色彩过浓、行动僵化等弊端，发挥着重要的作用。,BACK,行政行为方式的多样化,伴随着行政的扩张以及实施行政的分散化，行政己由“公共权力”走向“公共服务”，面对这种变迁所引发的公共职能的扩张，传统的行政行为方式已无法适应纷繁复杂的现代社会需求，调整、增设政府管理方式是各国普遍采取的方式，如在法国，除传统的由行政机关直接实施公务管理之外，还出现了许多新型的管理方式，诸如:设立专门的公务
9、法人进行管理;特许私人管理；设立公有商业公司、公私合营公司等私法组织进行管理等。,BACK,随着行政的扩张以及实施行政的分散化，行政主体的内涵更加模糊,为适应现代行政的发展，各国均在传统的原始行政主体国家之外，创设了新的专门从事公务活动的公法人(包括:公法社团、公法财团、公共机构)借以实现行政目的。除此之外，大量私法组织以特许、委托的方式介入行政领域，并以其独特的方式发挥着作用。这种行政活动主体多样化的现状，使得行政主体这一法学技术名词，在类型与外延上得以扩张，并使其内涵更加模糊。,BACK,“公务”实施方式以及实施组织的多样化造成了行政主体界定的分歧,一方面，公法组织以契约等私法方式实施行政
10、的情况屡见不鲜，甚至对于有些公法人而言，以私法方式实施公务成为其重要特征(如，法国行政主体中的工商业公务法人)；另一方面，许多私法组织以特许、委任、授权等方式介入行政活动，执行一定的行政任务。这些私法组织有的得以行使公共权力(如;德国行政主体中的“经授权行使国家高权之私人”)，有的则通过私法方式实现行政目的。而后一类组织能否成为行政主体，理论界尚存在很大分歧。因此，行政实施方式的多样化，造成了行政主体本身的难以确定。,BACK,“公务”的变动性导致了行政主体外延的不确定,随着社会发展的需要，现在行政已由“公共权力”走向“公共服务”行政主体己非单纯的行使公权力的主体，而蜕变成公共服务的提供者。概
11、括的讲，行政法学界存在着这样一种标准:某项活动是否成为“公务”是以是否满足公共利益需要为前提的，但如何界定“公共利益”又成为行政法理论不可断言的课题，这就给行政主体的界定带来的困难。因此面对公共职能的日益复杂，从发展与现实的角度来理解行政与行政的主体成为现代行政主体理论研究的重要内容。,BACK,案例一,2003年4月7日,南昌施尧村的43名村民因149亩耕地被强行征用、土地补偿款不到位等,一纸行政诉状将本村村委会告上了法庭,要求施尧村村委会依法召开村民会议,公布村务、财务;依法撤销施尧村关于建象湖农民公寓土地补偿决定。2003年6月10日青云谱区法院行政裁定书上称:“被告施尧村委会是村民自我
12、管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,因此是不适格的被告。”驳回了村民的起诉,这起被法律界认为是“全国首例村民状告村委会”的行政诉讼案,由于始终被法院认为被告主体不合格而“流产”。,BACK,NEXT,案例二,2011年11月22日，贵港中院审结一起村民状告村委会不作为的行政案件，这是贵港中院建院以来审结的第一起以村委会为被告的行政案件。桂平市金田镇田江村村民罗某为了申请在原有宅基地上建房，以挂号信函方式向田江村委会邮寄了申请材料，田江村委会收到信函后，误认为该信函是邮寄给罗某的，遂通知罗某妻子将信函领回。而后，罗某以田江村委会拒不履行审查职责为由，提起行政诉讼。一审法院判决驳回罗某的
13、诉讼请求。罗某不服，向贵港中院提起上诉。通过现场勘验，向村委会调查相关情况，并经开庭审理查明，贵港中院认为，根据法律规定，虽然村委会对农村村民申请使用集体土地建住宅依法享有审查的法定职责，但是法律同时规定，村民申请使用集体土地建住宅，在程序上应当先由经营管理集体土地的村民小组讨论同意，并出具讨论意见。综上，贵港中院二审判决驳回罗某上诉，维持原判。,NEXT,BACK,案例评析,一般意义上要成为行政主体须具备以下条件：行政主体享有行政职权；行政主体行使行政职权有法律依据；行政主体以自己的名义进行活动；行政主体能够独立参加行政诉讼，对自己的行为负责；行政主体是一种组织而不是个人。传统上认为村民委员会不是一级权力机关,因而不能成为行政主体,因而法院在接到以村委会作为被告的案子往往不予受理或是受理之后予以驳回。但是宪法、村委会组织法、土地管理法等法律法规赋予了村民委员会一定程度上对本村事务的管理权。同时在广大农村居民观念里，村民委员会扮演的就是一种“官”的角色，是一种管与被管的模式。再者现在广大农村地区，特别是边远贫困地区，由于民主观念落后带来某些地方村委会大权独揽，严重损害了村民利益。基于以上分析，村民委员会可依法成为行政主体，成为行政诉讼之被告。这既是对村一级组织的权力性制约与规范，也是便于管理及便于救济的需要。,BACK,
