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1、1,主讲人：李煜兴 Li Yuxing 法学博士、教授、硕士生导师 2014年11月,环境监管执法的问题与对策,2,讲义提纲,一、环保执法现状问题与根源二、环保执法共性问题的对策三、环保执法关键问题的应对四、环保执法典型案例讨论评析,3,引言：环境监管执法概述,环境污染、环境监管与环境监管执法执法依据、执法主体、执法行为与执法责任环境监管执法与执法风险的预防与规避法治建设与依法行政的大环境与小气候环境保护与经济发展：相生与相克环保职权与环保权利：环保机关权力与相对人权利的均衡没有救济就没有权利：权利保障的重要性有法律义务必有责任：义务必须履行法无授权即禁止与法无禁止即自由法律意识与法治观念,4
2、,河南“污水灌溉麦田”,河南新乡造纸厂于2012年7月同当地村委会签订了协议，用未经处理的造纸废水浇灌农田。面对采访：“这水浇出来的小麦，你们自己敢吃吗?”村民的回答让人无语：“(嘿嘿)都卖给你们了。” 河南省环保厅近期在对部分地区涉水企业进行暗访中发现，河南新乡一家造纸厂违规将部分未经处理的废水直接用于灌溉麦田，造成环境污染。目前，这家企业已被责令关停整顿。当地政府也对受污染麦田进行实地丈量，确保麦子单独收割，不流入市场。,5,青岛输油管道爆炸事件,2013年11月22日，山东青岛中石化东黄输油管道泄漏原油进入市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内油气积聚遇火花发生爆炸。事故发生的直接原因是输
3、油管道与排水暗渠交汇处管道腐蚀减薄、管道破裂、原油泄漏，流入排水暗渠及反冲到路面。原油泄漏后，现场处置人员采用液压破碎锤在暗渠盖板上打孔破碎，产生撞击火花，引发暗渠内油气爆炸。由于原油泄漏到发生爆炸达8个多小时，受海水倒灌影响，泄漏原油及其混合气体在排水暗渠内蔓延、扩散、积聚，最终造成大范围连续爆炸。事故造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元。,6,2013年“雾霾”,2013年的1月，4次雾霾过程笼罩30个省（区、市），在北京，仅有5天不是雾霾天。报告显示，中国最大的500个城市中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织推荐的空气质量标准，与此同时，世界上污染最严重的10个城市
4、有7个在中国。,7,上海松江死猪事件,2013年3月上海黄浦江松江段水域大量漂浮死猪的情况，2013年3月10日向上海市农委及松江区相关部门了解了最新进展：已打捞的死猪数量超过了1200头。这些死猪基本来源于上海的上游地区。上海加紧协调黄浦江上游周边地区，调查死猪来源，以从源头上制止死猪不规范处置行为。上海市水务局表示，松江当地的自来水水质“数据正常”，符合相关标准。黄浦江死猪事件中的死猪数量又有增加，截止3月20日，上海相关区水域内打捞起漂浮死猪累计已达10395头。,8,广西龙江河镉污染事件,2012年1月15日，因广西金河矿业股份有限公司、河池市金城江区鸿泉立德粉材料厂违法排放工业污水，
5、广西龙江河突发严重镉污染，水中的镉含量约20吨，污染团顺江而下，污染河段长达约三百公里，并于1月26日进入下游的柳州，引发举国关注的“柳州保卫战”。这起污染事件对龙江河沿岸众多渔民和柳州三百多万市民的生活造成严重影响。截至2月2日，龙江河宜州拉浪至三岔段共有133万尾鱼苗、4万公斤成鱼死亡，而柳州市则一度出现市民抢购矿泉水情况。事发后，肇事企业的10名责任人因涉嫌污染环境罪被逮捕。,9,江苏镇江水污染事件,2012年2月3日中午开始，江苏镇江市自来水出现异味，镇江自来水公司最初的解释是“加大了自来水中氯气的投放量”，但其后两天，镇江发生了抢购饮用水风波。2月7日，镇江市政府承认：水源水受到苯酚
6、污染是造成异味的主要原因。相关部门调查发现，曾停靠镇江的韩国籍“格洛里亚”号货轮有排放污染源的重大嫌疑。3月，镇江市自来水公司正式向法院起诉该货轮。,10,血铅超标事件,2009年、2010年多地曝出的血铅超标事件，在2012年继续蔓延。1月，安徽怀宁县高河镇新山社区检测出228名儿童血铅超标；3月，浙江台州市路桥区峰江街道上陶村检测出172人血铅超标，其中儿童53人。浙江湖州市德清新市的海久电池股份有限公司被曝造成332人血铅超标，其中儿童99人；5月，广东省紫金县的三威电池有限公司被曝造成136人血铅超标，其中达到铅中毒判定标准的59人；9月，上海康桥地区25名儿童被测出血铅超标。导致上述
7、血铅超标的污染源，几乎全是蓄电池企业。环境保护部2011年3月对388家铅蓄电池企业进行督察发现，大多数中小企业存在各种环境违法问题，为此对铅蓄电池企业进行重点整治。其中因德清血铅事件，对湖州市实施全面区域限批。,11,谢云东、孙普伟玩忽职守案,案件事实:谢云东、孙普伟分别系河南省洛阳市环保局西工环保分局环境监察科正副科长。二被告人在日常环境监管过程中,不认真履行职责,致使卫纪良(另案处理)在辖区内非法开设的塑料厂长期违规经营。直至2011年12月12日,该厂在加工处理一批红色染料的塑料包装袋过程中,“红水”顺雨水管网流入涧河,涧河一夜之间被染成红色,酿成“红河谷”事件。诉讼过程:河南省洛阳市
8、涧西区检察院于2012年6月25日对谢云东、孙普伟以涉嫌玩忽职守罪立案侦查,同日取保候审。同年10月9日,涧西区检察院向涧西区法院提起公诉。2013年5月21日,涧西区法院判处谢云东玩忽职守罪,免予刑事处罚,判处孙普伟玩忽职守罪,免予刑事处罚。典型意义:谢云东、孙普伟玩忽职守案与云南昆明“牛奶河”案件类似,河水无论是变白还是变红,都是非法排污的结果。在惩治犯罪过程中,检察机关紧盯监管部门的责任,严查失职渎职犯罪问题。通过案件查办,能够有效促进环境监管部门及其工作人员增强监管意识,提高履职水平,共同把好环境保护关。,12,福建龙岩紫金山金铜矿水污染案,2004年1月至2010年7月间，时任福建省
9、龙岩市上杭县环保局局长陈军安、副局长蓝勇不认真履行环境监管职责，对省控重点污染企业紫金山金铜矿的日常环保监管工作流于形式，未抓好巡查监管等制度的落实，对紫金山金铜矿铜湿法厂擅自将各溶液池加高增容、擅自将6号观测井与排洪涵洞打通等违法行为未加以制止，且在省环保厅发文要求督促落实整改的情况下，未按要求对整改情况进行跟踪落实和有效监管，致使整改不到位，埋下严重安全隐患。2010年7月3日，紫金山金铜矿铜湿法厂污水溶液池防渗膜因超负荷运行破裂，9000多立方米含铜酸性废水通过6号观测井与排洪涵洞之间非法打通的通道进入排洪涵洞后注入汀江，致使汀江水域水质受到严重污染，造成上杭县城区部分自来水厂停止供水1
10、天，养殖鱼类死亡370.1万斤，损失达2220.6万元。同时，为了网箱养殖鱼类的安全，当地政府采取破网入库措施，放生鱼类3084.44万斤。事故发生后，被告人陈军安还组织上杭县环保局相关人员配合紫金山环境监理站工作人员制作虚假的检查笔录应付调查。,13,福建省龙岩市上杭县人民检察院分别于2010年8月2日和9月13日以涉嫌环境监管失职罪和环境监管失职、贪污罪对蓝勇、陈军安立案侦查，同年12月13日侦查终结并移送审查起诉。2011年4月29日，龙岩市武平县人民检察院向武平县人民法院提起公诉。2011年7月3日武平县人民法院以环境监管失职罪判处蓝勇有期徒刑一年，以贪污罪判处其有期徒刑六年，并处没收
11、财产1万元，以受贿罪判处其有期徒刑三年六个月，数罪并罚，决定执行有期徒刑九年，并处没收个人财产1万元；以环境监管失职罪判处陈军安有期徒刑九个月，以贪污罪判处其有期徒刑十一年六个月，并处没收财产7万元，以受贿罪判处其有期徒刑十二年三个月，并处没收财产9万元，以私分国有资产罪判处其有期徒刑九个月，并处罚金1万元，数罪并罚，决定执行有期徒刑十九年六个月，并处罚金1万元，没收个人财产16万元。被告人提出上诉，2011年9月23日，龙岩市中级人民法院二审维持原判。紫金矿业污染事件中，检察机关共查处环保和安监部门5名人员涉嫌渎职犯罪，并最终被法院作出实刑判决。统观紫金矿业污染事件中被查处的渎职等职务犯罪以
12、及普通刑事犯罪情况，司法机关对该案的彻查较好地体现了法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。,14,一、环保执法现状问题与根源,（一）环保行政执法一般原理（二）环保执法面临的新形势（三）环保执法存在的突出问题（四）环保执法问题的主要根源,15,（一）环保行政执法一般原理,1、行政执法与环保行政执法2、环保行政执法的主要特征3、环保行政执法的基本原则,16,行政执法与环保行政执法,行政执法环保行政执法,17,行政执法,行政执法与行政立法和行政司法相对应，是指行政机关直接实施法律、法规的管理行为的总称。 广义的行政执法，是指所有的行政执法主体在行政管理的一切活动中遵守和依照法律、法规、规章和规范性
13、文件进行行政管理的活动，它可以发生在抽象和具体的行政行为之中。狭义的行政执法，是指法律、法规、规章所规定的行政执法主体，把法律、法规、规章和规范性文件的规定适用于具体对象或案件的活动，它一般只能发生在具体的行政行为中。 ”行政执法，是指行政机关依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等直接影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为。“,18,环保行政执法,环保执法是国家行政机关重要的执法活动之一,它是指国家环保机关及其工作人员依照法定职权和程序,将国家环保法律法规适用于相对人及其他管理相对人的一种具体行政行为。 环保执法是通过环保机关行使不
14、同的管理职权来实现的。国家通过制定、颁布一系列有关环保管理的法律法规，形成众多的、有机联系的环保法律规范。环保执法权的行使过程就是环保执法的过程。,19,环保执法的特征,环保执法具有法律上的强制性环保执法具有行政行为一般效力环保执法具有裁量性 环保执法具有主动性 环保执法具有有责性,20,环保行政执法的基本原则,1、环保行政法定原则：环保形式法治 职权法定、法律保留、法律优位2、环保行政均衡原则：环保实质法治 平等对待、比例原则、信赖保护3、环保行政正当原则：环保程序法治 避免偏私、行政参与、行政公开,21,（二）环保行政执法面临的新形势,环保执法环境发生变化环保执法任务日趋繁重环保执法要求更
15、加严格环保执法监督呈多元化全面推进依法行政和环保依法行政社会法治意识与环保执法观念,22,（三）环保执法中存在的问题,环保职能上，经济发展与环境保护的矛盾法律体系上，环保法律规范的冲突问题执法行为上，环保执法观念、模式与行为,23,环保执法问题的根源分析,1.环保的文化渊源2.环保的法治环境3.环保的外在干预,24,二、环保执法共性问题的对策,（一）转变执法观念，提高全民环境保护意识；（二）完善执法体制，健全环保法律政策体系，（三）规范执法行为，改进环保监管模式手段；（四）强化执法监督，提高环保执法的公信力；（五）加强执法培训，优化完善环保执法环境。,25,环保执法观念转变与意识培养,风险意识
16、：服务意识：程序意识：权利意识：责任意识证据意识,“重管理轻服务”“重惩处轻预防”“重权力轻监督”“重实体轻程序”“重公权轻私权”,管理与服务并重惩处与保护并重权力与监督并重实体与程序并重公权与私权并重,26,三、环保执法关键问题的应对,（一）环保行政不作为问题（二）执法主体资格问题（三）执法程序违法问题（四）执法文书错误问题（五）越权执法问题（六）环保执法侵权问题（七）执法法律适用错误问题（八）执法证据收集问题（九）自由裁量权滥用问题（十）环保执行问题,27,四、环境监管执法的执法风险应对与预防,行政法律风险刑事法律风险,28,环境监管失职罪,刑法第四百零八条 负有环境保护监督管理职责的国家
17、机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。概 念：环境监管失职罪，是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任、导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。,29,环境监管失职罪的犯罪主体,本罪主体为特殊主体，即是负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员。负有环境保护监督管理职责的国家机关，既包括对环境保护工作实施统一监督管理工作的各级环境行政主管部门，也包括环境保护的协管部门，即依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理的其他部门，例如：国家海洋
18、行政主管部门责组织海洋环境的调查、监测、监视、开展科学研究，并主管海洋石油勘探开发和防止海洋倾倒废物污染损害的环保工作；港务监督部门负责船舶排污的监督及调查处理、港区水域的监视；军队环保部门负责军用船舶排污的监督和军港水域的监视；各级交通部门的航政机关负责对船舶污染实行监督管理；各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责对机动车、船舶污染大气实施监督管理；县级以上地方人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，分别依照土地管理法、矿产资源法、森林法、野生动物保护法、草原法、渔业法、水法的规定以有关资源的保护实施监督管理,30,负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员，具体是指在
19、国务院环境保护行政主管部门、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门从事环境保护 工作的人员，以及在国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁路、民航管理部门中，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理的人员。此外，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门中依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理的人员，也可以构成本罪的主体。,31,环境监管失职罪,客体要件：本罪侵犯的客体是国家环境保护机关的监督管理活动和国家对保护环境防治污染的管理制度；或者是负有环境监管职责的国家执法人员的勤政性及权力行为的正当性,32,客观方面：,本罪在客观
20、方面表现为严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为：1.必须有严重不负责任的行为 严重不负责任是指行为人有我国环境保护法、水污染防治法、 大气污染防治法、海洋环境保护法、固体废物污染防治法等法律及其他有关法规所规定的关于环境保护部门监管工作人员不履行职责，工作极不负责的行为。实践中严重不负责任的表现多种多样，如对建设项目任务书中的环境影响报告不作认真审查，或者防治污染的设施不进行审查验收即批准投入生产、使用；对不符合环境保护条件的企业、事业单位，发现污染隐患，不采取预防措施，不依法责令其整顿，以防止污染事故发生；对造成环境严重污染的企业、
21、事业单位应当提出限期治理意见而不提出治理意见；或者虽然提出意见，令其整顿、但不认真检查、监督是否整顿治理以及是否符合条件；应当现场检查排污单位的排污情况而不作现场检查，发现环境受到严重污染应当报告当地政府的却不报告或者虽作报告但不及时等 。,33,客观方面：,2.严重不负责任的行为必须导致重大环境污染事故的发生致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果 所谓环境污染、是指由于有关单位违反法律、法规规定，肆意、擅自向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或其他危险废物，致使土地、水体、大气等环境的物理、化学、生物或者放射性等方面特性的改变，致使影
22、响环境的有效利用、危害人体健康或者破坏生态环境，造成环境恶化的现象。所谓环境污染事故，则是因为环境污染致使在利用这些环境的过程中造成人身伤亡、公私财产遭受损失后果。,34,立案标准：,立案标准规定，涉嫌下列情形之一的，应予立案：1、造成直接经济损失三十万元以上的；2、造成人员死亡一人以上，或者重伤三人以上，或者轻伤十人以上的；3、使一定区域内的居民的身心健康受到严重危害的；4、其他致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡严重后果的情形。,35,人民检察院直接受理立案侦查的渎职侵权重特大案件标准（试行）规定，（一）重大案件：1、造成直接经济损失一百万元以上的；2、致人死亡二人以上或者重伤五人以上的；3、致使一定区域生态环境受到严重危害的。（二）特大案件：1、造成直接经济损失三百万元以上的； 森林火灾2、致人死亡五人以上或者重伤十人以上的；3、致使一定区域生态环境受到严重破坏的。,
