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1、社会灾难救助,灾难 救助定义,（一）灾害 灾害是指由自然变异、 人为因素或者自然变异与人为因素相结合原因所引发的对人类生命财产和生存条件造成的危害。包括自然灾害、人为灾害和由人地不协调引起的生态环境灾害。,灾难 救助定义,（二）灾害救助 灾害救助，是指为了让灾民摆脱生存危机，国家或社会对灾民进行抢救和援助，在衣、食、住、医等基本生活资料方面给予其最低生活水平的保障，同时使灾区的生产、生活各方面尽快恢复正常秩序的一项社会救助制度。,灾害救助的原则,1迅速及时原则 2生命保障和生存保障并存原则 3全面救助 4全面动员、官民救助相结合原则,灾害救助的过程,1防灾 2备灾 3抗灾 4救灾,1、救助灾民
2、生命 2、抢救受灾财产并提供款物等援助 3、医疗卫生救助 4、精神救助 5、灾后重建,灾害救助的项目,我国的灾害救助制度,一、我国应对灾害的总方针 以防为主，防救结合二、我国灾害救助法律制度 1949.12.19 关于生产救灾的指示 2000 关于切实做好当前救灾工作的指示 2002 关于规范特大自然灾害救济补助费分配管理有关问题的通知 2007 国家自然灾害救助应急预案 2008 救灾捐赠管理办法,我国的灾害救助制度,三、我国灾害救助的管理 政府统一领导、上下分级管理，部门分工负责,防灾 备灾 案例一：地震背景,2008 年5 月12 日14 时28 分, 四川汶川发生里氏8. 0 级特大地
3、震。 2011年3月11日14时46分日本宫城县以东海域发生里氏8.8级地震和海啸，其破坏力相当于20个中国汶川地震破坏力，且日本大地震后遭遇的是地震，海啸，核泄漏三重连锁灾难。,案例一：地震背景,中日大地震的伤亡人数和破坏程度, 形成了强烈的对比，这是由多方面原因造成的。我们就从这两个例子的政府救助、社会救助、民众自救三个方面出发，探讨中日两国在自然灾害救助的差异。,地震分析角度,政府救助 1、应急预警 2、响应 3、救助措施,中国地震预测信息上报程序繁琐，地震预警机制存在不合理性；相关部门和人员对地震的敏感度比较低地震部门人员业务素质较差；没有全面的地震预测系统，地震预测水平较低。,日本地
4、震预警系统覆盖全国，预警信息传播速度快，对地震敏感度高,1）地震应急预警,2）地震应急响应,两国政府应急响应的差别主要表现在两国政府报灾机制的差别上。,日本报灾程序（地震监测内阁总理大臣中央防灾会议迅速决策地方各级政府应对）。这种报灾程序能够使内阁总理大臣在第一时间获取地震的相关信息，有利于在召开中央防灾会议时快速地做出正确的决策。,中国地震发生后，各地区各部门逐级上报震情。报灾程序（地震发生地方政府上报省级政府上报中央做出反应总理赶赴前线就地全面部署救灾工作）。,3）地震应急救助措施,日本地震中信息发布：信息传递快速、准确 ，覆盖范围广 救援队伍：拥有专业化的救援人员，种类齐全的救灾设备和工
5、具，救援的高技术含量 高,中国地震中信息发布：预警信息发布决策迟缓、发布渠道不畅、利用不充分等突出问题 ，预警信息覆盖达不到最大化 。救援队伍：救援力量、设施、技术不成熟,社会救助1、非政府组织参与救助2、灾后社区重建,1）非政府组织参与救助,日本1、1998年12月颁布了特定非营利活动促进法（即NPO法），从法律上保障了非营利组织的权益；2、国家为公共团体的建设提供资金支持；3、非政府组织很专业，了解灾后什么时期需要什么样的帮助,中国1、非政府组织合法性不足；2、政府与非政府组织缺乏有效的沟通机制；3、政府没有对非政府组织给予充分的引导和支持。 这些问题的存在阻碍了政府救灾力量和社会救灾力量
6、共同发挥作用。,2）灾后社区重建,中国 9月19日，国务院公布汶川地震灾后恢复重建总体规划，从城乡住房、城镇建设、农村建设、公共服务、基础设施、产业重建、生态环境以及相关扶持政策和规划实施。由国家政策引导，有社会主义制度的特点。,日本1创建紧急医疗体系，为灾民提供全面服务；2利用学校、公共场所等建立紧急避难场所；3对受灾群众分类采取相应的救助措施，强化社区福利机构运营；4通过发放债券筹集建设资金，并设立项目基金，对灾后重建计划中的具体项目给予支持；5充分发挥民间团体的重要作用。6日本灾后重建采取的是以地方为主体、自下而上的规划体系，在尊重群众意见的基础上制定出符合群众意愿的规划很值得我们思考和
7、学习。,民众自救 1、防灾意识、 2、防灾减灾教育工作,1）防灾意识,中国民众对于灾害知识以及防灾意识还是相对薄弱的。（例子：新华网转载华西都市报的报道说：“北川中学幸存的一位何姓女老师告诉记者，由于北川处在龙门山地震带上，大地经常打摆子，老师们放在桌子上的墨水瓶抖得咵咵响简直成了家常便饭。一般情况是地皮抖的时候老师和同学就凝神注意一会儿，然后继续上课，而有时候根本就不理它，师生们该干什么还干什么。”）可删,日本 日本人的防灾意识强，几乎贯彻到工作、生活的每个环节。 有法律规定参加防灾活动，强化政府与其他灾害管理机构之间进行大规模演练。,2）防灾减灾教育工作,日本 1、为纪念 1923 年 9
8、 月 1 日的“关东大地震”，日本确定每年 9 月 1 日为全国“防灾日”。每到这一天，全国统一进行防震教育和演习，包括最新地震动态和防震知识宣传，自救、互救、公救演习，以及如何包扎伤口、抢救伤员等知识性教育。 2、日本的学校从幼儿园开始就进行避难演习，防灾减灾的教育渗透在学校的日常教育中。每一个日本居民经过培训都会清楚在灾难发生的过程中自己应该怎么办，增加幸存的机会。,中国自2009年起，每年5月12日定为全国“防灾减灾日”，主要通过对防灾减灾日的集中宣传，开展中小学防灾减灾专题活动、各类消防减灾教育活动，通过防灾演练来增强民众的防灾意识，提高减灾技能。（平时缺乏）,中日地震应急救助体系比较
9、的启示,鉴于日本政府的经验，我们要加大对民众的危机教育力度和资金投入，通过各种途径增强民众的危机意识。首先，危机教育应从娃娃抓起，将防灾知识渗透到学校的教科书和各项教学活动中去，通过防灾演练、黑板报和报纸宣传、防灾影片的观看潜移默化的影响，在孩子们心中树立一种安全意识。其次，要把防灾减灾知识融合到日常的科普知识传播中，要求民众积极参加到这样的科普知识学习当中，有针对性地向广大干部和群众介绍各种灾害的基本知识和防灾减灾的基本常识，让人们掌握自救互救基本技能，并加强民众的防灾演练。再次，国家应提高房屋的抗震标准，增加城市社区中应急避难所的数量和质量，从客观上减少灾害带来的伤亡； 国家设立“防灾减灾
10、日”，让人们能更多地关注防灾减灾工作，增强全民防灾减灾意识。,“723”甬温线特别重大铁路交通事故,人祸,交通事故人祸,事件回顾,2011年7月23日20时52分，一列从北京南站始发前往福州站的D301次动车与一列从杭州站始发前往福州南站的D3115次动车,两车方向一致，行至在浙江省温州市方向双屿路段下岙路，D3115因电线遭雷击停电而停车。D301司机采取了紧急制动措施，紧急减速，但仍未能阻止追尾事故。D3115次动车第15及16节两车厢脱轨，D301次动车第1到第4节车厢脱轨，第1、2、3节车厢坠桥。这次事故造成40人（包括3名外籍人士）死亡，约200人受伤。,德国高铁ICE事故,德国高铁
11、ICE（高速城际列车的缩写）于1991年6月2日开始通车，最高时速为250公里/小时。1998年6月3日上午10时59分，一辆德国高铁从慕尼黑开往汉堡，以200公里/小时的速度行驶至艾雪德镇附近时突然脱轨，其中一节车厢撞上双线路桥右侧第一根桥柱，后方车厢撞在一起，造成101人死亡，194人受伤。,1、事故处理,我国救助铁路部门及地方有关单位紧急组织救援。事故发生后，铁道部部长盛光祖立即赶到铁道部1、调度指挥中心现场指挥，并指派副部长胡亚东率领工作组赶赴2、现场指导救援工作。3、11家医院全力救治：事故发生后，受伤乘客被送往温州11家医院进行救治，伤势较重病人多为脑外伤和骨折。1700名滞留旅客
12、免费疏运：对于没有受伤的旅客，4、温州市已调集13辆大巴安排转运，出事的两列车滞留旅客目前已陆续分流到各自目的地。国务院事故调查组成立 5上海铁路局长等3人被免职：铁道部党组24日决定，对发生“723”甬温线特别重大铁路交通事故的上海铁路局局长龙京、党委书记李嘉、分管工务电务的副局长何胜利予以免职，并进行调查。,德国11时5分，事故发生6分钟，1、警车、消防车和救护车抵达现场；11时18分，2、德铁公司决定停止运营；11时25分，停驶所有列车；12时左右，3、首先将找到的重伤者送到附近医院。几十名医护工作者和很多救援人员到达现场，就地救治轻伤者；12时25分，展开大规模的救援行动；下午1时，所
13、有伤者在当时被发现；约15时，已有87名伤者被送往医院。事发后约2小时，4、德国联邦军队的三辆军用坦克和一部40吨重的消防起重机挖掘现场残骸，寻找遇难者。 事发第二天，德铁全线降速，并停运所有同型号列车。搜救工作整整持续了三天才结束，约有1900名救援人员参与了现场抢救。事发路段于6月9日恢复行车，时速降至160公里/小时。,2、赔偿问题,中国“723”事故遇难人员赔偿救助金主要包括死亡赔偿金、丧葬费及精神抚慰费和一次性救助金(含被抚养人生活费等)，合计赔偿救助金额91.5万元。 “723”动车事故受伤旅客的全部医疗费一律实报实销，不存在从赔偿款中扣除医疗费的问题。,德国为了保证幸存者的救治，
14、德铁赋予专员以500万马克的应急资金支配权，用于第一时间的救治需求。德铁在事发后，为每名遇难者的家属发放3万马克（约1万9千美元）。事后，死伤者获得德铁赔偿共计4300万马克（相当于3000万美元）。,3、事故调查,我国温州动车事故发生时间为2011年7月23日晚20时34分，事故发生后的第二天凌晨5时（距离事故发生仅仅9个小时），搜救工作基本停止，现场领导忙着指挥挖土机捣毁车头，就地掩埋。而车头正是这场特大铁路交通事故调查取证的重要物证。温州动车车祸没有调查之前就匆匆忙忙恢复通车，而且也不降速度。问题还没有完全弄清楚，就正常速度恢复通车，温州动车事故如果是信号问题，就不仅仅是这一辆动车的问题
15、，可能是普遍问题，像这样急着通车，不考虑安全，是一个很大的隐患。,1、有关部门陷入“应对”之路：一会说雷电袭击，一会说操作不当，对事故形成原因实际上根本没有搞清楚。2、将主要责任人就地免职，只为了应对民意。因为根本没有对他们在事故中应该负什么责任而进行调查。3、中国铁道部发言人：把损毁的车厢掩埋，不是网民所怀疑的那样掩埋证据，而是尽快填平池塘，便于抢险。,中国救灾态度,德国救援和搜寻工作结束后，德国联邦铁路局组成了独立调查小组，对事故原因展开全面调查。经专家们取证分析，找出列车出轨的根本原因及主因。 损坏的车体没有被丢弃，在事发后长达5年的调查和审判期间，供调查机构研究、取证，被专业人员当作最
16、宝贵的“教材”。,如何重拾人们对高铁的信心和希望？1、首先，事故发生后要有相对独立的合法调查者搞清事故的各类原因并从管理上改进，简单地免掉官员职务，而不深究问题所在，同样的事故还一样发生。2、其次，要允许人们反思，批评，才能引起更多人警觉。3、必须弄清楚：高铁是否安全！技术是否真正达到安全前提下的先进！管理者是否称职！,案例三：SARS事件是指严重急性呼吸系统综合症。于2002年在中国广东顺德首发，并扩散至东南亚乃至全球，直至2003年中期疫情才被逐渐消灭的一次全球性传染病疫潮。在此期间发生了一系列事件：引起社会恐慌，包括医务人员在内的多名患者死亡，中国政府对疫情从隐瞒到着手处理直至最后控制，
17、世界各国对该病的处理，疾病的命名，病原微生物的发现及命名，联合国、世界卫生组织及媒体的关注等等 。,疫症灾害天灾、人祸,比较一：信息不流通,香港政府重视信息流通、交换。1、273 行政长官董建华公布曾与非典型肺炎病人有密切接触的人士，必须于十日内每日向指定的卫生署诊所报到。2、双方尽快建立一个包括广东省在内的机制，就流行病状况、临床治疗、疫症控制经验，及病因研究等各方面进行紧密的沟通，在所有人境管制站实施检疫申报措施。,内地政府瞒报疫情是导致后来疫症爆发的原因之一。1、政府禁止媒体报道有关病情并切断香港电视台的新闻片段。2、中国政府在国内封杀了关于疫情的讨论，所有的论坛对“非典型肺炎”的消息一
18、律消音。3、中国政府在2003年2月之前并没有每日向世界卫生组织通报广东地区的疫情，并且延误申报疾病的蔓延情况。,香 港 政 府,信息流通的重要性 广东及中国各地在2002年12月已发生多宗非型案例而在香港政府得到资料非常局限。补救工作：（1）加强香港特区政府和中国中央及各省卫生局的疾病通报机制。（2）香港医管局设立临床信息管理系统SARS，以监察各医院SARS病人的情况，及协助追寻接触过患者的人士。（3）内联网内设立SARS特讯， 抗炎日讯让员工了解SARS感染情况，及教导防SARS方法。,SARS康复者常见后遗症,造成非典后遗症的“元凶”，是曾经救过他们性命的“糖皮质激素”。朝阳医院院长助
19、理、呼吸科专家童朝晖回忆，2003年卫生部推荐方案中建议的日用量是320毫克。而在此后媒体的公开报道中，这一日用量在个别医院被大大超出。,民间调查显示80%因病离岗，60%家庭变故。由于SARS康复者后遗症中最常见为较严重的骨坏死，丧失劳动能力，家庭变故等影响，超过60%康复者患有抑郁症。,比较二：灾后生活,内地政府对康复患者跟踪照顾反应交慢，香港反应较为迅速，但香港政府近年渐渐缩小对康复者提供帮助的名单。,內地政府1、2003年SARS期间，有关部门曾经接到大量的捐款用于救治SARS病人以及进行生活救助，提到有两亿多元的余款。2、到2008年才每年给几千元补助。仅靠政府每年8000元困难补助
20、生活。,香港政府在2003年时，就已经知道SARS病人可能会有后遗症，已经为他们成立了信托基金。,比较三：心理后遗症,三、对于康复者心理康复，内地关注较少。而香港政府有社工介入。,内地政府较为注重对康复者的有限物质支持，较少有社工进行个案介入。,香港政府有专业社工介入个案，开导康复者及指导家属或关系者应如何鼓励SARS康复者.,武震给记者发来短信：“今天对你们说出来，我心里好受多了，因为我不知道和谁倾诉，就一直压在心底，这些日子我一直在不断调整自己，因为我已经在崩溃的边缘了。” 图/张立洁 来源：南方周末,总结,一、我国灾害救助体制存在的问题 1、社会救助法律法规滞后。社会救助项目的立法层次还
21、停留在条例、办法、决定和通知的水平上，全国还没有出台统一的社会救助法，与之相配套的单项救助法律也相对缺乏，完备的社会救助法律体系尚未形成，缺乏应对巨灾的风险分担机制。2、社会救助的管理体制有待完善。各级政府的责权利界定不明确。社会救助涉及多个职能部门，如民政、教育、卫生、劳动、司法、工会、共青团、妇联、计生等部门。在具体实施救助时，各部门之间的协调性还不够不可避免造成漏救和重复救助现象。,3、社会救助资金供需矛盾仍然突出。近年来政府用于社会救助的资金逐年增多，但仅靠以政府财政投入为主体资金还是有相当缺口。4、社会救助队伍建设有待加强。救灾应急队伍和专业救援队伍的数量和素质 亟待提升。随着救助对
22、象的扩面增量，救助办理中调查、审核、审批过程繁杂，社会救助需要的人力将不断增多。目前，基层工作人员力量薄弱。5、城乡低保制度有待进一步完善。一是低保的标准设定尚欠科学，低保标准设置相对单一，没有做到区分不同的低保对象分类施保。二是没有建立应对生活必需品物价上涨的应急救助机制。现行的低保标准仅仅能够满足低保家庭的基本生活开支。,6、防灾基础设施建设和救灾技术落后。 我国政府平日对灾害重视程度不够，因此一些防灾救灾的基础设施管理欠缺二、对我国社会救助制度的建议1、要从立法上健全社会救助制度，对各级人民政府在社会救助中的基本职责予以明确。2、各级人民政府要建立专项的社会救助基金，为社会救助提供必要的
23、资金保障。3、要完善相应的司法救济途径，保障受救助人员的合法权利。,4、要通过立法等手段建立起受救助人员相关的规章制度，在明确受救助人员相关的权利基础之上，也要确立受救助人员应当承担必要上的法律义务和责任，防止平均主义的大锅饭现象的重演，或者是防范救助政策被少数人钻空子。5、建立受救助人员公示制度，不论是城市中的在最低生活标准以下的贫困户，还是农村中的“五保”户，凡是接受国家财政无偿救助的人员名单都应当向社会公布，接受社会公众的监督。6、进一步开放社会救助渠道，鼓励国外的慈善机构和社会团体，在遵守中国法律、法规的前提下，在境内开设各种形式的慈善救助机构7、要进行一系列相关的配套制度的改革，进一步缩小社会的贫富差距，防止社会分化的进一步加剧。,
