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1、审计常用定性表述及适用法规向导资源环境审计审计署法规司审计署农业与资源环保审计司2014年5月编纂及使用说明开展资源环境审计是法律赋予审计机关的重要职责。国内外的资源环境审计实践都表明，在资源环境领域，最高审计机关凭借其在专业性、独立性、客观性、透明性等方面的优势，在应对地区和全球资源环境问题方面发挥了积极作用。审计署关于加强资源环境审计工作的意见提出，各级审计机关要通过积极履行审计监督职责，加强资源环境审计监督，维护资源环境安全，推动生态文明建设，促进经济结构调整和经济社会可持续发展。由于资源环境领域多，覆盖面广，专业性强，政策法规多,涉及多个管理部门，并且不断出现新兴的工作领域或工作内容，
2、很多的相关政策、制度尚处于推进和完善过程中，因此，资源环境审计常用定性表述、审计定性和处理处罚的法律法规适用，呈现出一些有别于其他专业审计的特点，要求审计人员严谨、专业地对查出问题的定性和处理处罚依据进行研究，实现规范化，以确保资源环境审计工作质量。为此，我们在以往资源环境审计发现违法违规问题的基础上，归纳确定资源环境审计发现问题的类别和主要表现形式，并对每一类问题的定性、处理、处罚的法规依据进行研究分析，筛选出适当的条款，编纂形成了审计常用定性表述及适用法规向导资源环境审计（试行）（以下简称法规向导）。资源环境审计实践中，有些领域的审计已发展得比较成熟，有的审计尚处于起步发展阶段，本法规向导
3、采取“分步发展、不断完善”的思路，即根据审计机关资源环境审计实践的现实情况，选择审计技术方法比较成熟、审计经验积累较多的领域，先进行归纳总结，今后根据审计实践的发展，及时进行补充和更新完善。为了便于审计人员更好地使用本法规向导，特作如下具体说明：一、本法规向导包括土地资源审计、矿产资源审计、水资源和海洋环境审计、节能减排审计、退耕还林审计五个部分，每部分按照相关的专业特点和审计工作的重点进行分类，包括不同类别的违反规定的行为。每个类别行文分为常见表现形式、定性依据和处理处罚依据等3个方面。由于内容较多，为便于使用，将纸质印刷版分为上下两册，上册为“土地资源审计、矿产资源审计”，下册为“水资源和
4、海洋环境审计、节能减排审计、退耕还林（草）审计”。二、本法规向导所列内容只是近年来资源环境审计中发现的比较常见的违法违规问题，并对应列举了最基本最常用的定性和处理处罚的法律法规依据。但由于资源环境领域的政策正在不断发展、完善中，具体审计中发现的问题又是多种多样的，本法规向导无法也不可能包含审计发现所有问题的表现形式及对应的定性、处理处罚依据。因此，审计人员主要还是应当以发现的审计事实以及具体情节和具体后果，选择适用的法律、法规，本法规向导作为参考，不能完全机械地照搬。三、资源环境审计实践中，审计人员根据发现问题的具体情况，还可以适时参考其他专业审计的法规向导。例如，涉及金融业务方面的问题，可参
5、考审计常用定性表述及适用法规向导金融企业审计（试行）；涉及工程和设备材料采购招标投标、工程造价、工程管理等工程建设领域的问题，可参考审计常用定性表述及适用法规向导固定资产投资审计（试行），等等。四、本法规向导所列法律、法规和其他政策规定条文全部是2013年12月31日以前的有效规定，凡在此后遇有失效、修改或重新颁布的规定，应以当时的有效规定为准。本法规向导在法律和国务院令的名称后面，特别加注了发布或修订时间，以方便审计人员对发现的违法违规问题的引用标准进行查找和判断。但在正式的审计文书中，不应引用发布时间。五、本法规向导针对各类问题或各种问题的表现形式，有的列有若干个定性和处理处罚的法律、法规
6、、其他政策条文，具体运用时应结合审计事实的具体情况，遵循“上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法”和法律效力溯及力等基本原则，选择引用恰当的规定条文，而不是全部引用。六、本法规向导中凡带“*”号部分所列处理处罚的法律、法规和其他规定，均属于法律法规中明确规定的执法主体不是审计机关，因此，审计机关不能据此直接作出处理处罚决定。对本法规向导中所列处理处罚的法律、法规、其他政策规定，包括多个处理处罚的主体时，审计机关应严格依据自身的执法权限进行处理处罚。遇到处理处罚权限不属于审计机关或没有其他更适用的法规可作为处理依据时，其定性法规依据也可作为提出纠正意见或措施的依据。由于编者的水平有限，
7、本法规向导中难免存在疏漏甚至错误，衷心希望广大审计人员在使用本法规向导过程中，多提宝贵意见并及时反馈给我们，以便适时进行修正完善。矚慫润厲钐瘗睞枥庑赖賃軔朧。目 录第一部分 土地资源审计违反土地征收、储备规定的行为.聞創沟燴鐺險爱氇谴净祸測樅。1.1非法批准征收、占用土地. 残骛楼諍锩瀨濟溆塹籟婭骒東。1.1.1违反土地利用总体规划确定的用途批准用地. 酽锕极額閉镇桧猪訣锥顧荭钯。1.1.2越权审批、拆分审批或违反法定程序审批征收、占用土地. 彈贸摄尔霁毙攬砖卤庑诒尔肤。1.1.3没有新增加建设用地计划指标擅自批准用地. 謀荞抟箧飆鐸怼类蒋薔點鉍杂。1.1.4没有农用地转用计划指标擅自批准农用
8、地转用. 厦礴恳蹒骈時盡继價骚卺癩龔。1.2非法占用土地. 茕桢广鳓鯡选块网羈泪镀齐鈞。1.2.1未批先占、批少占多或骗取批准非法占地. 鹅娅尽損鹌惨歷茏鴛賴縈诘聾。1.2.2未批先征非法征地. 籟丛妈羥为贍偾蛏练淨槠挞曉。1.2.3擅自将农民集体土地使用权出让、转让用于非农建设. 預頌圣鉉儐歲龈讶骅籴買闥龅。1.2.4擅自将农民集体土地使用权出租用于非农建设（含“以租代征”）. 1.3违反征地（拆迁）安置补偿政策规定. 渗釤呛俨匀谔鱉调硯錦鋇絨钞。1.3.1截留、挪用、拖欠征地补偿款. 铙誅卧泻噦圣骋贶頂廡缝勵罴。1.3.2征地（拆迁）、征收补偿标准低于规定. 擁締凤袜备訊顎轮烂蔷報赢无。1
9、.4 违反被征地农民社会保障政策规定. 贓熱俣阃歲匱阊邺镓騷鯛汉鼉。1.4.1未将被征地农民纳入社会保障范围. 坛摶乡囂忏蒌鍥铃氈淚跻馱釣。1.4.2未落实被征地农民社会保障资金. 蜡變黲癟報伥铉锚鈰赘籜葦繯。1.4.3被征地农民社会保障标准低. 買鲷鴯譖昙膚遙闫撷凄届嬌擻。1.5违反土地储备管理规定. 綾镝鯛駕櫬鹕踪韦辚糴飙钪麦。1.5.1超范围、超规模、超计划储备土地. 驅踬髏彦浃绥譎饴憂锦諑琼针。1.5.2使用不合法的土地使用证向银行等金融机构申请抵押贷款.猫虿驢绘燈鮒诛髅貺庑献鵬缩。二、违反土地供应相关规定的行为. 锹籁饗迳琐筆襖鸥娅薔嗚訝摈。2.1 供地方式不合规. 構氽頑黉碩饨荠龈
10、话骛門戲鷯。2.1.1 将应以出让方式供应的国有土地使用权采用划拨方式供应. 輒峄陽檉簖疖網儂號泶蛴镧釃。2.1.2将应以“招拍挂”方式出让的国有土地使用权以协议方式出让. 2.1.3 在招标、拍卖、挂牌等方式出让国有土地使用权中弄虚作假. 2.2 供地程序不合规. 尧侧閆繭絳闕绚勵蜆贅瀝纰縭。2.2.1未缴清国有土地出让收入，违规办理国有土地使用权证. 识饒鎂錕缢灩筧嚌俨淒侬减攙。2.2.1 征而未供土地. 凍鈹鋨劳臘锴痫婦胫籴铍賄鹗。2.3 供地方向和标准不合规. 恥諤銪灭萦欢煬鞏鹜錦聰櫻郐。2.3.1违规向别墅类房地产、高尔夫球场等禁止用地项目供地. 鯊腎鑰诎褳鉀沩懼統庫摇饬缗。2.3.
11、2违反产业政策向高耗能、高污染和资源消耗型项目等供地. 硕癘鄴颃诌攆檸攜驤蔹鸶胶据。2.3.3 超标准供地. 阌擻輳嬪諫迁择楨秘騖輛埙鵜。2.4 供地价格不合规. 氬嚕躑竄贸恳彈瀘颔澩纷釓鄧。2.4.1 低于按国家规定所确定的最低价协议出让国有土地使用权. 釷鹆資贏車贖孙滅獅赘慶獷緞。2.4.2 违规低价出让土地. 怂阐譜鯪迳導嘯畫長凉馴鸨撟。三、违反土地使用相关规定的行为. 谚辞調担鈧谄动禪泻類谨觋鸾。3.1 违规改变土地使用条件. 嘰觐詿缧铴嗫偽純铪锩癱恳迹。3.1.1违规批准调整土地用途、容积率等土地使用条件. 熒绐譏钲鏌觶鷹緇機库圆鍰缄。3.1.2擅自改变土地用途、调整容积率等土地使用
12、条件. 鶼渍螻偉阅劍鲰腎邏蘞阕簣择。3.2 非法转让、买卖国有土地使用权. 纣忧蔣氳頑莶驅藥悯骛覲僨鴛。3.2.1倒卖土地. 颖刍莖蛺饽亿顿裊赔泷涨负這。3.2.2以转让房屋或以土地与他人联建房屋分配实物、利润，非法转让土地使用权3.2.3以土地出资入股、联营、合建、置换土地等形式非法转让土地使用权. 3.2.4非法转让、出租、抵押土地使用权. 濫驂膽閉驟羥闈詔寢賻減栖綜。3.3 违规闲置土地. 銚銻縵哜鳗鸿锓謎諏涼鏗穎報。3.3.1超过合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发3.3.2已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一3.3.3已投资额占总投
13、资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年. 四、违反耕地（基本农田）保护及土地整治管理规定的行为. 挤貼綬电麥结鈺贖哓类芈罷鸨。4.1 未完成耕地保护目标责任. 赔荊紳谘侖驟辽輩袜錈極嚕辫。4.1.1 耕地保有量低于上级政府下达的耕地保有量考核指标. 塤礙籟馐决穩賽釙冊庫麩适绲。4.1.2耕地保有量低于土地利用总体规划控制指标. 裊樣祕廬廂颤谚鍘羋蔺递灿扰。4.1.3 基本农田保护面积低于上级政府下达的基本农田保护面积考核指标. 4.1.4 补充耕地和补划基本农田的面积与质量低于已占用的面积与质量. 4.2 违反耕地占补平衡制度. 仓嫗盤紲嘱珑詁鍬齊驁絛鯛鱧。4.2.1 未按规定做到先补后占.
14、 绽萬璉轆娛閬蛏鬮绾瀧恒蟬轅。4.2.2 占多补少、占优补劣. 骁顾燁鶚巯瀆蕪領鲡赙骠弒綈。4.2.3 将规定不得用于占补平衡的耕地用于占补平衡. 瑣钋濺暧惲锟缟馭篩凉貿锕戧。4.3违反基本农田保护规定. 鎦诗涇艳损楼紲鯗餳類碍穑鳓。4.3.1基本农田未落实到地块. 栉缏歐锄棗鈕种鵑瑶锬奧伛辊。4.3.2基本农田保护责任未落实到位. 辔烨棟剛殓攬瑤丽阄应頁諳绞。4.3.3擅自占用基本农田. 峴扬斕滾澗辐滠兴渙藺诈機愦。4.3.4通过调整土地总体规划规避国务院审批. 詩叁撻訥烬忧毀厉鋨骜靈韬鰍。4.3.5建设占用基本农田未按规定补划. 则鯤愜韋瘓賈晖园栋泷华缙輅。4.3.6破坏、闲置、荒芜基本农
15、田. 胀鏝彈奥秘孫戶孪钇賻锵咏繞。4.3.7将非耕地划入基本农田. 鳃躋峽祷紉诵帮废掃減萵輳慘。4.4违反土地整治项目管理规定. 稟虛嬪赈维哜妝扩踴粜椤灣鲳。4.4.1 土地整治项目设计不规范、质量不达标. 陽簍埡鲑罷規呜旧岿錟麗鲍轸。4.4.2 项目建设未实施招投标. 沩氣嘮戇苌鑿鑿槠谔應釵蔼绋。4.4.3擅自变更和调整土地整治项目建设内容. 钡嵐縣緱虜荣产涛團蔺缔嵛恽。4.4.4项目单位虚报项目骗取土地整治项目资金. 懨俠劑鈍触乐鹇烬觶騮揚銥鯊。五、违反土地出让收入和土地整治相关资金征收、管理、使用规定的行为. 5.1.应征未征土地出让收入. 謾饱兗争詣繚鮐癞别瀘鯽礎輪。5.1.1 减免、
16、缓征土地出让收入. 呙铉們欤谦鸪饺竞荡赚趱為練。5.1.2 变相减免土地出让收入. 莹谐龌蕲賞组靄绉嚴减籩诹戀。5.1.3 拖欠、少缴土地出让收入. 麸肃鹏镟轿騍镣缚縟糶尔摊鲟。5.2 土地出让收入管理不规范. 納畴鳗吶鄖禎銣腻鰲锬颤階躜。5.2.1滞留土地出让收入未及时入库. 風撵鲔貓铁频钙蓟纠庙誑繃纸。5.2.2设置过渡户导致土地出让收入未及时入库. 灭嗳骇諗鋅猎輛觏馊藹狰廚怃。5.2.3土地出让收入未纳入基金预算实行“收支两条线”管理. 铹鸝饷飾镡閌赀诨癱骝吶转鮭。5.3未按规定从土地出让收入中提取相关资金. 攙閿频嵘陣澇諗谴隴泸鐙浍蹤。5.3.1未按规定计提农业土地开发资金. 趕輾雏纨
17、颗锊讨跃满賺蚬騍純。5.3.2未按规定计提廉租住房保障资金. 夹覡闾辁駁档驀迁锬減汆藥徑。5.3.3未按规定计提农田水利建设资金. 视絀镘鸸鲚鐘脑钧欖粝佥爾鱿。5.3.4未按规定计提教育资金. 偽澀锟攢鴛擋緬铹鈞錠铃铋跄。5.4挪用土地出让收入. 緦徑铫膾龋轿级镗挢廟耬癣纥。5.4.1 挪用土地出让收入用于弥补行政经费等. 騅憑钶銘侥张礫阵轸蔼揽齊弯。5.4.2 挪用土地出让收入用于建设楼堂馆所或出借等. 疠骐錾农剎貯狱颢幗騮鸪詼驤。5.4.3扩大土地出让收入使用范围. 镞锊过润启婭澗骆讕瀘載撻贏。5.5未按规定征缴土地整治相关资金. 榿贰轲誊壟该槛鲻垲赛纬闼糝。5.5.1减免、缓缴土地整治相
18、关资金. 邁茑赚陉宾呗擷鹪讼凑幟结廢。5.5.2未按规定足额征收、缴纳、提取土地整治资金. 嵝硖贪塒廩袞悯倉華糲饃励骝。5.5.3 违规由用地单位缴纳新增建设用地土地有偿使用费. 该栎谖碼戆沖巋鳧薩锭谟贛赘。5.6挪用或闲置土地整治相关资金. 劇妆诨貰攖苹埘呂仑庙痙湯簖。5.6.1挪用土地整治相关资金. 臠龍讹驄桠业變墊罗蘄嚣驮广。5.6.2 扩大土地整治相关资金使用范围. 鰻順褛悦漚縫冁屜鸭骞阋苈騍。5.6.3土地整治相关资金闲置、结余未发挥效益. 穑釓虚绺滟鳗絲懷紓泺視娇賭。5.7违反土地储备资金管理规定. 隶誆荧鉴獫纲鴣攣駘賽涝鈧籜。5.7.1超计划、超规模举借土地储备贷款. 浹繢腻叢着
19、駕骠構砀湊農瑤帳。5.7.2违规使用土地储备资金. 鈀燭罚櫝箋礱颼畢韫粝銨鹏骆。5.7.3违规将财政性资金用于土地储备贷款担保. 惬執缉蘿绅颀阳灣熗鍵舣讷赃。第二部分 矿产资源审计一、违反矿产资源规划管理规定的行为. 贞廈给鏌綞牵鎮獵鎦龐朮戗笾。1.1违反矿产资源规划管理规定. 嚌鲭级厨胀鑲铟礦毁蕲鷯鑭嵝。1.1.1 地方矿产资源规划的限采区、禁采区面积和区域不符合全国矿产资源总体规划1.1.2 煤炭资源规划与煤炭工业发展规划不衔接，资源量与产能不匹配.1.1.3 某些矿产资源的产能、产量超过矿产资源规划中相应矿种的产能. 1.1.4 违反矿产资源规划限定，审批颁发勘查许可证或采矿许可证. 1
20、.1.5 对不符合矿产资源规划的，给予批准立项、颁发勘查和采矿许可证. 二、违规审批、出让矿业权的行为. 薊镔竖牍熒浹醬籬铃騫违紗駑。 2.1 违规审批新设矿业权. 齡践砚语蜗铸转絹攤濼絡減貽。2.1.1 超越审批权限颁发勘查许可证、采矿许可证. 绅薮疮颧訝标販繯轅赛怃贿豎。2.1.2 以“化大为小、化整为零”方式规避国土资源部门审批. 饪箩狞屬诺釙诬苧径凛骗橥峽。2.1.3 新设探矿权勘查程度低于原有工作程度. 烴毙潜籬賢擔視蠶贲粵貫飭驴。2.1.4主管部门违规下放矿业权的审批颁证权限. 鋝岂涛軌跃轮莳講嫗键砺脈贲。 2.2 违规出让矿业权. 撷伪氢鱧轍幂聹諛詼庞復堝穷。2.2.1将应以招拍
21、挂方式出让的矿业权违规采取批准申请方式出让；. 2.2.2将应以招拍挂方式出让的矿业权违规采取协议方式出让；. 踪飯梦掺钓貞绫賁发蘄韃钆岖。2.2.3 低于评估底价出让矿业权. 婭鑠机职銦夾簣軒蚀骞设犹饌。2.2.4 由高风险矿种变为低风险矿种，规避招拍挂且未补缴探矿权价款. 2.2.5 对以招拍挂或协议出让方式取得低风险类矿产探矿权的，违规批准其扩大勘查范围2.2.6以协议方式出让的矿业权价款低于类似条件下的市场价. 譽諶掺铒锭试监鄺儕泻濰鴇貪。2.2.7因规划及矿业权设置方案调整需要扩大勘查范围的，出让探矿权价款低于市场价2.2.8以虚假的规划及矿业权设置方案调整为名，批准扩大勘查范围.
22、2.2.9未通过集体会审即以协议方式出让矿业权. 俦聹执償閏号燴鈿膽賾劳覡祕。 2.3 违规或虚假招拍挂. 缜電怅淺靓蠐浅錒鵬凜锩惡層。2.3.1 中标人不符合规定条件. 骥擯帜褸饜兗椏長绛粤藎锾馆。2.3.2 拍卖时竞买人数达不到规定人数. 癱噴导閽骋艳捣靨骢鍵桧篓贡。2.3.3 挂牌时间少于规定时间或报价不符合规定. 鑣鸽夺圆鯢齙慫餞離龐東偿祷。2.3.4违规设置限制出让条件，排斥潜在投标人、竞买人进行招拍挂. 2.3.5对中标人先征后返矿业权出让价款. 榄阈团皱鹏緦寿驏頦蕴釙負寿。三、违反矿业权勘查开采和转让规定的行为. 逊输吴贝义鲽國鳩犹騸缋樣餃。 3.1违规或非法勘查开采矿产资源. 幘觇匮骇儺红卤齡镰瀉戲颖譎。3.1.1无证开采. 誦终决懷区馱倆侧澩赜鱺罢礙。3.1.2非法探矿. 医涤侣綃噲睞齒办銩凛赝嚣審。3.1.3未经国务院有关主管部门批准开采国家保护性特定矿种. 79舻当为遙头韪鳍哕晕糞窶適饮。3.1.4不具备探矿、采矿资质的，从事探矿、采矿. 79鸪凑鸛齏嶇烛罵奖选锯宫煬谩。3.1.5煤矿超过核定生产能力开采煤炭. 79筧驪鴨栌怀鏇颐嵘悅废颛鲷砺。3.1.6破环性开采造成矿产资源严重破坏. 79韋鋯鯖荣擬滄閡悬贖蘊詡蝉嬷。3.2违规转让国有矿业权.
