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1、基于TDR模式建设用地折抵指标交易的经济学分析李学文 张蔚文 吴宇哲 作者简介:李学文，浙江大学土地科学与不动产管理研究所硕士研究生。 张蔚文，浙江大学土地科学与不动产管理研究所博士，副教授。吴宇哲，浙江大学土地管理系博士，副教授，系副主任。摘要与告白 土地利用总体规划由于其规划指标由上级向下级层层下达，目前在宏观调控中发挥着举足轻重的作用。但是规划指标下达对未来用地估计存在不足，并且区域经济发展具有不平衡性，因此就建设用地指标而言，在现实中同时出现“有供给指标无实际需求”和“有实际需求无供给指标”两类区域。为此浙江省探索并尝试了一些土地利用规划控制指标调剂政策，包括折抵指标有偿调剂、基本农田
2、易地代保、耕地易地占补平衡等，取得了一定效果。其中建设用地折抵指标有偿调剂建立在土地整理基础上，成为较成功的一项政策，但这一政策的设立目前只是解决当前土地利用矛盾的权益之计，还缺乏完备的理论支持和发展潜力。本文从土地发展权视角分析折抵指标交易的理论基础，指出折抵指标交易与交易发展权TDR（Transferable Development Rights）模式的本质联系，从经济效益方面分析折抵指标交易的运行情况，以及实施此政策的现实原因。最后通过与TDR模式的比较探讨其不足和未来的发展方向，以期为国内土地利用政策及土地制度的改革提供有意义的借鉴和参考。Economics Analysis to “
3、Zhedi” Quotas Transaction of Construction Land Based on TDRAbstract：Planning quotas of land use are distributed by center government to local government in general land use planning, which plays a crucial role on macro-regulation. But due to the shortage of planning quotas usually, and unbalanced de
4、velopment of the local economy, it still has some problems. With regard to construction land quotas, there are two types of region emerged in china, one type has redundant quotas but a few demands, another has plenty of demands but a few quotas. Therefore, Zhejiang province has been attempting some
5、new policy, include cultivated land balance in other region, zhedi indices transaction and so on, the effect is inspirer though still has defect. In these new policies, The policy of zhedi indices transaction founds on land consolidation, which must be the most successful one due to the particular s
6、ource of indices. However, It is just a temporary policy to resolve current problem, there is still no Complete theoretical support and bright prospect. So this paper analyzes the theoretical Basis of zhedi indices transaction from DRs(land development rights) aspect, pointing out the essential rela
7、tion between TDR model and this policy. Besides, it also analyzes the operation condition of zhedi indices transaction with the economic dimension, and what is the realistic reasons to implement it. Finally, in order to discuss the deficiency and the future development of the policy, the paper compa
8、res it with TDR program from each facet, the purpose is that some significative reference can be offered for the reform of land use policy and land institution or others.一、 研究背景考虑到人多地少、粮食安全等种种因素，中国制定了非常严格的土地管理制度来保护有限的土地资源，尤其是耕地，保证耕地总量动态平衡。为达到这一目标，土地管理法规定必须编制土地利用总体规划，一切用地都应符合土地利用总体规划。自1986年编制第一轮土地利用总
9、体规划以来，其在保护耕地，保证建设用地的需求，促进经济发展等方面取到了相当积极的作用。随着社会经济的进一步发展，尤其是在较为发达的东部沿海地区（如浙江省），飞速发展对土地的需求远远超过预期，土地的供给已成为浙江省经济发展的关键因素。但土地利用总体规划自上而下编制，上一级的各项指令性控制指标层层分解给下一级，直至落实到地块，划定土地用途区片并规定土地用途，对农用地转为建设用地的限制相当严格，且缺乏灵活性；另外，每一级计划指标的分配为考虑公平问题常常趋向于在各地区之间进行相对平均的配给，而区域间发展不平衡是客观存在的，对用地的需求量存在较大差异，人为的平均分配降低了土地利用效率，进一步凸现出土地利
10、用总体规划的刚性（计划指标不能进行买卖）；再者，土地利用总体规划毕竟是一种对未来的预期，并且规划期通常10年以上，要想准确的预测各地的经济发展状况及其对土地的需求显然是天方夜谭。在市场化发展越来越成熟的今天，这种指令性用地指标的分配方式已不太适应目前的发展轨迹。为此，浙江省在不违背现有土地管理制度的前提下，进行了一系列政策突破和创新，包括基本农田易地代保，易地耕地占补平衡，折抵指标有偿调剂等，这些较为灵活的土地利用政策一定程度上在保护土地资源的同时，缓解了用地矛盾，弥补了规划指标的刚性，提高了土地利用效率。其中折抵指标有偿调剂依托土地整理政策，指标来源于土地整理过程中新增耕地数量，允许折抵指标
11、在省内各县市之间甚至县市内进行交易，取得了良好的效果，并得到中央的认可。但这一政策为解决当前实际问题而制定，其针对性极强，理论基础较为薄弱，本文拟对其理论进行深入研究，分析折抵指标交易所起的经济作用，以期减弱这一政策的局限性，为浙江省今后土地利用政策乃至国家土地利用制度的改革和发展，完善土地市场提供有意义的借鉴和参考。二、 建设用地折抵指标交易的理论基础建设用地折抵指标来源于土地整理。所谓土地整理，是指采用工程、生物等措施，对田、水、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产，生活条件和生态环境活动。由土地整理的政策可以看出，折抵指标仍在土地利用总体规划框架之内，但
12、比起计划指标，却又有不同，折抵指标是土地整理新增的指标，创造了在不违背耕地总量动态平衡这一原则下占用一定量耕地的条件，另外，法律并没有规定折抵指标不能交易，因此，折抵指标交易政策就有了存在的可能性 国土资源管理部门称此为“指标调剂”而非“指标交易”。交易，通常情况下是一种市场行为，折抵指标作为一种特殊的商品，它实际上是一种改变土地用途的权利，一种发展的权利（权利常常用来描述行为），与一般的（实物）商品有着显著不同，因此它的交易需要一套充分的理论依据、完备的市场体系、完善的法律支撑，这也许就是官方用有偿调剂而不是用交易的原因（其实质还是交易）。相比于国内，西方学者已对这种权利的交易（产权交易）进
13、行了深入的研究。产权(property rights)作为一种权利，在最初的意义上是一种法律的概念，然而直到近代以前，产权与所有权（ownership）的界限模糊不清，它们经常被混用，其概念不甚明晰，理论研究比较薄弱。1937年科斯(R.H. Coase)发表企业的性质，开创了现代意义上的产权与交易学说，其后阿尔奇安(A.A. Alchian)，诺思(D.C. North)，德姆塞茨（H. Demsetz）等对其学说进行了补充和完善。从各位大师对产权的论述可以得出一些共同的结论：1.产权可以看成是人与人之间的关系；2.产权是一种行为的选择权利, 关键在于行为的权利，而不是拥有的权利；3.产权是
14、一个权利束,可以分解，任何一个分离出来的单项权利都可进行交易，经济学的核心不是商品的买卖，而是权利的买卖。产权和新制度经济学的兴起，为实际经济活动中存在的问题提供了强大的理论支撑。土地资源具有稀缺性，又是最重要的生产要素，世界各国都非常重视土地资源的利用和保护，近年来，西方国家利用基于产权及交易理论的土地发展权（DR）及可交易发展权（TDR）解决土地利用中存在的问题，取得了一定的成效，本文讨论的折抵指标交易政策正类似于TDR项目制度，其实质也是产权的交易。TDR（Transferable Development Rights），可交易发展权，最初是指产权拥有者把从其中（产权）分离出来的发展权（
15、通常指建房、房屋的高度等）单独出售或者交易的一种权利，这种发展的权利可以用于其它的土地上。TDR建立在土地发展权基础之上，土地发展权是从土地产权分离出来的一项权利，最早始于20世纪三四十年代的英国，当时英国为了疏散工业和工业人口，对拥挤的城市进行再发展等，创立了土地发展权，并把土地发展权收归国有，之后美、法等国也相继设立了土地发展权，在土地发展权所起的作用上，尤以美国最为成功，衍生出一批具体政策，如TDR，PDR（purchased development rights）等。对于土地发展权的定义国外一般都以法律条文明确描述，而国内还没有土地发展权的相关法律支持，土地发展权的提法目前仅限于理论界
16、，很多学者对此进行了很多探索性研究。沈守愚(1998)较早从法学的角度将农地发展权界定为“将农地变更为非农用地的变更利用权”；胡兰玲(2002)认为，所谓土地发展权，是对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上纵深方向发展，在使用时变更土地用途之权,它包括空间(高空、地下)建筑权和土地开发权；在李世平(2002)看来，土地发展权就是将土地变更为不同使用性质的权利，它既可以与土地所有权合为一体由土地所有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配。它是土地处分权中最重要的权利；杜业明(2004)定义土地发展权为基于土地的所有权,从使用权和收益权中分离出来的一种物权,是指某组织或个人变
17、更土地用途而获得额外收益的权利；王群，王万茂(2005)阐释土地发展权是土地发展(开发)的权利，是土地变更用途使用、对土地原有集约度的改变之权，包括农地发展权和市地发展权；侯华丽等(2005)则从中国三大地类出发,把土地发展权看成是将土地变更为不同使用性质的权利，应包括：农地变更为非农用地的发展权即农地发展权，未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权，在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权，在建设用地上进行建设的发展权。上述观点虽从国情出发给出了土地发展权的不同定义，也有其可取之处，但是部分定义只从现象来阐述土地发展权的涵义。笔者认为，土地发展权的本质是在现有土地利用状况下变更其状况的权利
18、，是土地产权权利束中的一项。土地发展权对于土地的类型和变更为何种状况(用途改变或密度改变等)并不重要，但通常选择的方向(受经济利益的驱使)朝着获益(经济利益)更高的利用方式改变，这种改变常常会带来负的外部效应，此时，个人利益与社会利益相背离，政府的任务就是限制这种背离，限制的是行为而不是物质，这也正是产权涵义的核心所在。设置土地发展权的各国其权属不尽相同，英国把土地发展权直接归国有，土地所有者要改变土地用途性质必须向国家购买土地发展权；法国1975年制定了法定上限密度限制，即规定属于土地所有权之一的建筑权有一上限限制，超过一定限制的建筑权属于地方政府所有，上限密度限制指标采用建筑面积与占地面积
19、之比(即容积率),可视为部分国有；美国的土地发展权法律规定为土地所有者拥有，政府为达到保护自然资源，控制城市发展规模，提高土地利用效率，采取一系列措施，如设计PDR(Purchased development rights)，向需要保护的农田等资源所有者购买发展权，收归政府，限制其发展，个人、开发商在许可范围内进行土地开发（如房地产开发），须向政府购回发展权；以及建立在分区制(zoned)基础上的TDR (Transferable development rights)项目制度，允许土地发展权进行交易，这一方法已在美国的一些地区取得了良好的效果。英法美模式基本代表了土地发展权的权属类型，不管哪
20、种权属，只要它是明晰的，并且交易或制度成本很小甚至为零，通过市场交易总能达到资源的最佳配置，但现实中不可能存在这种理想状况，那么产权界定就成为一项非常重要的工作，遗憾的是，新制度经济学家至今还没找到一个普遍适用的准则界定产权，使其明晰且资源达到最优配置。尽管如此，美国的TDR在实践过程中还是取得了不错的效果，保护自然资源与提高土地利用效率两不误。其实早在1916年，类似于TDR的概念就已经出现了，当时纽约的摩天大楼热引起了居民采光权利的纷争，为解决此问题，市政府设立了美国第一个分区法令，允许房主把其不用的空中权出售给紧邻的地区。1968年，政府修改了法令，开始允许并不相邻的街区进行空中权交易，
21、并创立了保护历史性建筑的TDR项目，成为TDR模式的实践先例。尽管TDR模式最早是用来保护历史性建筑的，但后来仅有为数不多的TDR项目用于此领域，更多的是用来保护农地，开阔空间以及其他。但无论是保护农地，还是其他领域的运用，TDR的宗旨和目的都是对土地资源的利用与保护进行有效的管理，形成一个健康有序的土地市场，促进社会的良好发展。折抵指标交易作为一种以市场为导向的政策创新，运行的机理类似于TDR，其灵活性及土地资源配置的效率在理论上要优于指令性分配，并在保护耕地上达到更好的效果。三、 建设用地折抵指标交易的经济学分析TDR项目的运行需要四个基本的要素：发送地区（Sending areas），接
22、受地区（Receiving areas），发展权市场与供需平衡，计划管理机构。以农地保护为例，TDR的基本原理就是限制接受地区的发展密度等发展状态，赋予发送地区土地产权所有者一定数量的发展权，使其能够与接受地区进行交易，接受地区在购买了发展权后可提高其发展密度。如图1所示，通过TDR项目划定为发展权发送区的农地被保护了，并且发送区的土地产权所有者得到了补偿。TDR模式是在建立在分区制基础上的，它并不是对分区制 关于分区制，请参阅Is Zoning a Negative-Sum Game?( David E. Mills,1989)。的取代，而是使得土地利用管理更具有灵活性且更容易执行。图 1
23、TDR转移模式TDR项目用来保护农地最成功的例子当属马里兰州的蒙哥马利（Montgomery County,Maryland），从1973年开始实施TDR以来，到1995年为止已成功保护超过35，000英亩农田。其他诸如Dade County, Florida；Chattahoochee Hill Country, Fulton County, Georgia；Pinelands, New Jersey;Calvert County, Maryland等地也取得了不错的成绩。TDR专家Rick Pruetz在其著作里（Saved By Development，1997）分析了112个TDR项目
24、，这几个成功的案例也被囊括其中。折抵指标交易从实质上类似于TDR，它基本上具备了TDR的四个基本要素。浙江省内各地发展的不平衡性，欠发达地区如丽水、衢州等市，其指标相对比较充裕，而像杭州、宁波、温州等地则需要更多的建设用地指标，即使在各市内部发展依然存在差异，对土地的需求量亦不一样。这样，客观的现实使得折抵指标交易有了发送地区，接受地区，交易在浙江省土地整理折抵指标有偿调剂相关政策法律下自愿进行，有一定的市场机制基础，国土部门作为管理机构监管折抵指标交易的正常运行关于加强土地整理折抵指标使用管理的通知（浙土发1999235号）、浙江省国土资源厅关于建立土地整理折抵建设用地指标统筹制度的通知（浙
25、土资发200346号）、浙江省国土资源厅关于省土地整理折抵建设用地指标统筹制度运作的补充意见（浙土资发200386号）。但到目前为止，折抵指标交易政策还没有对接受地区的密度限制作出明确规定，等等一些问题，凸现了折抵指标交易存在的缺陷。尽管如此，与传统方式相比，折抵指标交易在实践过程中仍体现了显著的优势。Costonis指出，TDR涉及到政治、法律、经济以及私人利益和社会利益等，折抵指标交易也不例外，要想量化其社会总收益和社会总成本相当困难，因为存在很多正的和负的外部性与不可考的因素。但如仅从经济角度来看，地方财政收入，地方经济发展将为我们提供一个具有参考价值的思路，下面的模型正是基于经济效益对
26、折抵指标交易进行简单的分析。此模型分析的两点基本假设：1、所涉及的函数和变量均是连续的；2、假定总有折抵指标不足和有余的主体(即总存在买方和卖方,这也符合浙江省的现实)。分析包括不允许折抵指标交易、允许交易、以及其他复杂情况的考虑等三部分。(一) 不允许折抵指标交易土地整理以县市为主体，设为，=1，2，在土地整理期内某年通过土地整理增加的有效耕地为，可用于建设的指标为=，为折抵指标的可用系数，（浙江省为72%），可以把这个主体分为两种类型，=1，. ，折抵指标有余（当年实际建设占用之外仍有盈余），即为TDR的发送方（sending areas），设为，另一种=，折抵指标仍不足，即为TDR的接受
27、方（receiving areas），设为。在分析折抵指标的收益时，我们假定计划指标总是不够的，并且当年的折抵指标只能在当年使用，剩余指标不能累计到下一年。.，=1，2，（发送方）设主体当年可利用折抵指标实际建设占用率为，由主体经济发展水平和可开发折抵指标总量决定，剩余的部分仍做农业用地，那么通过折抵指标所获得的收益来自于建设用地的出让金；本建设项目在年内的收益贴现，这里假定这些提前建设的项目若在没有折抵指标的情况下年后建设，且收益从建设的两年后开始；以及农业用地部分的收益，但农业收益对于非农收益来说是一个很小的数目，为简便起见，在此忽略不计，而成本方面包括土地整理的成本，建设用地征用的补偿成
28、本，因此主体的净收益为： 其中为年收益，是占用指标量和经营状况的函数，为主体折抵指标的出让价格，为土地整理的成本，它是当年土地整理总量和整理难度系数的函数，（浙江省），为征用每单位土地的补偿成本，对于，等求一阶偏导为： 指标总是优先用于净收益期望值最高的建设项目,另外，主体必然期望得到正的净收益，否则就不会有足够的动力进行土地整理，也就不会有折抵指标的存在，随着土地整理的数量增加，成本也水涨船高，投资的项目期望收益也会随之减少，因此净收益以递减的速率递增，即,直到,随后，随着,的增加而开始减少，而却相反， ,随的增加而减少，所以令，可得，它是随而变化的预期收益最大值点(相对于单调递减，而受自然
29、和社会不可抗拒的因素限制)。. ,=，(接受地区)假定这里的指标不足是指当年若有足够的指标必定建设也必须建设的项目的指标无法满足，因此，主体当年的折抵指标全部使用，则主体的净收益为： 其中，与的参数相对应。对于，求一阶偏微分为： 同样，随着，以递减的速率增加，达到最大值时，开始减少，令 ，,可得总收益为: (二) 允许折抵指标交易.，=1，2，（发送地区）由于折抵指标允许交易，因此在保持耕地总量动态平衡的前提下，对于的主体来说，为了获得更多的收益，将卖出剩余的指标，设卖出率为，则主体的净收益为： 其中为卖出价，由当年可交易折抵指标供给量和需求量决定，其他参数与上同，对于，等求一阶偏微分为： 类
30、似于没有交易的情况，但收益的增加导致了达到最大收益的点有所不同，变为.,=，(receiving areas)由于允许折抵指标交易，因此主体就可在保持耕地总量的前提下买进指标，建设必须的项目，推迟建设（年）每年收益的机会损失为，此时机会损失转化为收益（大于为增加指标而增加的成本，否则没有必要购入），这里的买进率为不足率，表示不足的指标占可利用折抵指标的比例，由于买进的指标不能超过可交易的指标的量，因此设，此时主体的收益为： 其中为单位购入价，由当年各主体的需求量和可交易折抵指标供给量决定，对于，求一阶偏微分为： 同样，令，,得到总收益为: 对比折抵指标交易与不交易时的情况，交易双方为达到经济利
31、益最大化，使得，特别地当,折抵指标被充分利用，达到最大。(三) 交易成本与其它以上分析是在没有考虑交易成本情况下得到的，事实上，交易成本不可能为零，为简化起见，设交易成本仅为指标交易数量，交易的难易程度的函数，,其中取值在01之间，并假定当时，交易成本很大，甚至可将表示为：，此时当时，交易成本为零，就是上面所考虑的允许交易的情况，说明交易成本随着的增大而增大，当时，折抵指标交易在经济上已变得得不偿失，从理性的角度出发，交易将不会发生，即不允许交易的情况，因此，为保证折抵指标交易政策的成功，建立一个良好的交易市场是必要的。此外，折抵指标交易必然会带来诸多外部效应，正的外部效应如更广泛的经济效益，
32、耕地的有效保护等，负的如环境问题，社会问题等，将导致对折抵指标交易成功性的评价更加复杂。四、 实施建设用地折抵指标交易政策的评价从经济效益角度分析可以看出，只要交易成本和负的外部效应控制在合理范围内，进行折抵指标交易像TDR一样，能达到良好的效果。现实印证了这一点。首先，它极大地促进了土地整理。土地整理与土地开发、土地复垦一样，是国家保证耕地总量动态平衡的三项基本措施， 1997-2000年的全国土地开发整理中，累计补充耕地84.93万公顷，平均每年21.23万公顷。其中整理复垦补充28.27万公顷，基本达到了耕地建设占用和补充耕地平衡的目标 全国土地开发整理规划2001-2010年。基本农田
33、建设也通过土地整理得到加强，有效地提高耕地的质量和增强耕地的生产能力，对道路、农居点（特别是空心村）的整理还能提高土地集约利用水平和效率。但土地整理也是需要成本的，国家并没有承诺对土地整理的费用负责，只是说明土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。这一法律条文对于鼓励各地进行土地整理存在着极大的局限性，鉴于此，浙江省根据本省的实际情况，于1998年6月6日颁布了关于鼓励开展农村土地整理有关问题的通知（浙政办发199891号），首次提出折抵指标交易政策土地管理法实施条例所规定的土地整理新增耕地可以用作折抵建设占用耕地补偿指标面积的比例是60%，浙江省在具体操作过程中，
34、扣除30%预先配给的启动用地指标，只对70%新增耕地按此比例折算，即30%+70%*60%=72%，也就是说，可用作折抵的指标总额是新增耕地的72%。国家认可了这一规定，另这72%的折抵指标还可以以县市为主体进行交易。土地整理折抵指标及有偿调剂政策（即折抵指标交易），极大地调动了全省上下开展土地整理的积极性。自1998年8月土地整理开展到2003年底，浙江省共完成土地整理面积800 000余公顷，实现新增耕地面积138862公顷，累计核拨土地整理折抵、置换建设用地指标合计62460公顷。另外，折抵指标交易政策还有效地解决了了浙江省建设用地计划指标不足的问题，增加了土地政策的灵活性，缓解了建设用
35、地供求矛盾，促进了地区间经济社会的协调发展，是对现有土地管理制度的有效补充。折抵指标交易从形式和本质上与TDR模式相似是毋庸置疑的，土地利用总体规划以及区域发展不平衡下发送区和接受区的客观存在，形成了发展权市场的需求和供给，国土资源作为管理部门协调着发展权市场（虽然会有强大的行政干预），发展权（折抵指标）的归属以县市为主体，具有产权明晰的特征，其目的也同样都是为保护自然资源，促进经济健康有序的发展。但由于土地所有制和国情的不同，折抵指标交易与TDR模式必然有所差异。首先，虽然同样起着协调发展与资源保护的作用，但TDR项目在美国更偏向于对自然资源的保护，而折抵指标交易在保护耕地平衡的前提下，偏向
36、于促进经济的发展；其次，美国的土地产权私人所有，产权所有者为保护农地从TDR中得到补偿，并且TDR项目大多凭产权所有者自愿加入，这在TDR项目设计也许并非是最优的情况下（通常最优的TDR设计是代价相当高昂，甚至不可能），一个使发送和接收双方都受益的TDR设计颇为重要，双方对环境与资源的意识也是TDR成功运作的一道屏障，这体现了教育宣传TDR的必要性，但国内折抵指标属公共所有，县市政府为权属代表，在折抵指标交易中受到更多的行政干预，虽在一些情况下促进交易的成功率，但长期下去也会引发矛盾，同时，农户所知有限，且是否从中获得补偿以及是否应该获得补偿还是个值得商酌的问题；再次，TDR项目建立在分区制的
37、基础上，与美国政府土地利用规划紧密结合，1926年美国最高法院为分区制立法，以保护日益紧缺的资源，TDR的出现弥补分区制的不足，使得资源保护更易执行，通过正确的设计，引导发展的方向和密度，而折抵指标交易正是为突破土地利用总体规划的刚性问题而设置，交易主体代表太宽泛，概念化太强，容易造成折抵指标的滥用和无序，另外，TDR模式在美国已被广泛运用于各个领域，正如前文所言，就连它第一个实践也并非用在农地保护上，目前已发展应用到包括保护农地在内的水域，历史遗迹，海岸，森林等，而折抵指标交易在国内的应用还只是初始阶段，主要为急需开发建设的地区提供建设用地指标。折抵指标和TDR也面临着相同的技术上或者是细节
38、上的问题，比如什么样的地方应被划为发送区，也即是怎样确定最值得保护的农地，以及发展权数量的确定问题？发展权转移到哪比较合适，发展地区的密度限制设置为多少合理？需要一个独立的发展权银行或者交易中心以保证交易顺利进行吗？出售和购买的时效性以防止囤积发展权？农地保护的年限如何确定，有限还是无限？等等，许多学者已经对此展开了一些卓有成效的研究，但这些细节问题并没有完全解决，国内在折抵指标交易的实施过程中也并没有对它们进行过论证，缺乏理论支持，有待于进一步研究。五、 探讨与展望通过对浙江省折抵指标交易的理论和实践分析，可以看出它是中国严格的土地管理制度下所催生的一种“发育不完全”的政策，虽然在一定程度上
39、取得了一些成效，但土地整理终究会结束，即使土地整理过程中再有“猫腻”，获得的折抵指标终归有限，注定这一政策只是当前环境下的权益之计，甚至被某些地方政府所利用，与其本来的目的背道而驰，这也正是笔者所忧心的地方。这样一个不成熟的政策模式如果不对其深入研究，打好坚实的理论基础，那么它所迸发出的珍贵的闪光点，必将淹没在历史的洪流中。什么样的政策才是持久的有生命力的政策？笔者认为是那些永远把慧民利民放在首位，善于灵活变通，促进社会健康有序发展的政策。学者们在研究TDR模式的时候，也正是从此出发思考和寻找TDR模式未来的发展的。Field和Conrad（1975）、Mills（1980）、Barrese（
40、1983）、基于效率和公平探讨了TDR的相关问题，他提醒我们不仅要发展经济，更需要关注农地真正的主体广大农民的利益，以及如何建立更加公平的分配与再分配的模式；另外，TDR专家Pruetz（2002）在关于TDR最新进展的报告中指出，每一个成功的TDR项目（如马里兰州蒙哥马利村等），都依赖于自身所处的独特环境以及与环境相适应的正确的TDR模式设计，没有任何一个成功是完全靠复制得来的，坚持灵活性以及不断的变革创新会使TDR更具效率，Barrows，Prenguber（1975）在更早的论文中也持此观点；此外，也许更重要的一点是，Feder和Feeny（1991）在其关于土地产权的论文中特别指出，对
41、一项理论的不正确理解，仅仅停留在表面的形式上，甚至是曲解的运用，常常会带来更大的危害。主要参考文献：1.沈守愚：论设立农地发展权的理论基础和重要意义，中国土地科学, 1998年12期。2.胡兰玲：土地发展权论，河北法学2002年20期。3.李世平：土地发展权浅说，国土资源科技管理2002年19期。4.杜业明：现行农村土地发展权制度的不均衡性及其变迁，西北农林科技大学学报(社会科学版)2004年4期。5.王群、王万茂：土地发展权与土地利用规划，国土资源2005年10期。6.侯华丽、杜舰：土地发展权与农民权益的维护，农村经济2005年11期。7.Harold Demsetz, Toward a T
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