法律评估艾滋病防治.docx

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1、 法律评估：艾滋病防治（征求意见稿）引言本报告是受联合国开发计划署及联合国艾滋病规划署委托，就与艾滋病相关的中国法律所做的评估。本报告的撰写背景是艾滋病肆虐全球，艾滋病至今还是一种在医学上无法治愈的疾病；就世界范围而言，艾滋病快速传播的势头至今还没有被遏制；以及，每一个人都有可能感染艾滋病。以往主流社会的意识形态以及一些不恰当的宣传，加大了艾滋病恐慌及人们对艾滋病病人和艾滋病病毒感染者的厌恶，而无助于预防和控制艾滋病。艾滋病问题迫使我们不得不检讨我们自以为已经确立了的最基本的法律规则和信奉着的最基本的价值观与我们的实际行为之间的关系；迫使我们不得不正视随艾滋病的传播而显现出的在不同人群之间实际

2、存在着的歧视、漠视和因为不愿意去理解和自己不同的人而造成的无知，以及由艾滋病问题而更加显现出的世界性的贫困和社会不公正。使人类感染艾滋病的，是病毒，但使艾滋病在我们这个世界上肆虐的，是什么呢？这是我们每个人都应该考虑的。找到医治艾滋病的方法，要靠生物学家和医学家的努力，但解决今天肆虐全球的、作为一种社会病症的艾滋病问题，却不是仅靠生物学家和医学家所能做到的。本报告的撰写前提是：我们相信在一个人们能够自主选择，且对自己选择负责任和对别人尊重与同情的社会中，在一个公正的社会中，人类是能够战胜艾滋病的。本报告的价值取向和目的在于：在对艾滋病病毒携带者和艾滋病病人以及与一般人相比有较多可能感染艾滋病病

3、毒的高危人群不歧视和抑制艾滋病的传播之间寻求一种衡平，在保护每一个人的基本权利和公共卫生之间寻求一种衡平；区划政府、市场和公益事业各自功用实现的范围，并由此检讨现行法律中存在的问题，为今后公共政策的选择和法律的制定提供一种基准。注意到今天全球多元一体的格局、我们所信奉的价值观、人类共通的准则和各个国家及地区不同的发展道路及地方性经验具有同样价值的主张，注意到在一个开放的世界中，解决一个世界性的艾滋病问题，不是在一个国家内可以做到的，它需要人们的广泛参与，需要政府和非政府组织的共同努力，需要各个国家和国际社会的相互配合和中国有过独特的现代化经历和目前正处于社会转型之中的事实，本报告将尽力阐释处于

4、动态之中的中国的规制与结构的变化，及其在具体的与艾滋病相关的法律中的表现、实际作用和意义。本报告的撰写者为李楯教授，是清华大学当代中国研究中心专家网络负责人、清华大学公共管理学院社会政策研究所执行所长和中国人民大学法律社会学研究所所长。发生在1966年的“文化大革命”使他终止了在学校中的学习，此后，有过8年在农村插队和4年在工厂工作的经历，最终通过自学而先后以律师和学术研究与教学为职业。曾就职于北京市律师协会研究室和中国社会科学院。1984年受聘为人民日报社、经济日报社法律顾问，1985年受聘为国家经委、国家科委、国防科工委和北京市政府举办技术成果交易会法律顾问。1988年任法制与社会发展研究

5、所所长。1989年受聘为北京市市场经济研究所副所长。1993年受聘为中国人民大学社会调查中心教授。1996年受聘为扬州大学税务学院教授。同年，受聘为美国福特基金会北京办事处顾问，对福特基金会在中国资助的法律项目做评估。1998年接受美国政府邀请访美，考察美国司法制度和法官培训。1999年任中国人民大学法律社会学研究所所长。2000年任清华大学当代中国研究中心专家网络负责人，2001年兼任清华大学公共管理学院社会政策研究所教授。自80年代起，从事法学、社会学与发展理论研究，主要研究当代中国问题、法律职业和司法改革。此外，也做一些妇女研究。著有中国研究的制度背景；法律社会学（主编）。在与艾滋病相关

6、的工作方面：自1990年中国政府制定中华人民共和国艾滋病预防和控制中期规划起，即开始参与和艾滋病相关的研究项目。1998年，应中国政府卫生主管部门之邀开始参与国家艾滋病防治立法工作。2001年，参与组织清华大学和中国英国政府艾滋病防治合作项目办公室合作召开“社会科学与中国性病艾滋病防治工作研讨会”，同年，受中国英国政府艾滋病防治合作项目办公室之请为他们在中国成都举办的“性健康需求评估”培训讲课；参加在墨尔本举行的第六届世界艾滋病大会亚太地区会议；参加在北京举行的第一届中国艾滋病性病防治大会，并担任大会专家委员会副主任委员。面对艾滋病1981年，关于艾滋病的报告首先在美国提出。从那时起至今天，在

7、我们这个世界上已有2200余万人死于艾滋病。据UNAIDS提供的数据，目前世界上共有艾滋病病毒携带者和艾滋病患者3600余万人，其中95居住在发展中国家，大多数为青壮年；而当前，全球每年用于防治艾滋病的经费高达70100亿美元，其中用于发展中国家的每年只有10亿美元。艾滋病的传播，正不断地威胁着人的生命和健康，并加剧贫困与不平等。艾滋病对我们这个世界既有价值取向和规则提出了挑战，对我们这个社会的回应能力提出了挑战。在立法和公共政策方面，需要解决的不只是权衡如何配置紧缺的社会资源问题，还有更重要的价值取向的问题。中国在1985年发现第一例艾滋病。根据政府卫生主管部门提供的数据，至2001年，中国

8、大陆艾滋病感染者的报告数字为28133例，其中艾滋病患者1208人，死亡641人。同时，政府部门宣称，据专家估计中国大陆的艾滋病感染者实际上已超过60万人，若控制不好，2010年将达1000万人。由于统计和其他方面的原因，艾滋病在中国大陆传播的实际状况仍是一个需要深入调查，且在短时期内难以确切说清的问题。但仅从政府部门公布的2001年上半年报告艾滋病感染人数比2000年同期增加674这一情况来看，艾滋病的传播在中国大陆目前仍处增长时期（张文康，2001）。与别国不同的是：一般认为在艾滋病的传播途径中性接触是最常见的（发达国家初期主要为男同性恋性接触传播,发展中国家一般多为异性性接触传播），大致

9、占四分之三，但在中国大陆三分之二的艾滋病病毒感染者是因吸毒而感染的。美国1991年的统计数字显示因输血和使用血制品感染艾滋病的只占2，但在中国大陆，近来因卖血而致感染艾滋病的情况也已不断见著官方传媒。另外，母婴传播于1995年也在中国出现。中国对艾滋病的认识过程：1985年得知“美国120万人被感染，据统计，73的病人是男性同性恋，17为静脉滥用毒品者，3是接受输血和血友病患者”1986年成立预防艾滋病工作小组，秘书处由卫生部防疫司急性传染病管理处和中国预防医学科学院组成1986年1月，艾滋病列入报告传染病；10月，国家预防和控制艾滋病委员会成立1987年，认为：对于艾滋病，开放是传入的重要途

10、径；暗娼和同性恋存在，是传播蔓延的条件；此外，血液制品传播和医源性传播的可能也存在至1990年，共完成对高危人群16万的艾滋病血清检查，经确诊共报告发现3例艾滋病传入病例和191例艾滋病病毒感染者，其中国内感染者153人，疫情涉及10个省、自治区、直辖市1990年，设立国家预防和控制艾滋病专家委员会1990年，卫生部文件：世界艾滋病日：“提倡健康有益的生活方式，培养高尚的道德情操，自觉抵制和改变不良和危险的行为习惯”1992年从河北援非劳务86人中发现4人感染1993年，中国政府与联合国开发计划署控制艾滋病项目启动，包括：政策研究；项目培训工作；编写培训教材及宣传材料；重点人群中的宣教示范项目

11、；云南省村一级的宣传及培训工作1993年，卫生部在广东省、云南省卫生防疫站设立艾滋病防治中心，同时，加强原设于南京中国皮肤病研究所的全国性病防治中心，对内作为全国开展艾滋病、性病防治的基地，对外作为中国开展艾滋病、性病国际合作的窗口，承担卫生部委托的国家艾滋病、性病控制规划、国际合作及重点研究课题、攻关项目的协作任务1993年世界艾滋病日，中国成立中国性病艾滋病防治协会1994年9月1997年9月：中国欧盟性病艾滋病合作培训项目1994年，卫生部疾病控制司委托中国预防医学科学院艾滋病研究和检测中心承办第三次HIV检测实验室质量评估活动1995年2月发布HIV哨点方案，将哨点分为：门诊就诊者监测

12、哨点；暗娼监测哨点；吸毒者监测哨点。后二者分别从妇教所和戒毒所中采样1995年，建立国务院防治艾滋病协调会议制度；同时，建立中央财政防治艾滋病专项经费（当年500万元）1996年，召开了国务院防治艾滋病协调会（10月3日，30多个部委负责人参加）和全国艾滋病防治工作会议 2001年，召开第一届中国艾滋病性病防治大会中国艾滋病流行的三个阶段：19851989，感染者散布在沿海和开放城市，主要是外国人19891995，发现经性途径感染艾滋病病毒的国内感染者；在静脉注射毒品人群中开始发现成批病毒感染者1995，报告数比1994上升1951；全国有31个省报告发现艾滋病病毒感染者和艾滋病病人；有21个

13、省报告有静脉吸毒感染者；开始发现母婴传播病例中国有关艾滋病的国际合作：世界卫生组织；欧盟；联合国开发计划署；联合国儿童基金会；世界银行。此外，云南省参加了“东南亚跨湄公河流域跨国联合防治艾滋病计划；四川省和澳大利亚合作中国性病、艾滋病历年统计数字年度 性病 HIV AIDS 年度 性病 HIV AIDS1977 13 1991 213 31978 2 1992 256 51979 1 1993 251 231980 48 1994 502 291981 166 1995 1515 521982 627 1996 2611 381983 996 1997 3217 1261984 2162 19

14、98 3170 1381985 5838 4 1 1999 4447 2301986 23534 1 0 2000 4968 2331987 49234 7 2 2001 28133 12081988 85965 7 01989 85430 171 01990 297 2认识中国中国，是世界上最大的发展中国家，世界上每5个人中就有一个生活在中国（大陆）。由于中国有着在整体世界形成之后被迫开放又重新封闭又主动走向开放的历史，中国的现代化进程是独具特色的。中国的走向不只影响着中国人今后的生存状态，而且影响着世界，影响着人类整体的发展。但是，正是因为中国正处于这样一种特殊的经历之中及在这种经历之中形

15、成了中国独特的社会结构和中国人独特的行为方式，外部人至今难以深入，且文化相异，不易理解，而内部人又因身处其中，习以为常，熟视无睹。所以，认识中国，是十分必要的。用整体世界形成之前和整体世界形成之后来划分历史的方法（周友光、李植枏等19901991；夏诚1990）看中国，我们可以把中国历史分为传统社会时期与进入现代化进程时期。后一个时期又可以分为被迫开放，开始被现代化时期、重新封闭时期和再度走向开放时期。当然，从法制史和法律思想史的角度看中国，我们还可以做出稍有不同的划分，即：中华法系时期；学习和模仿来自西方的现代法制时期；党治的时期和开始走向法治的时期。中国的历史分期1860年以前 传统社会时

16、期1860年1949年 被现代化时期 1900年以前 中华法系时期 1900年以后 学习、模仿西方现代法制时期 1924年以后 党治时期1950年1979年 封闭时期1980年以后 再度走向开放时期 1997年以后 走向法治时期在整体世界形成之前，古代中国有着它不同于世界其他文明的传统的制度文明和文化。但今天的中国并不是这种传统的延续，今天的中国和古代的中国之间存在着一种文化的断裂。今天的中国在制度上和文化传统上所显现的，更多的是一种中国在特殊的现代化进程中的产物。中国是一个晚发外生型的现代化类型的国家。19世纪中叶，中国的开放和现代化进程的启动是被动的，内外矛盾长期得不到解决，积聚为由政治解

17、体和社会解组叠加而成的总体性危机（孙立平，1999；许纪霖，1995）。20世纪中叶，中国再度封闭，并于封闭中通过超强力的社会整合形成了自己独特的制度文明质态（李楯，1994）。到20世纪80年代中国再次走向开放时，这种制度文明质态已内化为中国（大陆）人不同于世界上其他人群的一种新传统，即中国（大陆）人不同于世界上其他人群的一种已成定式的行为方式和思维方式。下面我们来介绍中国在20世纪50年代至70年代形成的这种制度文明质态及在这种制度文明质态下生活的人们的行为方式和观念。在20世纪80年代以后，中国的社会结构和人们的行为方式及观念虽然发生了很大的变化，但由于一种制度性的约束，使再度走向开放，

18、逐渐进入世界主流的中国，在其内部和内外关系中都不时地呈现出一种紧张。不理解这些，就很难理解今日中国和世界上其他国家和地区的不同之处。 20世纪50年代以后，中国的深层制度化结构是公有制（李路路，1991）。这种社会结构不同于世界其他国家和地区的最大特点是被研究者称之为总体性社会的整个社会的序列化结构和国家直接面对民众的互动方式（孙立平，1999；1993；李楯，1994）。在一种特殊、强大的整合力量之下，几乎是每一个人和每一个合法存在的组织都被纳入序列。在整个社会形成一种类似军队的建制的同时，社会的中间层消失了；社会空间和国家空间合而为一。这种制度化结构的次级结构表现为单位制度和身份制度（李路

19、路，1991）：单位制度使党军政机关、工厂、商店、学校、科研机构、医院、社会团体和宗教团体，以至是农村社队和城市居民委员会等在其他社会中性质迥异的组织，成为同一序列化体系的组成部分，且使这些组织具有同构性和同质性：具有同样的内部职能机构设置，遵循同样的运作规则。同时，单位制度又使每一个人最终隶属，并且只能隶属于一个单位。在单位制度下，国家通过垄断和控制一切资源、利益、信息和发展机会控制每一个单位，进而实现对社会的整合和控制；而单位又通过对自己所控制资源、利益、信息和发展机会的垄断，控制每一个人（路风，1989；李汉林，1993；华尔德，1996）。与单位制度并存的是身份制度，它将人分为农业人口

20、与非农业人口，又将非农业人口中的就业人口分为工人编制和干部编制。身份一经确定，靠个人的力量是很难改变的（李强，2002；2000）。在1985年以前，中国有占总人口82的人被限定在农业人口的身份之下，他们因母亲是农业人口而被限定在长大以后只能在农村从事农业生产而不能进入城市就业。当时，农业人口和非农业人口的差别是：农业人口不享有非农业人口所享有的由国家提供的住房、平价定量供应的粮、油、肉，有补贴的蔬菜、副食品和燃料，以及由国家投资兴建的大部分公用设施和文化设施，不享有公费医疗和退休养老金保障（郭书田等，1990；蔡昉，2001）。此外，自20世纪50年代后期至70年代，他们之中处于食品营养不足

21、状态下的，几乎占到他们人口总数的一半左右，而处于食品严重不足状态的，则占到三分之一（周彬彬，1991）。当时，农业人口和非农业人口的收入水平，被估计为相差36倍（华尔德，1989）。而从农业人口中选举出的全国人大代表所代表的人口数则8倍于从非农业人口中选举出的代表所代表的人口数（吴家麟，1983）。在这种结构之中，是没有任何私领域存在的。虽然家庭似乎是在序列化体系之中唯一存在于序列之外的合法存在的社会组织，但是，由于每个人都有单位，国家通过单位以“入户”的方式对家庭进行了管理，严格地控制了个人在家庭生活中的行为，甚至是性行为和生育行为（李楯，1991；1991）。同时，在封闭的条件下，国家对思

22、想的控制也是卓有成效的。国家倡导一种整体利益高于一切的伦理主张，要求人们“狠斗私字一闪念”，在行为和思想上自觉与国家（党中央）保持一致。当代中国的这种制度文明质态在20世纪60年代末至70年代初发展到它的极致阶段。并最终在70年代逐渐出现逆向的转变。导致中国这种转变的原因是复杂的，但最起码开放使中国在内外结构关系上产生了根本性的变化。中国的改革是从农村开始的，改革在80年代前期废除了束缚农业人口自主发展的人民公社制度和统购统销制度，1985年以后，改革在城市推开，允许公有制之外的多种经济形式存在，使城市中的一些人有可能离开原有的单位体制，同时，具有农业人口身份的人开始进入城市谋生，终于在90年

23、代形成了往返与中国城乡之间的数目在1亿左右的流动人口。他们之中有相当多的人已有10多年以上的“流动”经历，在城市生有子女或带着子女往来于城乡之间。由于中国特有的包括户籍制度在内的城乡分治制度，这些人至今不可能成为城市的新移民；而长久地处于不公正的，权利易受侵犯的状况下，又使他们偏离主流社会，较少获得官方信息，在医疗上，基本不享有城市人享有的社会保障。由于流动，他们往往缺乏正常的家庭生活，处于未婚或者夫妻两地分居状态下的不少（陈吉元等，1993；李强，2002；2000；蔡昉，2001；赵树凯，1998；1996；谭深，2001；2000；2000）。在中国，20世纪80年代之后，伴随着社会转型

24、，在不同地区、不同职业的人们之中，收入差距拉大，基尼系数以分省人均国内生产总值计算1978年为02438，到了1995年提高到02747；以分省的城市和农村居民的实际收入计算1978年为01261，到了1995年提高到01670（蔡仿，2001）。1992年，以中国大陆最富的地区（珠海市区）和最穷的地区（贵州省晴隆县）相比，人均国民生产总值相差86倍（胡鞍钢等，1995）。与此同时，收入分配不公的问题也为人们关注（李强，2000）。最后，20年来，中国发生了很大的变化，包括中国的权力系统和中国的法律制度，但是，发生在中国的权力系统和法律制度方面的变化却并没有像有些人说得那么大，甚至可以说，在这

25、方面没有发生本质性的变化，这就是中国官方说的“政治体制改革滞后”的问题。多年以来，中国的决策和管理出自一种和别国不同的党军政一体化的权力系统。其中执政党的领导地位是最关键的，由国家宪法的形式予以明确。执政党除了对国家重大问题议决外，还通过：一，设在国家机关中的党组；二，建立在几乎是一切单位中的党的基层组织，来实现它的领导。这里，特别需要注意的是，如果运用法律社会学中关于文本中的法和行动中的法的理论来看中国的制度，就会发现：一、在制度文本上，国家的最高权力机构是人民代表大会。人民代表大会产生国务院（国家行政机关）和法院、检察院（国家司法机关）。国家行政机关下设各部、委、办。二、在运行中，最高权力

26、机构是执政党的中央机关，包括中央政治局及其常委会、书记处及办公厅等一系列党的中央机构，以及党的中央纪委、中央军委。同时，它又通过设在国务院，及国务院各部、委、办和法院、检察院中的，以及人民代表大会中的党组，来实现自己的领导。在文本中，国务院、法院、检察院同由人民代表大会产生，在实际中，法院和检察院比国务院低半个级别。这种制度安排到了地方上，就会使行政机关有可能影响司法。此外，在实际中：一，党的机关和国家行政机关的联动频率，远远大于国家行政机关和人民代表大会（国家最高权力机关）的互动频率；二，在涉及具体问题时，专管职能部门的作用，是需要特别关注的。如，在艾滋病防治方面，党的宣传部、政法委、综治委

27、和国家行政机关的卫生部、公安部、国境卫生检疫部门等的作用就特别重要。中国的权力系统：（二元） 党纪委 军委各部、委、办人大（党组） 政协（党组） 国务院（党组） 军委监察 各部、委、办 法院 检察院 军保、军检、军法 （党组） （党组）（党组）中国的权力系统的级别自20世纪50年代后有过多次变化，目前大致为：一，中央；二，省、自治区、直辖市；三，地级市；四，县级市、县；五，乡、镇、街道办事处。但加上：一，大区，在曾经设立党的地方局的位置，目前还保有军队的机构，新近又设有银行的机构，要求在这一级别上设立审判机构的呼声也正高；二，较大的市（副省级）；三，在有的地方设于市、县之下的区，以及，从文本上

28、看并非是一个政府级别，但实际上确是一级权力机构（设有执政党的支部）的行政村（村民委员会）、居民委员会，共有九个（或是八个半）级别，即：一，中央；二，大区（军队；银行）；三，省、自治区、直辖市；四，较大的市（副省级）；五，地级市；六，县级市、县；七，区；八，乡、镇、街道办事处，以及，九，行政村（村民委员会）、居民委员会。在中国进入后总体性社会（孙立平，1999）后，中央承认地方利益，中央、地方分税，以及中央承认有地方保护主义存在。国家整体和地方在艾滋病防治问题上的不同主张和不同做法，是可以出现的。中国权力系统中的级别1中央 （大区）2省、自治区、直辖市 部级；省级；军级25（较大的市）3地级市（

29、专区） 司、局级；地级；师级4县级市、县 处级；县级；团级（区）5乡镇；街道办事处行政村；居委会自然村由前述制度化结构和权力系统所决定，中国的法律也与世界其他各国有所不同。从文本上看，中国的法律在级别上分为：一，宪法；二，法律（基本法，由全国人民代表大会通过）；三，法律（由全国人大常委会通过）；四，行政法规和法规性文件（由国务院制定或发布）；五，中央政府部、委规章，以及，六，地方性法规和民族自治地方单行法规和自治条例；七，地方政府规章。但实际上，我们还需要注意到：一，党的文件（包括由党的文件发布的党的领导人的讲话及文章），特别是党和政府的联合行文（中共中央和国务院联合行文，以及中共中央办公厅和

30、国务院办公厅联合行文），其中有些径直被算作行政法规或法规性文件；二，中央政府和地方政府颁发的级别在规章以下的文件，它们往往比法规规定得更具体，执行力度也更强；三，中国政府已加入的国际条约，根据承诺就要遵守的原则，中国政府加入的国际条约应该有高于一般国内法规的效力，但事实上，人们在谈及中国法律时，往往很少想到它还应包括中国政府加入的国际条约。从理论上说，低级别的法律不得违背级别高的法律，为此，建立了报送和备案制度，但尽管人们认为在实际上存在着下位法与上位法矛盾的现象,却至今没有过高一级的立法机关撤销低一级法律的情况出现过。在中国的法律中，还有一些值得注意的现象：一是同一事项，由人大或人大常委会制

31、定法律，由国务院或国务院的部委制定实施细则，由地方人大或政府制定条例，而更为具体的执行规则则由文件规定。二是相当多的法律或法规都把解释权给了实际负责起草这一法律，并负责这一法律实施的政府行政机关。广义的中国法律（法律社会学视野下的中国法律）领导人的讲话和文章中共中央 党内法规，或文件 政治局 书记处 办公厅各部、委、办；及各部、委、办联合行文工会；共青团；妇联 文件党的机关及各类机关联合行文 文件中共中央给全国人大的建议 文件党的纪委 党内法规，或文件（政府监察部门） 行政法规、法规性文件、规章，或文件党的中央军委 党内法规，或文件（政府的中央军委） 行政法规、法规性文件、规章，或文件中共中央

32、、国务院联合行文 党内法规，或文件中办、国办联合行文 行政法规、法规性文件、规章，或文件各类机关党组国务院 行政法规、法规性文件，或文件 办公厅各部、委、办 规章人民代表大会 宪法；法律常委会 法律；法律解释办公厅及办公机构各专业委员会法院 司法解释（普遍意义上，等同立法的）检察院在法律的制定上，中国也有许多和别国不同的地方：一般认为“无程序即无立法”是法律制定的原则（蔡定剑、王晨光等，2001），但中国在1979年开始特别强调立法的时候，关于立法程序的规定基本上是不存在的。一般对立法程序和立法过程的区别，在中国也显现了和别国不同的意义。因为一般认为立法程序的启动始自立法机关接受立法动议和法案

33、，而包括立法动议的提出和法律草案的起草在内的一系列事项只能算作启动立法程序之前的准备工作；立法动议和法律草案的提出并不必然产生启动立法程序的法律后果，但在中国并非如此。在中国，1991年以前，法律的制定和修改全由党政领导机关提出（立法动议主要由国务院提出；法律草案主要由国务院部、委起草），人大只是“被动接受”，并“积极审议，保证顺利通过”（蔡定剑，2001），1991年后，虽然人大制定了立法规划，并更多地自己组织起草一些法律草案，但遇有规划之外的法案，照样审议通过。20年来，人大审议的法案被否决的只有公路法修改案一例。其他法案即使代表有意见，“经人大常委会与行政机关的内部协调和协商”（蔡定剑，

34、2001），也都一律通过。因此，有必要看一下不经人大立法程序或启动人大立法程序之前的法律草案起草和国家行政机关的审议工作：最初的立法动议往往由国务院部、委提出，报国务院，由国务院法制机构列入立法计划，涉及多部门的，由国务院法制机构进行综合平衡，然后，由该事项的主管（或主要主管）部门的业务机构和法制机构合作起草，并征求地方政府的分管部门和相关单位（如国有大企业）意见，草案完成后，经过部、委办公会议，然后以部长或委员会主任名义报国务院，经国务院法制机构的专管分支机构的处、司逐级审查，对口征求意见，下基层调查，通盘考虑，综合平衡，对草案进行修改后，再经国务院法制机构报国务院，分别由常务会议通过，以国

35、务院令发布，或由国务院发布，或由国务院批准，由部、委发布，或由国务院报人大或人大常委会审议。日益完善的中国立法程序中华人民共和国宪法 1982年中华人民共和国全国人民代表大会组织法 1982年中华人民共和国国务院组织法 1982年中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 1986年中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则 1987年行政法规制定程序暂行条例 1987年中华人民共和国全国人民代表大会议事规则 1989年法规规章备案规定 1990年中华人民共和国立法法 2000年中国在宪法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法

36、中规定了立法权限。1987年，制定了全国人民代表大会常务委员会议事规则、行政法规制定程序暂行条例，同年，还开始实行了法律和行政法规的废止制度。1989年，制定了全国人民代表大会议事规则。1990年，制定了法规规章备案规定。2000年，制定了立法法，规定了各个级别的人大及其常委会和政府的立法权限。 但是，中国至今还没有宪法法院，没有司法审查制度。中国的行政诉讼只能针对具体的行政行为，不能针对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。领导人讲话和政府规章以下文件在广义中国法律体系中发挥作用的实例国务委员彭佩云1996年在全国艾滋病防治工作会议上的讲话，由卫生部以“卫疾控发（

37、1996）第28号文件形式下发。彭佩云在讲话中说：“”去年8月，卫生部下发了关于加强预防和控制艾滋病工作的意见。这个意见是目前我国预防控制艾滋病重要的指导性文件，各级政府和有关部门都要认真贯彻执行”。按：关于加强预防和控制艾滋病工作的意见级别在卫生部规章之下，不属于法律，但“各级政府和有关部门都要认真贯彻执行”，具有法律效力。中国关于艾滋病的法律分类关于限制进口血液制品，防止AIDS病传入我国的联合通知（1984，卫生部、对外经济贸易部、海关总署） 部颁文件关于加强艾滋病疫情管理的通知（1986，卫生部） 部颁文件关于对外国留学生进行艾滋病检查的通知（1986，国家教育委员会、卫生部） 部颁文

38、件全国预防艾滋病规划（19881991）（1987，卫生部） 部颁文件艾滋病监测管理的若干规定（1987，国务院批准） 法规性文件中华人民共和国艾滋病预防和控制中期规划（19901992）（1990，卫生部、世界卫生组织） 不详中国预防和控制艾滋病中长期规划（19982010年）（1998，国务院） 法规性文件关于加强预防和控制艾滋病工作的意见（1995，卫生部） 部颁文件对艾滋病病毒感染者和艾滋病病人的管理意见（1999，卫生部）。 部颁文件中国遏制与防治艾滋病行动计划（2001） 法规性文件至于司法制度，中国也与别国不同：中国的法院与检察院同为国家司法机关。法院在执政党的领导下工作，对各级

39、人民代表大会负责，受本级和上级的执政党的纪律检查委员会、人民代表大会和检察院的监督。中国的法院分为四级，即：基层法院（县级或大城市的区级法院）、中级法院（地级市法院）、高级法院（省、自治区、直辖市法院）和最高法院。法院内设民事、行政、刑事等审判庭及告诉申诉庭、执行庭、政治部（处）等机构。中国的法院实行二审终审制。但通过执政党和人民代表大会的监督、检察院的抗诉，以及当事人等的申诉和本院院长及审判委员会或上级法院的干预，可以通过审判监督程序的启动使判决已经生效的案件得到重审或再审。20世纪90年代中期，这种重审或再审的案件数量一般占到法院受理一审案件的10以上。近年来，中国的法律界对法院庭长或院长

40、审批案件的制度，以及审判委员会制度、重审和再审制度等提出了不同看法，中国的法院的司法改革也在不同程度的推进之中。此外，在中国还有一些与司法相关的制度：中国的执政党的各级纪律检查委员会和政府的各级监察部门是一个机构两个牌子，它有着自己的一套制度化的案件审理制度，制定、公布和实行了一整套案件审理程序方面的党内法规。如中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例、党的纪律检查机关案件审理工作条例、中共中央纪律检查委员会关于审理党员违纪案件工作程序的规定、中共中央纪律检查委员会关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定、中共中央纪律检查委员会关于所要做出的处分决定和所依据的事实材料同犯错误党员见面

41、的具体办法、中共中央纪律检查委员会办公厅关于中央、中央纪委决定或批准的对犯错误党员的处分执行程序的通知和中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例等。中国的党政机关和党政机关报社都还有一套信访制度和举报制度，其作用同样与案件处理相关联。前者的法律依据现在是1995年国务院颁布的信访条例，在此前，则是1982年中共中央办公厅和国务院办公厅共同发布的党政机关信访工作暂行条例（草案）。后者的法律依据则散见于党政机关及司法机关的一些公开张贴或由官方传媒发布的文件中。中国的法律处罚：刑罚：主刑：死刑；无期徒刑；有期徒刑（6个月15年）；拘役（1个月6个月）；管制（3个月-2年）附加刑： 罚金；没收财产；剥夺政治权利，以及对外国人适用的驱除出境劳动教养（1年3年4年）治安管理处罚： 警告；罚款；拘留（1日15日）强制戒毒（3个月6个月1年）卖淫嫖娼收容教育（6个月2年）收容或收容审查艾滋病防治与中国政策法律评估对象在中国，由于党的文件、领导人讲话和法律、法规、规章及规章以下文件共同构成广义的法律体系，又由于党和国家的政策（在中国，虽然在近些年已引入和开始使用诸如“公共政策”和“社会政策”等概念，但从其制度沿革，及能更确切表达制度的和文化的含义出发，在这里，仍使用“党和国家政策”这一概念）能同时体现制定