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1、如何突破区域经济一体化的制度瓶颈 -基于长三角区域法规政策差异冲突的调查分析基金项目：2008年度国家社科基金项目区域地方法规冲突与协调研究以长三角为例（课题编号：08BFX002）的阶段性研究成果。刘思慧 宁丽娟 欧贞均 指导教师：易凌教授摘 要 为配合国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见（国发200830号）的贯彻落实，对长三角二省一市800名立法、司法系统等人员开展了问卷调查和访谈，调查的重点主要放在长三角的税收优惠、招商引资、人力资源、社会保障、道路交通、生态环境、医疗卫生、科技法规等方面的法规政策差异冲突。经调查，长三角区域法规政策中存在不同程度的差异冲
2、突现象，从一时一地看某些法规差异似乎有道理，但是放到区域整体和区域一体化目标上看却是一种非合作博弈，陷入了“囚徒困境”之境地，对区域整体乃至各地的经济发展均是不利的，极大地影响了长三角区域经济一体化的法治进程，长三角区域法规政策差异冲突已成为长三角区域经济一体化实现的制度性障碍。关键词 长三角；经济一体化；区域法规政策冲突；调查分析一、调查背景 在经济全球化形势下，加强区域经济合作，实现区域经济一体化，既是实施党和国家分区域率先实现现代化的需要，也是提升区域乃至我国国际竞争力的需要。然而，区域经济一体化必须建立在一个统一的市场规则基础上，而通过协调立法来实现区域法制一体化是解决区域经济一体化最
3、有效的手段。基于区域内各省市的立法权限相对独立，在短时间内实现区域的统一立法是比较困难的。但是目前区域立法差异和冲突日益严重，已经构成区域经济一体化的制度性障碍，这单单靠地方政府的独立立法根本解决不了区域之间的利益冲突。要解决区域立法上的不平衡，必须在原有区域利益的基础上进行区域利益的第二次分配，短期内只有通过地区间的协调与合作这一比较容易推动的方式来实现，为区域经济一体化的实现扫除障碍。长三角作为中国经济发展最有活力的地区，其两省一市地理位置相连，文化特征相似，经济发展水平接近，需要按照区域经济发展的总体目标，确立合理的地域分工，优化各类资源的配置，发挥各地区的优势，从而提高区域经济的整体竞
4、争力，实现共建共荣的目标。因此，经济利益的一致性为长三角法制一体化提供了坚实的基础。当然，作为长三角组成部分的各省市均有自己的独立的经济利益，因而长三角法制一体化不可能是法制的完全相同。此外,根据我国立法制度的规定，在长三角地区不但“两省一市”有制定相应法规、规章的权力，四个较大市（无锡、宁波、徐州、苏州）也有着制定相应法规、规章的权力，再加上具有法源性的其他规范性文件制定的主体范围就更广泛了，这就必然出现长三角区域内法规、规章及其他规范性文件的多样化、不同规定乃至冲突。为贯彻落实国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见，加快长三角区域经济一体化的法治进程，我们组织了
5、长三角区域法规政策冲突的调研。长三角区域法规政策冲突是指长三角地方法规政策中同类事项规定不一致而导致的负面效果的现象。其调查目的是为了了解长三角区域法规政策冲突的现状、原因、影响以及对协调立法的认知程度。通过问卷调查，获取信息、发现问题，提出协调的对策，为协调和解决长三角区域立法冲突提供参考依据，为长三角区域经济一体化的实现扫除法制障碍。二、调查的结果与分析（一）问卷调查的基本情况为了掌握第一手资料，较详尽地了解长三角区域法规政策差异冲突的现状、原因、影响以及对协调立法的认知，我们与浙江省人大、宁波市人大联合组织了此次问卷调查。考虑到调查对象的代表性，于2008年6月至12月向长三角区域内（浙
6、江、上海、江苏）的立法部门、政府部门、司法系统、公司企业、医疗卫生、交通运输、金融保险行业等各界人士发出问卷1000份，收回有效问卷800份，统计结果见图1-1。可以看出，有将近一半的被调查者工作在司法行政部门以及立法部门，这部分人了解法规政策的制定和操作，熟悉长三角各地区的法规政策情况。此外，还有公司企业、医疗卫生、交通运输、金融保险行业等，所占比例合理且具有代表性，因而可以客观反映社会大众对这一调研问题的认知现状。图1-1：调查对象所在部门被调查对象年龄分布为：30岁及以下占42.4%；31-45岁占45.5%；46-55岁占11.1%；56岁及以上占1%。调查对象以中青年为主，集中于社会
7、经济生活的主力阶层，所受文化教育水平比较高，都有一定的实践经验和法规政策评价能力，关心长三角区域发展，能够反映社会的主流观点和愿望。其职务分布为：单位负责人（或主持工作）占6.7%；单位副职领导人占3.4%；中层以上干部（包括中层）占25.8%；中层以下干部（不包括中层）占25.8%；普通职员占38.2%。表明调查对象中60%以上是各级领导干部，受过较好的教育，担任着重要的专业岗位职责，因此，可以认为他们的判断和理解力具有代表性，他们所表达的态度对有关决策部门有参考价值。（二）调查对象对问卷主要内容的选择结果及其分析调查结果表明，长三角地区法规政策存在不同程度的差异冲突现象。按照差异冲突选项数
8、由高到低的排列依次是：税收优惠政策、招商引资、土地出让政策、劳动保障、生态环境保护、医疗卫生、人事法规、道路交通、科技教育、其他，见图2-1。其中，税收优惠、招商引资、土地出让、劳动保障等方面的法规政策冲突最为明显。这一问题值得深思，从一时一地看某些法规差异似乎有道理，但是放到区域整体和区域一体化目标上看却是一种非合作博弈，陷入了“囚徒困境”之境地，对区域整体乃至各地的经济发展均是不利的，极大地影响了长三角区域经济一体化的法治进程，长三角法规政策冲突必然阻碍长三角区域法规政策一体化的实现，进而影响长三角区域经济一体化的法治进程，区域立法冲突已构成长三角区域经济一体化实现的制度性障碍，希望有关部
9、门给予高度重视。图2-1：长三角法规政策差异冲突程度1、长三角法规政策差异冲突的现状经调查，长三角法规政策差异冲突主要表现在以下几方面：（1）税收优惠和招商引资政策差异冲突的现状通过招商引资带动本地区经济快速发展，已成为一些地方政府的共同做法。在问到“长三角招商引资政策冲突主要体现在哪些方面”时，有64.3%的人认为表现在地价上进行恶性竞争；55.1%的人认为表现在税收上进行恶性竞赛；42.9%的人认为提供超越国家优惠政策的措施；36.7%的人认为非开发区内企业享有开发区的优惠政策，见图2-2。以上数据说明长三角地区招商引资政策的冲突非常严重，地价和税收优惠政策已成为各地招商引资使用最频繁的手
10、段，无限度的优惠或降价必将导致地方政府间的恶性竞争，国有资产的大量流失。图2-2:长三角招商引资政策差异冲突的现状税收优惠政策是地区招商引资的重要手段之一，根据我们的调查数据显示：有53.5%的人认为外商投资企业的企业所得税享受完“两免三减半”的优惠政策后各地给予的所得税税率优惠额度方面存在差异和冲突；46.5%的人认为各地给予外商投资企业免征、减征地方所得税方面存在冲突；42.4%的人认为在长三角有些地方已突破“两免三减半”的企业所得税的优惠政策底线；34.3%的人认为在免征地方所得税期满后，凡当年企业出口产品产值达到当年企业产品产值达一定百分比以上的，免征地方所得税方面也存在差异；27.3
11、%的人认为对生产性外商投资企业，在“两免三减半”期间，免征地方所得税方面也存在差异，见图2-3。上述调查数据表明，部分地区过度的优惠政策不但导致税收流失，造成财政收入的减少，而且还会加剧长三角区域市场的非良性竞争，削弱了政府的宏观调控能力，极不利于区域市场的有序竞争。要改变这一现象，首先，要求各政府明白，中央、地方分税制改革只是对财政集权体制的局部调整和结构优化，而未根本改变我国现行财政体制的集权性质；其次，急需协调区域优惠政策差异冲突，统一区域优惠政策。譬如，2008年1月1日起施行的中华人民共和国企业所得税法规定企业（包括内、外资企业）所得税税率为25%，同时取消“两免三减半”的政策。由此
12、可见，国家已经注意到各地方税收优惠政策的差异冲突所带来的不良后果，并积极采取了有效措施。这是个良好的开端，希望国家以及各地方政府继续加以重视，进一步为实现长三角区域一体化扫除法律障碍。图2-3：长三角税收优惠政策差异冲突的现状（2）人力资源法规的差异冲突现状发展长三角区域经济一体化必不可少的一个条件是实现人才、劳动力在各省市间的自由流动。但目前由于长三角各地区在人力资源方面的法规差异极大（主要表现在劳动法规和人事法规政策的差异冲突方面），已影响到区域人才、劳动力的合理流动，从而间接影响到区域经济一体化的发展。就长三角劳动法规而言，58.6%的人认为在用人单位解散、被依法撤销、宣告破产或者因其他
13、原因终止时应给予劳动者经济补偿方面存在差异冲突；49.5%的人认为劳动者在试用期间的劳动报酬标准方面存在差异；38.4%的人认为在事实劳动合同关系是否受到法律保护方面存在不同；26.3%的人认为在劳动争议处理方面也存在差异，见图4。一方面，劳动者在试用期间的劳动报酬标准方面存在的差异将直接导致同工不同酬（待遇）的不公平现象的产生；另一方面，就劳动者而言，劳动报酬、劳动补偿等方面的规定往往是各地劳动者择业考虑的优先条件，这些方面的差异冲突势必会影响人力资源的流向，最终会造成部分地区劳动力过剩，同时使部分劳动者失去良好的择业机会。图2-4：长三角劳动法规政策差异冲突的现状就长三角人事法规政策而言，
14、有64.3%的人认为在人才引进方面存在差异；50%的人认为在人才落户方面存在不同。这些都事关各地区是否能留住优秀人才。还有在人力资源共享方面的法规差异（43.9%）也比较明显。例如，关于技能证书或其他从业资格证书的规定，各地方都不大相同，这就阻碍了各地之间的经济交流以及共同市场中的人员自由流动。这将不利于人力资源的优化配置，更不利于区域间的人力资源共享，将会阻碍人才、劳动力在各省市间自由、合理地流动，势必会影响长三角人事一体化的法治进程。特别是对大学毕业生的就业问题，我们认为长三角地区应加强高校毕业生就业工作的联动和协作，形成长三角地区高校毕业生统一的就业市场和就业指导服务体系。图2-5：长三
15、角人事法规政策差异冲突的现状（3）社会保障法规政策的差异冲突现状社会保障制度在长三角区域经济与社会协调发展乃至和谐社会构建过程中均发挥着重要作用。但是，由于各地区社会保障制度在指导思想、保障水平和管理模式上的差异，客观上形成了各地区间社会保障制度的法规差异乃至冲突。特别在全球金融危机的形势下，完善的社会保障制度就显得尤为重要。其中，医疗保险、养老保险、农民工社会保障方面的差异冲突是较突出的，数据分别是53%,48%,46%。产生这种差异冲突的根本原因是各地区的社会保障制度都具有属地性（本土性），即只适用于在本地区居住或工作的人员。因此，社会保障制度的这种属地性原则排斥了在保障待遇享有方面把在另
16、一地区工作的期限考虑在内的做法。社会保障制度的这种传统规则阻碍了劳动者在长三角各地区间的自由流动，严重影响了社会保险制度在长三角不同地区间的协调和对接，以致给区域流动人员带来许多不必要的麻烦，甚至直接影响到众多流动人员合法权益的保障。如上海的小城镇社会保障制度，在其他两省就没有相应对接制度；同样浙江省的低标准社会保障制度在苏沪两地也没有制度接口，这势必会成为影响相关人员流动的制度障碍。图2-6：长三角社会保障法规政策差异冲突的现状调查中我们吃惊地发现，各统筹区域间不仅政策差异冲突较大，而且还存在着人为地为账户的转移设置障碍的情况，甚至于连省内的同一市区内不同统筹区之间个人帐户转移都会有障碍，如
17、杭州市对于中心市区中的余杭、萧山二区养老保险关系转入也规定了需在市区参保5年以上 杭州市人民政府关于进一步完善我市职工基本养老保险制度的若干意见，2004年6月29日实施。在人员流动范围和频率都已很大的今天，这些政策障碍看起来有些匪夷所思，限制养老关系的转入实际上就是排除了参保对象在本地享受养老保险待遇的可能，对劳动者来说不仅可能因为这样的限制使其无法在工作、生活多年的地方真正地做一个“市民”，在特殊情况下还会因为在几个地方的工作、参保时间均达不到各地政策的要求而最终不符合享受养老保险待遇的条件。同时，这也给人力资源的合理流动与配置设置了许多隐性障碍，限制了区域劳动力的合理流动，极不利于人力资
18、源的优化配置。所以，区域社会保障法规政策差异冲突问题应当引起立法者的高度重视。（4）道路交通管理法规的差异冲突现状道路通畅是经济交往的前提条件，构建长三角交通运输网络是长三角区域合作的重要基础，也是区域经济一体化的重要条件。长三角各地公安交通部门在道路交通管理过程中，采取的措施存在一定的差别。调查显示：62.1%的人认为在交通事故伤亡援助金的规定方面存在差异，有的地方甚至没有交通事故伤亡援助金的规定；53.7%的人认为在机动车与非机动车或行人之间发生交通事故时,机动车负何责任方面存在差异，不同省市的赔偿金额和赔偿责任也都不尽相同；46.3% 的人认为在电动自行车管理方面存在不同；32.6%的人
19、认为在机动车驾驶人违反道路交通安全法规的累积记分方面也存在不同。我们认为，长三角机动车驾驶人的累积记分差异对区域道路交通一体化的消极影响十分明显，随着省市间车辆的流通量巨增，累计积分方面的差异日益明显，目前长三角省市之间分开实行积分，本地对外省市机动车驾驶人违规不能实施累积记分，在一定程度上会造成机动车驾驶人在两省一市中的其他省、市行驶车辆时放松安全警惕，容易导致交通事故。综上，道路交通管理法规的差异冲突显然不利于长三角道路交通一体化的实现，也影响到长三角区域经济一体化的法制进程。（5）生态环境保护法规的差异冲突现状良好的生态环境是长三角区域协调发展重要的外部条件，也是推进长三角区域合作的天然
20、依托。而环境资源具有很强的公共性,并非行政区划所能分割，这就要求打破人为的行政区划界限，从长三角地区总体发展利益的高度来开展区域性环境保护协调工作。 孟涛.长三角地区环境保护立法协调问题研究J.社会科学辑刊.2008(4).但由于长三角各个省市只拥有管辖范围内的立法权限，出于地方利益的保护，导致各地方制定的环境保护地方法规之间不仅缺乏必要的协调和沟通，还存在许多差异与冲突现象。因此，长三角地区环境保护一体化对长三角地方立法提出了新的挑战。调查数据显示：长三角生态环境保护法规的差异冲突主要表现在对环境污染违法行为规定的处罚标准不同、污染中的多头执法导致的处理结果不同、流域管理与区域管理之间的冲突
21、、对环境污染的法律责任规定的差异等方面，其数据分别是62.5%，50%, 42.7%,42.7%。正是环境保护地方法规之间诸多的差异冲突，导致了长三角各地方各执己法，各自为政的格局，阻碍了长三角地区环境保护一体化目标的实现。也正因此，长三角区域乃至全国范围内跨界污染、水域上下游综合治理等问题层出不穷，跨区域污染问题十分严重。 图2-7:长三角生态环境保护法规差异冲突的现状（6）医疗卫生法规的差异冲突现状由健康投资和智力投资构成的人力资本投资，是各省市实现经济增长方式转型，加速区域现代化进程的关键措施。医疗卫生作为人力资本投资的重要部分，是健康保障的必要条件，是政府发挥作用的重要领域。在问及“长
22、三角医疗卫生法规差异冲突情况”时，74.7%的人认为各地医疗卫生政策上存在差异，长三角各地医疗卫生政策上的差异将导致同类人员医疗卫生待遇上的差别，极易产生社会不公，成为影响长三角社会和谐的不利因素；40%的人认为各地食品安全法规政策上存在差异。近年来，食品安全问题是国家关注的重点问题，食品安全问题关系到百姓的身体健康，关系到百姓的切身利益，其实政府早就开始意识并着手处理这一问题，例如，2003年江苏，浙江，上海两省一市质量技术监督局签署长三角农产品标准化互化（合作）协议，宣布实行三地食用农产品标准化的互识、互通和互监，这标志着长三角农产品将首次实现无障碍流通，我们认为，为了减少甚至消除长三角区
23、域食品安全法规政策差异冲突，应实现两省一市地方食品安全标准及其法治的协调一致。（7）科技法规政策的差异冲突现状科技是第一生产力，长三角“两省一市”经济的发展离不开科技。如果各地仅从本地区的局部利益出发来发展科技，必然出现科技法规政策的差异,经调查，其差异主要表现在专利法规、商标法规、高新技术园区的规定、知识产权的保护、科技奖励惩罚等方面。这些法规政策的差异从局部上看虽然有利于保护本地的科技成果，但对长三角科技一体化却是不利的，因为科技的惠及面是很广泛的，减少区域科技法规差异，全面推进长三角区域科技协调与合作有利于在更大范围、更广阔领域和更高层次上优化科技资源配置，最大限度地发挥科技作为第一生产
24、力的作用，促进长三角科技、经济和社会协调发展，是长三角区域实现科技优势互补、合作共赢的内在需求。但是当中除了科技法规政策本身的协调之外，还关系到各地区的经济利益与各自的立场。带动经济增长的科技是长三角各地区重要的经济驱动力，因此在协调科技法规政策的进程中所表现出来的谨慎是必要的。此外，还有人认为长三角各地在技术标准的规定方面也存在差异。这类差异规定会对各地方之间的技术贸易造成阻碍，继而转变成地区之间的贸易壁垒。图2-8：长三角科技法规政策差异冲突的现状（8）其他调查在调查“您是从哪些途径了解到区域法规政策冲突问题？”时，54.5%的人表示是在日常生活或人际交往中；46.5%的人表示从新闻媒体中
25、；44.4%的人表示在报刊杂志中；26.3%的人表示在实际工作中；19.2%的人表示在有关书籍中；12.1%的人表示在研究思考中。由此可见，通过日常生活或人际交往、新闻媒体、报刊杂志了解到区域法规政策冲突问题的人都在50%左右，而通过实际工作、阅读有关书籍或者研究思考了解到的人数相对较少，特别是研究思考的人仅占12.1%。从对地方法规政策冲突的关注程度的调查来看，有10.3%的人表示经常关注；39.2%的人表示偶尔关注；39.2%的人表示不太愿意主动去了解，见图2-9。这表明：目前大部分人对地方法规政策冲突问题的关注程度还不高，或者说大部分人还没有形成地方法规政策冲突的危机意识。图2-9:长三
26、角法规政策冲突的关注度上述调查说明了三个问题：一是目前各地被调查者对长三角区域法规政策冲突的危机意识尚未形成；二是学术界对长三角区域法规政策冲突问题研究不够，重视程度还不高；三是社会对长三角区域法规政策冲突报道率不高，针对性不强，大大缩小了大众了解区域法规冲突的途径，这些都直接或间接影响到大众对该问题的关注度。在调研“面对地方法规政策冲突，地方政府应该主要做好哪些工作”时，68%的人认为政府应该主动做好组织协调工作，为长三角区域经济一体化创造良好的环境；55%的人认为政府应对有关职能部门的协调工作提供指导和服务。由此可见，政府应该把具体的协调工作分配到各个职能部门，对有关职能部门的协调工作提供
27、宏观指导和优质服务，共同营造和谐长三角。2、长三角法规政策冲突产生的原因长三角地区法规政策冲突产生的原因十分复杂，既有历史原因，又有现实原因；既有经济原因，又有政治原因；既有观念原因，又有制度原因。具体原因如下：图2-10:长三角法规政策冲突产生原因比例图具体来说，长三角法规政策冲突产生的原因，主要表现在以下几个方面：（1）地区利益冲突数据显示：有半数以上的人认为行政区划导致的地区利益冲突是长三角法规政策冲突产生的最主要原因。有区域划分就会有区域利益,有区域利益就会有区域利益保护的要求,有区域利益保护就必然会形成行政区域壁垒。这不仅从整体上割裂了统一的市场体系，而且加剧了行政壁垒突现的利益之争
28、，往往会导致盲目投资、重复建设、资源浪费、地区封锁,反过来又导致了市场空间狭窄,单个企业产品与服务的市场占有率下降,进而发展到无序的恶性市场混战、相互厮杀和自杀性的价格大战！其最终导致的结果是：大批企业陷入困境,而地方政府对地方“招牌”企业的困境往往是不顾经济原则的竭力扶持, 这种状况又造就了新一轮的恶性循环,加剧了行政区域间的利益冲突。因此，地方性的行政垄断和行政性扶持与保护已经成为我国经济生活中的一种顽症,它将全国统一市场分割为块,严重影响了资源、商品、信息、资金、人才的合理流动,极不利于长三角经济一体化的实现。 （2）地区权利冲突权利冲突的类型化研究可以有诸多方法，而最基本的分类方法就是
29、同类权利冲突与不同类权利之间的冲突，本文主要研究的是同类权利之间的冲突。调查显示,权利冲突也是长三角法规政策冲突产生的原因之一。权利冲突主要包括公权力之间的冲突和私权利之间的冲突。其中32%的人认为公权力冲突是长三角法规政策差异冲突产生的原因.由于我国公权力的分配都是以政策形式出现的,带有很大的随意性,缺乏宪政基础。而且对各地区的横向分权的内容和方式没有法律的严格规定,使得各地方在利用权力保护本地区利益、侵犯其他地区利益时少了几分顾忌，一定程度上也加剧了地区利益冲突。另外有28%的人认为私权利冲突也是长三角区域法规政策差异冲突的重要因素.虽然权利平等在理论层面上已达成了共识，在宪法和普法中都有
30、这样的规定，但是在实践层面上权利主体远未实现平等，特别是长三角地区之间市场主体的权利冲突导致的不平等现象日益突显，如招商引资、税收优惠政策以及社会保障法规中的差异冲突最为典型。 (3)制度冲突数据显示：17%的人认为制度冲突也是长三角法规政策冲突产生的重要原因,其中最明显的是地方保护主义的非正式制度与统一、竞争、开放、平等和法制的市场经济体制之间的冲突。竞争、平等、开放、统一和法制是市场经济的基本特征,也是市场经济得以健康、持续、高效和良性发展的重要前提。其中,竞争是核心,平等和开放是条件,统一是要求,法制是保障。我国由于长期受到自给自足的自然经济那种封闭、保守、狭隘的思想影响和目前利益的支配
31、,一些地方政府在发展地方经济时,往往采取变相的,或是公开的手段实施“地方利益法制化”，以规则来限制或打击外地商品和企业的进入,保护地方利益。这种行为不仅严重违背了市场机制的法则,而且使长三角统一市场机制的整体效能大打折扣。(4)经济发展水平不平衡数据显示：37%的人认为经济发展水平不平衡也是长三角法规政策冲突产生的原因之一。目前，我国仍然处于社会主义初级阶段，各地经济发展水平还不平衡，长三角各省市间经济发展水平上的差距必然导致法规政策上的差异。此外，我们发现各地立法信息不对称也是长三角立法冲突产生的重要原因之一。区域信息不对称与区域经济的非平衡发展，区域资源的不平衡分布一样，是客观存在的，是纯
32、市场力量难以解决的问题，因此必须强化长三角各省市之间的协调与合作。在对长三角法规政策冲突进行立法协调时，应当将地区之间的利益协调补偿和立法信息沟通作为立法策略的重要考虑因素。3长三角法规政策冲突的博弈分析地区利益冲突作为长三角区域法规政策冲突现象产生的深层次根源，而法经济学运用经济学相关理论，对法律制度及其实施进行平衡和协调，以实现效益最大化。运用法经济学理论分析长三角立法冲突问题能解释其产生的根源问题，得出的结论比传统方法更具有科学性。下面通过博弈分析进一步揭示长三角法规政策冲突产生的原因。以招商引资为例，假定地区1和地区2都是理性的，地区1实行招商引资政策。初始状态下，两个地区的利益分别用
33、U1、U2表示，该利益是指立法所产生的一定质量的法律规范文本及其运用于社会后产生的预期的效果；地区1和地区2的立法成本分别为C1、C2。该成本主要是指进行立法活动所花费的人力、物力、财产、时间和信息等资源的支出。由于地区1的对外实行招商引资，因而能更多地吸收外商（用字母O表示），作为应对，如果地区2也引进外资，将被地区1侵占的地区利益份额（k，1k，0），相应的支付组合为（U1+KU2，U2-KU2）；如果地区2从本地区利益出发，实行优惠的税收政策（用P表示），地区利益份额将不被地区1侵占，相应的支付组合为（U1，U2-C2）；假定地区1也实行更优惠的税收政策，无论地区2是否实行何种政策，地区
34、利益份额都不会被侵占，相应的支出（U1-C1，U2）和（U1-C1，U2-U2）。只要KU2C2成立，地方政府实行的外商引资政策就有利可图，因而KU2C2是各地区实行外商引资政策的必要条件。这是一种完全信息动态博弈。地区1先行动的情况下该博弈表述和地区2先行动的情况表述如图2-11。假设1假设2各种条件下对方选择的可能POOP地区1（U1+KU2，U2-KU2）（U1，U2-C2）地区2（U1，U2-C2）（U1-C1，U2-C2）图211这两个博弈又是一个多阶段可观察博弈。假设地区1先行动，它肯定会尽可能多地引进外资，于是有以下的博弈图表：O地区2U2-KU2（2）（P）U2-C2（3）地区
35、1（O）（1） U1+KU2U1（4）图212（假设KU2C2成立）假设地区2先行动，KU2C2成立时，地区2肯定要实行更加优惠的对外税收政策，于是有了以下的博弈图表：0地区2（P）（1） U2-C2地区1U1（2）图213（假设KU2C2成立）图2-12的精练纳什均衡为（OP，O），地区1的最优选择是通过优惠的税收政策，引进外商投资，地区2在这个两阶段博弈中的最优行动规则是：P，O，但是这个均衡不满足动态一致性；如果地区2在地区1实行税收优惠政策的情况下选择引进外商投资，地区1在下一阶段博弈中会采取更优惠的税收优惠政策，博弈就转化外图2-12中的路径（1）-（2）：（U2-KU2，U1+KU
36、2）。所以理性的地区2的最优战略是P,P，即无论对方怎么行动自己都选择实行更优惠的税收政策。图2-13的子博弈精练纳什均衡是（P,0,0）,均衡结果是（P,0）,地区2首先行动，其最优的选择是通过优惠的税收政策，引进外商投资，尽可能多地获取地方利益。地区1的最优战略是通过优惠的税收政策，引进外商投资，对抗竞争对手，抢占更多的地方利益。总之，无论谁先行动，具有竞争优势的地区总在选择实行优惠的税收政策，大力引进外商投资，处于劣势的地区从本地区的利益出发，总会推出更优惠的税收政策。K值越大，地方政府从本地区利益出发的愿望越强烈；C值越小，区域之间的法规政策的冲突越明显。理论上讲只要KU2C2成立，地
37、方政府实行对外税收优惠政策还是有利可图的，但是其实不然，我们在这个信息完全动态的博弈中，1，2两地都无法了解对方会选择何种优惠政策时，出于“自保”的心理，其理性选择必然是从各自区域利益出发来进行考量，都选择不惜以牺牲税收流失为代价提供尽可能多的优惠政策，从而造成恶性竞争。4.长三角法规政策冲突的消极影响在调查区域法规冲突对区域经济一体化的实现有无影响时，47.9%的人认为有直接影响；17.7%的人认为有间接影响；33.3%的人认为或多或少有些影响；少数人（1%）认为无影响。这说明认为区域法规冲突对区域经济一体化会产生影响的至少占90%以上。而在具体问到长三角各省市法规政策差异冲突会带来哪些消极
38、后果时，答案是：造成资金、技术、人才、信息流转不畅通（68%）；将使市场主体对其行为的可预见性降低（51%）；给执法、司法和法律监督中适用法律法规带来困难（45%）；给某些机关滥用职权打开了方便之门（42%）；区域地方法规冲突已构成长三角区域经济一体化实现的制度性障碍（39%）；削弱了地方立法的权威性（31%），见图2-11。调查结果表明，长三角区域法规政策冲突不仅阻碍了区域资源的合理流动与优化配置，而且在一定程度上削弱了法规的可预见性，给司法实践中法规的适用也带来了困难，同时助长了某些机关滥用职权的不良风气，已经构成了长三角区域一体化的制度性障碍。这一调查结果更进一步说明了协调长三角法规政策
39、冲突的紧迫性和必要性。在问及是否有必要加强长三角法规政策冲突的协调工作时，绝大多数人（88.8%）认为有必要，已达到高度的共识。图2-14:长三角各省市法规政策冲突带来的消极后果以上数据警示并督促我们及有关部门必须高度重视长三角区域法规政策冲突的协调工作，改变长三角目前这一区域法规冲突严重的现状，以使长三角两省一市在一种和谐统一的市场规则中进行有序竞争与合作，最后达到三地共赢的效果。三、长三角法规政策冲突的协调对策和建议针对以上调查分析结果及存在的问题，提出如下对策和建议：（一）构建长三角区域立法协调机制根据调查显示，行政区划导致的地区利益冲突是长三角法规政策冲突产生的最主要原因。长三角区域一
40、体化是多个互不隶属行政区划之间的合作与一体化，必须在尊重各个省、市所代表的利益的前提下，由各行政区域在自己的职权范围内推行合作和协同。而合作就要为自身的行为进行约束、要为更长远的利益而放弃一部分眼前利益，自愿达成妥协和忍让，这必须要在具有权威性和能够有效运作的立法协调机构基础上建立一套健全的立法协调机制加以规范，从根源上突破区域经济一体化的制度瓶颈。然而基于各省市间经济发展程度不同，资源分布不均，这就需要在平衡各地之间的利益，兼顾效率和公平的基础上，通过资源共享或利益补偿等方式，建立起区域立法的利益补偿与协调机制。譬如，在区域环境治污方面，可由长三角各地政府共同出资，同时吸收社会及团体的捐赠，
41、设立“长三角环保基金”，用于区域环境保护的立法、治理、宣传、培训及作为合作中受损方的经济补偿等，而由此形成的公共资源将造福于整个长三角。 （二）清理修改现有冲突的法规政策要实现长三角区域法治一体化，首要的任务就是清理、修改长三角地区的法规政策冲突，减少冲突内耗以及立法与执法资源的浪费，同时也能达到协调立法的效果。在调查“长三角法规政策冲突主要集中在哪些类型”时，调查显示：政策冲突（55%），规章冲突（51%），法规冲突（49%）。所以清理、修改长三角法规政策冲突时应按照轻重缓急，以政策、规章、法规的先后顺序重点清理、修改。对于旧法规的修改和废止是一项技术性极强的工作，这需要联合长三角各地立法专
42、家开展研究和联合攻关。就诸多冲突按类别加以梳理和分析，详细理清法规政策冲突之所在，并按差异冲突性质分类处理：一是不影响区域一体化的反映各地特色的法规政策，可以保留其差异和特色；二是通过稳定的协调制度来解决的冲突法规，可针对不同的冲突，区别对待，有序协调，最后达到区域法治统一的要求。（三）建立长三角立法协调机构要协调长三角法规政策冲突，有44%的人认为应该建立立法协调机构，完善长三角立法合作和司法协调职能。这个机构应具有权威性和代表性，具有明确、可行的工作机制，来协调各行政区域的立法，并及时沟通和交流立法信息。所以，各省、自治区、直辖市的立法机关要共同赋予其完备的协调职能。立法协调机构的组织形式
43、可命名为长三角法治工作协调委员会。对该协调机构，可作如下构想：第一，该立法协调机构的大会成员由长三角两省一市的人大负责人，人大代表和政府代表组成，定期召开会议，讨论重大立法项目，并就大会认为的重大问题提出立法建议，以其制定的“法案”作为各省、市相应的立法蓝本。同时，指导各地立法实践，协调各地立法冲突，从而有效降低法规政策冲突的壁垒。第二，就人员组成来看，应吸收具有丰富立法工作经验又能充分代表长三角各地利益的专家成为该机构工作人员。第三，立法协调机构的经费来源可由各省市按比例拨付，并纳入长三角各省市财政预算。第四，吸收政府行政执法部门一线工作人员参与立法协调，使立法内容更贴近实际，这样将会使协调
44、立法达到事半功倍的效果，有利于解决“执法难”的困境。第五，立法协调机构还必须肩负起监督职责，做好区域地方法规政策的备案、审查工作。据于各地立法信息不对称已成为长三角立法冲突产生的原因之一。如果在长三角区域建立一个立法信息交流平台，为各地提供资源共享、立法借鉴的交流场所，将有利于各地立法信息的沟通。为进一步提高该机构的立法质量和工作效率，可在其下设二个附属部门。其一为长三角立法咨询部，它可由长三角地区法学院、社科院及相关单位立法专家构成，主要职能是以合同形式承担长三角立法协作会提出的课题、议案，为地方立法提供专家咨询意见。其二，建议在长三角统一立法协调机构下设立一个立法信息部，负责长三角地方立法
45、信息的收集、统计和分析工作。该部门可以建设一个网站或创办一个刊物，公布长三角立法的重要信息，包括各省市的立法动态、法规（草案）征求意见稿、生效的地方性法规规章、立法研究成果及网上开展长三角区域立法中的重大问题讨论等等。（四）实施区域协作立法据调查，有55%的人认为开展区域协作立法是解决长三角法规冲突最有效的途径之一。长三角地方人大或政府可以通过订立联合立法协议，制定区域统一规则，通过长三角二省一市人大或政府的联合立法或协作立法，制定统一法规或规章，减少区域内的多头立法。立法协作可采取二种方式：一是对于社会关注、群众关心的热点、难点、重点立法项目，二省一市人大可成立联合工作组开展联合立法，制定共
46、同法规，然后各自公布；对于有共性的立法项目，可由一省或一市牵头组织起草，其他省市予以配合，立法结果由二省一市资源共享，法规各自公布。这种立法协作的好处是：它是一种工作协作，不涉及立法权限的改变。这种立法协作既可节约宝贵、稀缺的立法资源，又能从源头上避免长三角区域立法冲突，从而有效规范和促进长三角区域经济一体化的法制进程。为保证长三角立法协作能真正发挥作用，还应健全立法协作的运行机制。通过立法协调机构，建议长三角立法协作会议每年至少应举行一次全会，由大会成员出席会议，并由各省市轮值会议主席。开会时可邀请协会其他成员及有关专家学者参加。由会议执行主席提出议案，经大会讨论、审议后做出决定。在立法协作
47、会议休会期间，立法协作的工作由会议的常设机构调处进行。长三角各地立法机构所立之法应报长三角立法协作会常设机构审定后方能颁布。协调机构如认为上报的法案有不利于区域协调发展的内容，可将法案发回上报机构重新修改，上报机构如坚持原意见的，则将法案提交长三角立法协作年度会议裁决。这样的程序产生的机制将使各地方政府在出台任何法案时不能不充分考虑长三角协调发展的原则和精神。为了保证立法协作会议工作的顺利开展，各省市人大常委会还应设立相应的立法协调部门。此后凡是有关区域协作发展的法规全部须经由长三角地方立法协调机构审定或制定，这将减轻各省市制定法规草案的工作量，最大限度地实现区域立法资源的优化配置，同时也提高
48、了区域立法工作的质量和效率。（五）制定中华人民共和国区域经济促进法和中华人民共和国区域法规协调法据调查显示：有41%的人认为应该制定和实施中华人民共和国区域经济促进法，30%的人认为应制定和实施中华人民共和国区域法规协调法来解决区域法规冲突问题。就我们国家的国家治理和政府关系的角度而言，倡导区域经济合作是从本源上减少、克服行政区域利益冲突的重要策略。我国政府报告也曾多次强调了区域协调发展的重要意义，但从立法建设的层面上看，该领域的法律制度设计却尚未展开。因此，除了区域协作立法外，尤其还需要制定促进区域经济合作的专门法律。通过制定专门、统一的法律来协调不同单行立法在立法理念和基本原则方面的不同，还可以对区域经济合作的目标、禁止事项以及跨区域争议的解决等问题作出专门性的规定。总之，要有效解决长三角区域法规政策冲突问题，必须通过国家层面制定统一法律的方式来解决。前述方法有一个共同点：即采用各省、市间签订协议的方式来约定和解决立法冲突问题，这是针对立法协调工作处于起步阶段，为尽快推进工作开展所采取的办法，因为用签署协议的方式相对于用制定法律来协调立法工作的方式而言，具有较容易推动的优点，同时也比较符合现阶段长三角各地经济发展存在一定差距、
