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1、从“市管县”到“省管县”,一、“市管县”体制的实施,市管县体制(又称市领导县体制)指由直辖市和较大的市领导县的行政区划体制。直辖市领导较大的市领导省辖市地级市设立的目的：是将大中城市周围的农村地区划归城市统一领导，以充分发挥中心城市的作用，加快城乡一体化建设，逐步形成以大、中城市为依托的经济区，并使经济区与行政区的范围基本一致。,“市管县”体制的发展,1954年宪法实行的是省县乡三级管理体制，并没有赋予“市”的辖县权 ，这一时期占主导地位的行政区划层级是三级制 。,市管县体制发端于1958年。这一年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点
2、并推广。但此时“市”与“县”并非上下级关系。,1982 年，中共中央发布了51号文件，做出了改革地区体制，实行市管县体制的决定。市管县开始在全国范围内推广。,市管县形成的背景,在计划经济体制下，经济资源与行政资源高度重合，城市由于行政级别上的优势，集中了绝大部分经济资源，在广大县域内很少有工业企业的存在。正是由于市区经济的发展，必须有更为广大的农村为其提供必要的粮油等日常生活用品的供给，而这些资源是原本市区内的农村所无法提供的。另外，市管县也可以在一定程度上将市区的经济资源与下辖县市共享。因此，在计划经济时代，市管县是符合经济发展的需要的。,出台的动机,初衷：打破城乡二元社会结构，更好的集中市
3、场要素，以农促工。技术：省区面积大，交通和通讯等基础设施条件和技术落后。职能：计划经济体制下全能政府，没有能力直接管理到县。利益驱动：地方官员对权力、级别的追求等,实施“市管县”的形式,划县入市：以原来的地级市为基础，划入几个县归地级市领导；地市合并：地区行署与驻地的地级市合并，建立新的地级市；建市领县：地区行署改为地级市，领导县升格领县将县直接升格为地级市，划给几个县来领导,到2004年底，全国334个地级行政区划单位中，已有269个“市管县”形式的地级市。“市管县”形式的地级市占全国的80%以上地级市管辖的县数量占全国县总数的70%。地级市管县常态化后，实际上也就是在省县乡三级体制，多了一
4、级地方政权，成了省市县乡四级体制。,二、市管县体制分析,“市管县”体制已成为最基本的行政体制。除台湾、香港、澳门、海南和直辖市外，基本上是省(区)市县(市、区)乡(镇)四级。“市管县”体制是时代发展的需要传统体制中的适应性形势变化后的负效应,历史适应性,第一，增加了政府政治领导的组织力。幅员辽阔、人口众多的大国，由于物质条件和自治能力的限制，管理难度大；在省与县之间，增加管理层次，达到了增加管理力度的作用。第二，“实化”了省与县之间的“地区层次” 。地区行署虽然在很大程度上承担了一级政府的工作任务，但其不具有相应的法律地位。市的重大决策、人事安排等都有人大的批准和监督；其税收、财政也在一定的制
5、度规定下实现了与省、中央的合理分割，形成了真正意义上的地方财政。第三，使中心城市有了发展腹地，推动了工业化和城镇化进程。促进了区域经济协作发展，为中心城市保障了当时的“菜篮子”、“米袋子”，提供了工业原材料，推动了工业化发展，集中力量推动城镇化。同时中心城市发挥经济的辐射带动作用，支持农村经济的发展。,“市管县”体制的副效应,第一，“市管县”体制缺少法律依据。宪法规定，我国地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”。宪法第三十条规定的“直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、市”。但究竟什么是“较大的市”？国务院曾经批准青岛、徐州、唐山、齐齐
6、哈尔、淄博等18个市为“较大的市”自然成为“较大的市”的28个省会城市，“较大的市”共计46个。对一般地级市管县没有规定。混淆了“地级市”与“较大的市”的概念，实行“市管县”的地级市竟多达269个(2004年)结果“市管县”名义上由市受省委托进行代管，但事实上省不再过问，而由市进行真正意义上的管理，也就是说市的权力在不断扩张，从而成为实际上的一级行政区划。,第二，“市管县”体制增加了层次，加大了行政管理成本，降低了行政效率。市管县后，省县之间的层次由虚变实，行政层次变由中央-省-市-县(市)-乡(镇)五级组成。以一个中等地级市的市级的行政成本为例：一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级
7、干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上；每年光工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右全国共有260多个地级市，匡算下来：每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。,第三，经济辐射作用的“小马拉大车”。工业基础薄弱的城市难有力量帮助县级和乡村的发展这些城市一般都远离中心经济区，带县的数量也较多。市管县政区范围的划分不尽合理。有些实力较强的中心城市管辖的县偏少或不辖县 经济上很少联系的市县被纳入一个行政区，经济关系密切的市县则被从行政上分隔开来，经济区与行政区的范围很不一致。 某些地级市的市区范围偏小或市县同城(地级
8、市与其辖县同处于一个城市连续建成区中)。这既限制了中心城市的发展空间，又容易导致重复建设和引发市县矛盾,第四，城乡统筹中利益分配不合理，出现漏斗效应。经济漏斗：财政对下抽血，对上截留；市刮县，市挤县。权力漏斗：本应宏观管理，却对县实施全方位的领导，县的自主权缩小。效率漏斗：层级增加，管理成本加大，效率低下：各项工作中转，县市负担加重，检查接待，文山会海，劳民伤财。,第五，城市虚化现象严重。广域型城市的大量出现。如济南市、济南市区、济南市建成区重庆一度成为“世界第一大城市”农民变成了“市民”但城市的农业人口依旧占很大比重，二、三产业的比重也很小。,案例分析：滕州的“独立”之路,市管县演变的逻辑,
9、兴起之初（酝酿阶段）当时 市县关系在体制上的总体特征是 市县在相互独立的管理系统内分头发展 政治、经济和社会生活等各方面均处于分立状态，在城乡关系上是实行城乡分治兴起的宏观背景发展重心从 以阶级斗争为中心，转移到以经济建设为中心，加快工农业现代化建设打破城乡分割的要求：一方面 要为城市工业的发展寻找更广阔的原材料和商品市场；另一方面农村家庭联产承包责任制的实行使得农村原本隐性的富余劳动力被显性化，从而促使了乡镇工业的，急需得到来自城市的技术 人才 资金和设备方面的计划经济体制 下整个社会经济的运行强烈依赖政府计划手段城乡之间如果要架起沟通的桥梁，首先在城乡政府间建立联系,确立与发展阶段行政区划
10、切块设县、县该市经济方面原先直接下达到县的经济计划，改为由省下达到市 ，再由市下达到县如：基本投资额度、工农业生产计划、能源物资分配计划、专项资金和物资的分配、商品流转计划等干部管理方式原先县的干部全部是由省政府及其派出机构地区行政公署来管理；现在则规定县的正职是由省来任命 其余副职由市来管理、任命城乡关系上过去城市管工业， 地区管农业 转变到工业农业、城市乡村全面规划 统一领导上 以城市为中心、广大农村为基础，使城市和村紧密地结合起来,转变与衰退阶段从八十年代末各种指令性计划逐渐被取消开始: 所谓的转变与衰退并不是一种官方的正式的调整，而是指一种自然发生的潜移默化的变化表面行政区划的隶属关系
11、依然保持 ，但实质内容已经不同 ，出现辖而难管的状态 具体表现经济计划管理体制上：各种计划指标先后被取消 ，被民间自建的流通渠道所取代 宏观层面只要县的计划不脱离市制定的大目标大原则 基本上市对县是不会多加干涉的 财政体制上市县分别对省负责分灶社会事务市对县在科教文卫等社会事务方面的管理基本都是指导性质干部人事制度省管正职，市管副职，但是市对县的干部配备的影响力似乎反而有所增强,基本评价,中国整体的经济发展路线和走向深刻地影响了 市管县 体制的走向 出于城乡经济发展和填补当时体制缺口的客观需要 它产生并发展 由于向市场经济发展的客观形势它又不得不步步退出让位于更合理更有效的市县联系方式 总之
12、是经济体制与行政体制的互动构成了市管县体制演变的内在逻辑,三、省管县的兴起,省管县的模式扩权强县 “扩权强县”是指对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。财政省直管县是指为了缓解县级财政困难，解决政府预算级次过多等问题，在现行行政体制与法律框架内，省级财政直接管理县（市）财政的一种财政管理方式。,更多意指行政关系上的：行政直管省市县行政管理关系由目前的“省市县”三级体制转变为“省市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市市管县”模式变为由省替代市，实行 “省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。 省管县模式会改变中国的区域
13、政治格局即地方三级政府（省、市、县）转变为两级政府（省、县，撤消地级市）。,张占斌：省直管县可分三步走,市和县分治,相互不再是上下级关系,市的职能要有增有减,县的职能要合理扩充 。,市的改革。扩大市辖区范围,临近镇乡或县可改为市辖区,合理调整精简机构和人员。,强县扩权的改革试点。即省主要对试点县的财政进行直管,直管主要干部,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位 。,张占斌：国家行政学院教授,政策的演进,2005 年6 月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进“省管县”的改革试点。党的十六届五中全会提出：要优化组织结构、
14、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。党的十七大报告指出：“减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式”。,国家第十一个五年经济社会发展规划提出理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。2008 年十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定强调推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。,中共中央、国务院于2月1日发布的2009年中央一号文件关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见中再次明确提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革
15、，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。财政部2009年6月发布关于推进省直接管理县财改革的意见称到2012 年底前，力争全国除民族自治地区外，全面推进省直接管理县财政改革。,省管县的探索与实践,山西省从1987年7月起，对雁北地区实行省直接对县财政包干体制的试点(简称省管县)是我国最早进行“省管县”体制改革尝试的地区。从1992年起浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。2006年底全国先后已有浙江、安徽、湖北、吉林、黑龙江、福建、海南、宁夏14个省(市、区)实行了省直管县财政管理体制。 2
16、009年，18个省和4个直辖市实行财政省直管县改革试验，约占全国省市2/3,浙江、江苏、福建、山东、广州、海南,试点,河南、湖北、湖南、江西、安徽,黑龙江、辽宁、吉林,山西、甘肃、青海、河北,北京,上海,天津,重庆,省直管县试点推行,几个省份省直管县的特色模式,两种模式比较2008年7月，海南省以放权为核心完善省直管市县管理体制责权统一、重心下移、能放则放、依法合规、分步实施向市县下放197项行政管理事项，改革措施之全，放权力度之大，开了全国体制改革之先河,“海南模式”与“浙江经验”同曲异工改革：行政效率显著提高海南是行政体制上的省直管市县，也是最标准的模式。浙江在省管县财政体制下，对县里的补
17、助、资金、专款等实现了直接对接。放权：增强县域经济发展活力海南下放行政管理权限，赋予市县更大发展自主权、决策权浙江先后四轮扩大部分经济发达县(市)经济管理权方向：从财政省管到行政省管海南不只是财政意义上的省管，从行政管理以及对其他各个部门的管理上，都是省与县直接发生关系的。,2009，山东在行动,2009年起，山东开始实行省直接管理县(市)财政体制改革试点。纳入省试点范围的20 个县(市)：商河县、高青县、莱阳市、安丘市、金乡县、泗水县、郯城县、平邑县、宁阳县、莘县、冠县、曹县、鄄城县、夏津县、庆云县、惠民县、阳信县、利津县、荣成市、莒县。主要内容设区市不再参与分享直管县（市）的税收收入和各项
18、非税收入 原有债权债务上报省财政厅作为还款依据 省财政直接对直管县（市）办理财政结算,财政省直管县的具体内容,收支划分,确定市、县财政各自的收入范围和支出范围，市县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。,转移支付,转移支付、税收返还、所得税返还、专项拨款补助等，由省级财政部门直接下达市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。,财政预决算,市、县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。,资金往来,建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。,财政结算,年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理，市、县之间如有结
19、算事项，必须通过省级财政办 理。,四、“省管县”体制改革“路线图”,“强县扩权”给县级政府扩权，还权于县，赋予县级政府更大的人事权、更多的财权、更大的资源支配权和经济社会发展的决策权。是现阶段实现“省管县”体制改革的重要内容。“版块突围”县域经济比较强又比较集中的某些版块，可以探索版块上“省管县”。县和县级市比较发达，水平差不多，符合“省管县”体制下的县市应是“均质”的要求。,“地市虚化”在一省或省内一地区，将经济、社会、人事等权利直接下放到县，将地市虚化待条件成熟后过渡到“省管县”“整省先行”县数量较少的一些省，由于管理幅度的影响，县比较少的一些省具有“省管县”的条件。在全省范围内实行“市县
20、分置”，即“市”只管理城市(包括郊区)自身一块，县改由省直接管理。实行“市县分置”，县和地级市都直接由省管辖，在行政级别上平行，实行省县两级政府的地方行政管理体制。,“条条开道” “市管县”体制可以首先在财政管理等一些“条条业务”中改革。在全省范围内，首先在财政制度上，对县(市)直接管理，实施“省管县”。财政体制的“省管县”只是经济社会发展到一定阶段的过渡性措施。 “缩省分置” 将一省市区的一部分分置出来，设立一新的省级行政单位，同时实施“省管县”体制。重庆市从四川省分置，海南省从广东省分置就是典型示范。,小结：权力配置下的体制变革,改革开放以来的分权改革各级政府不断的将事权下放到更低一级的政
21、府，“即将部分应有上级财政负担的支出全部或部分下放给地方政府”假设为县一级政府，它总是需要有机构在上面管着，而且层级越高，那么它的正当性就越强。省管县”的真正目标，是在宪法和法律的框架内厘定省、市、县之间在财政、公共事务和人事等方面的权限。,复合行政的理念,行政区划的调整并不能彻底解决行政区经济的问题一方面要明确界定中央与地方的权限划分，另一方面，要通过转变政府职能，充分发挥市场机制的资源配置作用。复合行政的新理念是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制最核心的思想就是多中心、交叠和嵌套与自主治理。,
