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1、n 当前文档修改密码：8362839应对SARS：危机持续和恢复期的管理策略陈秋霖 胡大源概要：准确信息、科学分析及针对性决策是危机各阶段管理的关键。北京的SARS疫情5月初已经进入“高发持续期”，根据广东和香港的经验和统计数据，由持续期转为下降期的统计特征为：感染的医护人员大为减少；治愈出院人数与确诊人数相比明显提高；确诊病例明显低于疑似病例。北京SARS疫情可能在5月中下旬开始进入下降期，在此期间疫情也有可能出现大幅波动，但5月中下旬下降仍是总的趋势。下降仍然可能持续相当一段低发时期，并保持相当数量的疑似病例。应急处理中的一些措施可能会带来其它方面的损失，有些是不必要的损失，尽可能降低这种
2、损失也是危机管理中不能忽视的任务。进入危机持续阶段，随着处理措施有序的进行，危机处理者逐渐掌握更丰富准确的信息；危机事件本身、危机事件中人们的心理都在发生变化，应该对已经采取的措施进行评估和调整，开始准备恢复工作。此时必须防止应对措施不切实际的简单“一刀切”，要在掌握准确信息的基础上，分析具体情况，采取相应的措施，从而尽可能降低损失。SARS对中国的影响将深入到社会经济的许多方面，不仅暴露医疗卫生体制本身的问题，还对各个企业、产业和整体经济增长带来冲击，还对民众的社会公德意识、面对危机的心理承受能力等进行考验，甚至对城市规划、环境保护等问题都提出挑战，而其中最直接和最为突出的挑战就是各级政府以
3、及各类组织应对突发危机的管理能力。无论是乐观的观点还是悲观的看法，都认为这次灾难的影响程度取决于两个因素，即疫情持续的时间和政府目前和将来采取的措施。危机出现后，危机管理的首要任务就是减少损失。为了将损失降到最低，危机管理的决策者必须及时掌握和仔细分析事态发展的准确信息，从而做出更为合理的决策应对变化中的危机。根据历史上许多危机管理的经验总结，危机一般经历潜伏、爆发、持续、和下降四个阶段；对危机管理来说，不同阶段的决策重点并不相同。危机潜伏期得设法消弭危机，尽量控制危机的范围；危机一旦爆发，要紧急动员资源应对危机；进入危机持续期，尽管可能出现一些事件的高峰，但随着事态的发展，决策者掌握的信息更
4、多，此时可以根据实施效果调整一些已经采取的措施，并在后期开始着手危机恢复工作；危机开始下降就进入了危机管理的恢复期，危机恢复计划将全面实施。无论处于危机的哪个阶段，信息都是最重要的。判断进入了哪个阶段，每个阶段做怎样的决策，都需要掌握和分析准确的信息。中国一些地区之所以在香港、广东发生过严重疫情之后仍然出现大量输入性病例和大量医院内感染，最终病毒蔓延，就是因为缺乏信息或未能掌握确切信息，从而未控制传染源流动和提前做好隔离防护准备。北京是京、港、粤三个疫情最严重的地方中最晚出现疫情的，但据财经杂志调查，全国25个报告病例的省市中，有13个省份的输入性病例来自北京，而且多数出现在4月以后上中旬。4
5、月下旬限制人口流动的一系列措施出台之前，已经有很多人流向全国各地，造成了疫情的扩散，导致损失的扩大。而北京4月下旬开始采取一系列措施并产生效果，从而能够抑制疫情发展，也离不开正确信息的获取和公开。北京疫情发展：从持续期向下降期过度北京自3月1日收治第一例SARS病毒患者，3月份鲜为人知的众多医院内感染使我们错过了将危机消灭在其潜伏期的良机。4月初大为低估的疫情发布，使这次北京的SARS危机的爆发阶段缺乏准确公开的统计记录，其结果使进一步加剧了危机爆发阶段的恐慌。至4月20日，卫生部定期公布SARS疫情之时，北京SARS病例已累计约340例之多。 本文所用疫情数据都来自中国卫生部网站( )和香港
6、特区政府卫生署网站(http:/ www.info.gov.hk/dh/)从4月21日到5月初，每天新增病例和疑似病例都保持在100多人（图1），疑似病例4月26日达173人，临床诊断病例4月29日达152人。月日，北京市卫生局副局长、卫生管理和流行病学专家梁万年在新闻发布会上表示，北京“非典”疫情进入“高发平台期”，上升趋势已得到有效遏制。如图所所示，统计数据表明北京的SARS疫情处于危机管理的持续期。北京在SARS高发持续期采取了一系列应对措施，确立定点医院、重点地区隔离管理、财政紧急拨款、建郊外野战专科医院、建发热门诊、征购卫生器材设备、解放军医务人员援助北京；与此同时，大学封闭式管理、
7、中小学停课、室内体育娱乐场所停业、监控出入北京人员疫情等。自5月4日以来，北京每日新增病例和疑似病例都在100人以下，初现稳中有降的趋势。5月4日广州呼吸疾病研究所所长钟南山接受北京记者集体采访时认为根据广东疫情发展规律估计北京可能在五月中旬后进入疫情下降期。尽管缺乏4月20日往前广东的具体数据，但据财经调查和钟南山教授的介绍，2月5日至10日是广东的爆发期；高峰在2月下旬，3月新增病例较2月份下降41.7%，进入四月后每日新增病例维持在10个左右（图3）。因此大致可以推断广东疫情的持续时间是2月下旬至3月份的一个多月，4月疫情逐渐进入下降期。到目前为止，SARS疫情爆发并长时间持续的只有京、
8、港、粤三地，尤其香港疫情的统计和发布情况较为完成，因此进一步分析香港SARS疫情发展过程，有助于判断北京疫情发展趋势，从而为下一步的决策提供依据。从香港的疫情发展看（图4）。三月中旬爆发后，每日新增病例曾一度下降；三月下旬疫情扩散到社区，3月26日至4月24日将近一个月时间是整个持续期，每日新增病例大多超过30，尽管中间有一些日期下降，出现了两次比较明显得高峰；从4月25日开始，可以说开始进入恢复期，每日新增病例不断下降，5月4日以来，已经数日维持在10人以下。 从每日新增被病毒感染的医护人员数量看，香港、广东和北京三地近日都较以前有减少，这可能反映我们的医护人员在治疗和护理病人的过程中正不断
9、积累自我防护的经验，也一定程度上说明之前所采取的一些针对医疗机构的处理措施已经发挥了作用。从4月下旬以来三地每日新增疑似病例看，北京的数字仍然维持比较高，但进入5月已经有了比较明显得下降，香港的新增疑似病例维持在20和30之间，广东看起来每天都有所上升，而且幅度并不小。但香港和广东每日确诊的病例和这些疑似病例数量还是相差很大，如果这种状况能够再持续多日，那么新增疑似病例的上升仍无损于对港、粤两地疫情进入下降期的推断。从中也可以看到即使进入了下降阶段，可能还会持续一段很长的时间，每天还会有一些发病病例，“病来如山倒，病去如抽丝”，还得及时发现和严格控制疑似病例。北京大学中国卫生政策与管理研究中心
10、王健博士基于流行病毒一些规律认为，数据上看疫情有下降趋势，其原因有三种可能：1、冠状病毒在传播中毒性可能一代不如一代，病毒变异过程中变强的病毒能很快杀死宿主使得自己也没法生存，而变弱的病毒更易于生存，可能再次变弱直至消失或者对人体没有损害而与人类共存。2、随着病毒在密集的人群中传播，由于隐性感染未发病的人可能逐渐产生抗体，可以对付这种医学处理还有一定困难的病毒。3、也可能病毒正酝酿着新一轮的攻击高潮。目前还没有病毒毒性减弱的直接证据，香港和广东的疫情过程中，也曾出现了疫情反弹现象。从另一个角度看，处理这样一场传染病危机，是人类对抗病毒的一场战争，而且是一场硬仗。疫情越严重，必然越来越引起人们的
11、重视，各种对抗措施也会更有效的落实，病毒的传染范围和速度可能下降，从而降低病毒的传播威力和对人类的危害。4月下旬以来北京采取的一系列紧急措施已经产生了作用，目前已经出现了利于控制的迹象。统计分析广东和香港疫情由持续期进入下降期的共同特点是：感染的医护人员数量迅速下降；治疗出院人数逐渐明显提高；疑似病例转确诊病例的比例降低（确诊病例明显低于疑似病例）。如果北京疫情发展持续时间也是一个月左右，那么就北京目前的情况看，推断5月中下旬疫情开始下降还是比较合理的，北京确实可能迎来疫情下降期。但目前每天新增疑似和确诊病人绝对数量仍不小，出院人数还很少，因此留院观察治疗的数量不断上升，这对医疗机构仍然有很大
12、的压力，这方面必须做好准备。面对新出现的病毒，我们不能排除疫情反弹的可能，如果现在出现的下降趋势只是另一个高峰的前奏，那么这场战争还将持续更长时间，因此，直至疫情完全消除都不能放松防治工作，保证原有有效措施严格执行，尤其是病源的追踪和隔离措施必须科学严格执行，也要提醒人们保持防护性个人卫生行为。但是过去一段时间，各个方面都采取了紧急措施，人、财、物都有一定的准备，如果疫情再次严重，和疫情刚爆发时相比，应该能从容应付。正如北京市委书记刘淇所说，“现在北京防治非典的路数已经清晰，关键是抓好措施落实”。可以相信，只要一些关键工作能够落实，即使疫情反弹，我们也能够努力克服。危机恢复管理的基本策略如果上
13、述数据可靠、上述分析合理，面对疫情持续稳定，可能进入下降期的信号，危机处理者，包括所有危机反应者除了仍然要提高警惕，防止和应对疫情的反弹以外，同时也该考虑危机的恢复，即怎样在疫情逐渐减退的情况中逐渐恢复正常的工作、学习、生活秩序和心态。在紧急事件的应急处理过程中，人们的生活秩序和心理状态都要经历两次转变，第一关是从正常状态进入危机状态，期中可能会经历一段恐慌，第二关就是从危机状态恢复到正常状态，这期间也充满着疑虑。如何引导人们很好的完成这两次转变，是危机处理者必须重视的问题，因为这直接影响到危机的持续时间和危机的影响程度。危机造成的直接损失毕竟有限，但危机的总体影响可能难以估计，影响持续的时间
14、也会很长。应急处理中的一些措施可能会带来其它方面的损失，而一些过度反应措施带来的就是不必要的损失，降低这些损失也是危机管理中不能忽视的任务。随着危机的持续，危机事件本身，危机反应中的人都在发生变化，包括心理上的变化，不能不切实际的采取简单的“一刀切”，应该提倡根据具体情况采取相应的措施，从而避免不必要的损失。危机恢复工作在危机持续过程中就要着手进行。危机之所以成为危机，就是因为之前缺乏信息等原因导致缺乏准备。世界卫生组织4月10号公布对中国的考察报告，就指出“北京，只有少数医院每日汇报病例，接触跟踪体系存在问题”。同样，现在如果不能很好的准备危机的恢复工作，就可能使工作再次陷入被动。此时党中央
15、提出“一手抓防非典，一手抓经济”，胡锦涛总书记要求各地区、各部门站在全局的高度，正确把握和处理好非典型肺炎防治和推动经济发展的关系可以说是合乎危机管理原则的决策。5月7日，温家宝总理在国务院常务会议上也提出和强调了维护正常的生产和生活秩序，进行经济恢复工作和疫后处理工作。危机潜伏和爆发的时候，之所以会出现信息的“瞒报、错报、漏报”现象，就是因为有一些本应对疫情信息做出应对决策的官员，担心疫情的公布会破坏当地经济发展的环境、担心影响自己的政绩，或者其它原因。此时，如中国疾控中心一位传染病专家所说，对瞒报疫情的惩罚机制太不明确（财经，2003.8）。对他们来说，报告疫情将损害自我利益，而隐瞒疫情信
16、息，如果能够暗自控制最好，即使疫情扩散，损失也将由整个社会来承担。这种行为激励机制同样会在危机处理过程中，尤其是危机的恢复管理中发挥作用。“纸包不住火”，随着疫情的蔓延，总会引起重视，尤其是政府高层的重视。此后，谁在疫情中玩忽职守都将受到严惩，到目前为止，已经有一些中央和地方官员受到党纪国法的处置。一些危机管理者会采取一切对控制疫情可能有效的措施，无论这些措施同时带来多大负面影响，这样对民众的安全、对自己的前程都有利的。当然，危机的爆发总有突然性，没有足够的时间来分析和做出最合理的决策，而且可能没有足够的资源及时处理问题。此时，决策者宁愿将问题看得严重一点，甚至会采取一些过度的反应措施，这种反
17、应很正常，也比较有效。进入危机持续阶段，随着处理措施有序的进行，危机处理者逐渐掌握更丰富准确的信息，应该对已经采取的措施进行评估和调整，开始准备进行恢复工作。但这些工作可能又会被延误，因为即使恢复工作滞后，损失的原因可以归咎于SARS，损失再大又将由社会共同承担。“权衡利弊”，还是保持所有措施。真正有能力和负责任的决策者必须权衡整个社会群体的利弊，将总体损失真正降到最低。需要强调的是，危机恢复计划是根据事件发展的信息制定，同时要随着事件发展而及时调整，如果不幸第四种可能出现，那么危机恢复计划的实施时间和内容就要做出一些适当地调整。而且不同区域的疫情并不相同，不同人群遭受病毒袭击的可能会不相同，
18、决策必须分析不同区县和不同人群的具体情况。以学校停课为例，危机爆发的时候，由于信息不充分、情况未明，学校来不及准备，人们非常恐慌，停课可以降低传染的可能和缓解人们的恐慌程度。但随着防治措施的到位和人们心态的调整，学校需要考虑在加强防范的基础上恢复正常教学状态。长时间的停课将会带来一系列问题：学生，尤其是中小学生的自学能力并不能保证在家学习的质量，电视教学业会遇到各学校不同教材和教学方式的问题，北京青年报5月7日反映有些家庭还无法收看到；学生留在家里，必然影响父母的工作，这也是很大的损失；整个教学进度的打乱将影响以后很多工作进程；更进一步，不及时调整措施，可能向人们发出危机没有缓解的信号。比较北
19、京各区县SARS疫情 根据新浪网4月27日至5月6日公布数据。各区县疫情是指各区县辖区内各级各类医疗机构收治情况。，整体来看，城区、近郊区（也就是所谓的“城八区”）比远郊区疫情更为严重。分析城区和近郊区从4月27日开始每日新增病例以及每万人新增病例情况（见附录） 人口数据来源于北京统计年鉴2002。由于区县疫情是指各区县辖区内各级各类医疗机构收治情况，因此分布受到各区县医疗机构数量的影响，这里只是粗略的调整。但由于采取“首诊负责制”，病人一般就近就诊，因此具有一定参考价值。，可以发现：1、用这两种数据表示的各区疫情的相对严重程度有明显的不同。比如，按每日新增病例的绝对数量，海淀是重灾区中的重灾
20、区，但海淀的每万人新增确诊病例处于中间水平，每万人新增疑似病例甚至处于中下水平，而且据北京青年报5月7日的报道，目前海淀医疗机构收治SARS病例中海淀居民不到三分之一；2、总的来说，各区疫情有下降的倾向。而远郊区各区之间的差异更为明显，有些区疫情比较轻，目前只发现几例，例如密云；有些区目前为止还没有出现疫情，例如平谷。北京各区之间存在明显的差异，根据这些信息，随着疫情开始稳定，应对不同区域的应对措施进行适当的调整，使疫情相对轻的区县在保持防护的基础上更快进入恢复工作。比如，由于中小学生跨区域流动比较小，疫情轻的区县就可以提前复课，这些地方的学校也应更早做好复课的准备。虽然我们还没有进一步的信息
21、排除疫情反弹的可能，但已有的疫情变化数据和其它一些迹象向我们发出了北京疫情趋于稳定、可能逐渐下降的信号，所有面临这场危机的反应者，尤其是面对不同区域疫情有差异，主要决策的政府、遭受损失的商家、停产的企业、停课的学校都准备好了吗？相关资料来源：罗伯特希勒，危机管理，中信出版社，2001。财经北京青年报中国卫生部网站：香港特区政府网站：人民网：新华网：中国新闻网：新浪网：附录：北京各区县每万人新增确诊病例情况日期4/274/284/294/305/15/25/35/45/55/65/75/85/9朝阳区0.050.030.080.060.030.070.150.020.170.040.070.12
22、0.06崇文区0.120.020.070.120.070.050.100.150.100.05东城区0.350.270.350.270.270.170.250.190.320.210.080.140.14丰台区0.080.020.040.160.130.130.060.080.020.070.040.060.02海淀区0.170.200.400.070.190.120.170.070.110.070.100.170.07石景山区0.600.270.150.120.090.210.300.090.180.090.510.210.06西城区0.080.180.310.230.090.140.200
23、.130.060.080.050.04宣武区0.070.020.090.070.370.180.050.140.120.050.090.02昌平区0.020.020.070.020.070.090.180.460.210.11大兴区0.130.040.060.040.020.020.040.040.02房山区0.010.030.040.010.01怀柔区0.040.110.040.040.040.040.04门头沟区0.090.04密云区平谷区顺义区0.020.000.020.060.040.02通州区0.270.100.100.200.280.120.070.100.130.100.220.
24、130.10延庆区0.07合 计0.110.090.140.090.110.090.100.060.090.060.090.080.04北京各区县每万人新增疑似病例情况日期4/274/284/294/305/15/25/35/45/55/65/75/85/9朝阳区0.290.220.230.200.080.350.150.130.100.150.200.160.08崇文区0.240.020.070.100.100.100.150.070.170.050.05东城区0.210.170.130.210.080.190.100.100.030.060.030.060.03丰台区0.140.140.1
25、20.120.050.120.120.060.050.070.070.080.01海淀区0.200.280.220.040.150.090.080.080.100.140.100.100.08石景山区0.180.180.120.210.120.060.150.150.060.120.03西城区0.180.130.140.220.110.240.130.080.040.060.180.060.03宣武区0.180.120.210.160.230.280.140.120.090.110.120.020.04昌平区0.180.160.090.210.160.020.180.210.050.090.0
26、70.070.07大兴区0.020.040.150.020.020.090.020.040.070.07房山区0.040.070.050.030.030.010.010.040.010.01怀柔区0.040.040.08门头沟区0.040.130.040.040.090.04密云区0.02平谷区顺义区0.060.060.020.020.020.070.02通州区0.130.080.130.080.050.120.180.100.050.070.100.120.12延庆区0.110.040.070.11合 计0.140.130.130.100.090.130.090.080.060.070.090.070.05
