国家建设项目审计——赵旭东.docx

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1、国家建设项目审计审计署投资司 赵旭东一、固定资产投资现状2005年为2.25万4.4 19317 6 中 国11.5 46712 2 日 本6.7 27547 3 德 国 5.2 21330 4 英 国4.1 16807 7 意大利5.0 20463 5 法 国28.9 117343 1 美 国单位：亿美元100.0 406705 2004年 世界总计 全社会固定资产投资规模1998年为2.8万亿元，约占GDP的35%；1999年为3.0万亿元，约占GDP的36%，比上年增长5%；2000年为3.3万亿元，约占GDP的37%，比上年增长9%；2001年为3.6万亿元，约占GDP的38%，比上年

2、增长12%；2002年为4.3万亿元，约占GDP的42%，比上年增长17%；2003年为5.5万亿元，约占GDP的44%，比上年增长26.7%。2004年为7.2万亿元，约占GDP的44%，比上年增长20.1%2005年为8.9万亿元，约占GDP的49%，比上年增长23.7% 近几年国债资金投入情况1998年为1 000亿元；1999年为1 100亿元；2000年为1 500亿元；2001年为1 500亿元；2002年为1 500亿元，2003年为1 400亿元；2004年为1 100亿元；2005年为 800亿元；共发行国债9 900亿元，带动固定资产投资4万亿元。 固定资产投资存在主要问题

3、贪污腐败：违规操作，资金损失理念落后：投资效益低，资源浪费管理不善：法律法规滞后，宏观调控待加强 投资管理理论 循环经济 人与自然和谐共处 电力需求侧管理 基本建设管理目标真实合法：严格执行国家有关政策、法规，保证资金的安全有效管理控制：创新投资管理理论，健全内部控制制度，促使完善体制和管理制度绩效评价：对基本建设全过程进行绩效评价，提高投资效益和资源利用效率 投资审计的关注重点合法合规：真实合法审计，以财务收支为基础是国家审计监督的重要职责风险控制：管理审计，检查内部控制制度，促使完善体制和管理制度投资效益：效益审计，开展绩效评价，与有关单位共同研究提高资源利用效率 审计对象国家建设项目，是

4、指以国有资产投资或者融资为主（即占控股或者主导地位）的基本建设项目和技术改造项目。与国家建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位的财务收支，要接受审计机关的审计监督。 公共工程管理办法、政府投资项目审计管理办法、政府投资项目审计监督办法审计目标：抓效益、查腐败、揭风险、强管理、促改革审计对象：项目建设单位，以及与项目建设直接有关的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位审计准则：国家建设项目审计准则审计内容：建设程序、工程建设合同、管理体制、征地拆迁、招标投标、资金管理、财务收支、竣工决算、环境保护、投资效益等二、管理审计建设项目建设程序。基本建设项目从决策、设计、施工

5、到竣工验收整个过程中各个阶段及其先后顺序。内部控制制度。是组织经营管理者对经营管理活动进行调整、检查和制约所形成的内部管理机制，为实现管理目标而形成的自律系统。建设工程合同。包括工程勘察、设计、施工合同。1、建设项目的建设程序（1）项目建议书阶段 （2）可行性研究阶段（3）建设地点的选择 （4）设计工作阶段（5）建设准备阶段（6）编制年度基本建设投资计划（7）建设实施阶段 （8）生产准备阶段（9）竣工验收阶段 （10）后评价阶段 循环经济的内涵及其产生背景循环经济的概念于上世纪90年代后期在工业化国家出现，它是相对于传统经济而言的一种经济形态，代表了一个新的发展趋势。其基本含义是指：通过废弃物

6、或废旧物资的循环再生利用来发展经济，其目标是使生产和消费过程中投入的自然资源最少，向环境中排放的废弃物最少，对环境的危害或破坏最小，即实现低投入、高效率和低排放的经济发展。循环经济的提出，是人类对难以为继的传统发展模式反思后的创新，是对人与自然界关系在认识上不断演进的结果。生态工业园(EcoIndustrial Parks)是循环经济的重要形式，通过废弃物交换将企业联系起来。加拿大、美国等国的实践表明，废弃的石油产品和有机物的综合利用，可以形成生态产业链，进而形成生态工业园。丹麦凯隆堡是目前国际上运行最为成功的生态工业园。电厂是该园区产业链的核心。电厂给制药厂供应高温蒸汽，取代了其自备锅炉；给

7、居民供热，减少了3500个家庭取暖炉；供应中低温的循环热水，使大棚生产绿色蔬菜；余热放到水池中用于养鱼，实现了热能的多级使用。同样，粉煤灰用于生产水泥和筑路，脱硫石膏用来造石膏板，使进口的石膏原矿减少一半。 建设单位自管方式：建设单位自己设置基建机构，负责支配建设资金、办理规划手续及准备场地、委托设计、采购器材、招标施工、验收工程等全部工作。 工程指挥部管理方式：计划经济体制下，我国一些大型工程项目和重点工程项目的管理多采用这种方式，指挥部通常由政府主管部门指令各有关方面派代表组成总承包管理方式：建设单位仅提出工程项目的使用要求，而将勘察设计、设备选购、工程施工、材料供应、试车验收等全部工作都

8、委托一家承包公司去做，竣工后接过钥匙即可启用三角管理方式：由建设单位分别与承包单位和咨询公司签订合同，由咨询公司代表建设单位对承包单位进行管理，这是国际上通行的工程管理方式 建设单位（业主） 咨询公司 承包单位工程托管方式：建设单位将整个工程项目的全部工作，包括可行性研究、场地准备、规划、勘察设计、材料供应、设备采购、施工监理及工程验收等全部任务，都委托给工程项目管理专业公司BOT方式，即公共工程特许权标准BOT（Buile Operate Transfer），即建设经营转让，由私人财团或国外财团自己融资，建设某项基础设施，在物许经营期内自主经营，在经营期满后将设施转让给东道国政府BOOT，即

9、建设拥有经营转让，在特许经营期内既有经营权也有所有权，经营期比BOT长一些BOO，即建设拥有经营，根据政府特许权，建设并拥有某项公共基础设施，但不将该设施移交给东道政府 审查项目前期工作情况的合规性了解项目决策论证是否充分，审查建设项目是否按国家基建程序报经有权部门审批，项目的各项审批手续是否完备、合法，投资是否纳入国家或地方年度投资计划，有无越权审批建设项目。审查项目的前期规划、设计工作是否充分，有无越级或无资质承担设计任务，勘察、设计深度不够，搞“三边”工程等。2、内部控制制度内部控制的主体：是内部控制的制定者和实施者。内部控制的客体：是组织内部的经营管理活动。内部控制的目标：制定和实施内

10、部控制所要实现的目的或达到的效果，是组织内部控制的预期结果和基本任务的统称，内部控制的手段：经营管理者为了实现内部控制的目的而采用的各项具有调整、检查和制约功能的要素的总称。概括为控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通和监督五个方面内部控制的属性：自律系统项目管理制度与财务管理的关系 建设项目实行法人制、资本金制、招投标制、合同制、监理制 项目管理制度包括计划管理、资金管理、物资管理、施工管理、重点建设管理、建设程序管理、风险管理、项目管理、队伍管理、进度管理、质量管理等等 工程财务管理是指对工程项目实施过程中的计划、控制、核算、分析等财务活动所进行的管理活动审计关注重点管理体系设计制度建设和

11、执行关联交易 审查内部控制制度的完整性、有效性。审查资金管理部门、项目指挥部，或项目法人单位是否建立健全资金管理、设备材料管理、施工组织、工程结算、合同签订、工程质量、工程监理等方面的内部控制制度，各个关键控制点是否存在，是否履行完整的控制程序。实施符合性测试，根据测试结果评价该单位内控制度的建立、健全情况，针对薄弱环节开展审计，并提出完善内部控制制度的建议。3、建设工程合同是基本建设管理的一个中心建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。与项目建设相关合同：建设工程合同、买卖合同、借款合同、租赁合同、运输合同、担保合同、仓储合同、委托合同、承揽合同

12、建设工程合同是广义的承揽合同的一种，是诺成合同，建设工程合同中没有规定的，适用承揽合同的有关规定 工程合同价的三种形式（1）固定合同价（2）可调合同价（3）成本加酬金确定的合同价成本加固定百分比酬金确定的合同价成本加固定金额确定的合同价成本加奖罚确定的合同价最高限额成本加固定最大酬金确定的合同价 关注重点合同签订是否合法、完整合同履行是否合规合同执行效果三、财务收支审计1、土地拆迁环节土地的征用，要依照土地管理法、城市规划法等，政策性较强。土地管理法规定，征用下列土地的，由国务院批准：基本农田；基本农田以外的耕地超过35公顷的；其他土地超过70顷的。土地使用费，是通过划拨方式取得土地使用权而支

13、付土地征用及迁移补偿费，或者通过土地使用权出让方式取得土地使用权而支付土地使用权出让金 关注重点：土地审批程序土地利用情况征地补偿费支付 审查项目征地拆迁的真实性、合规性详细审查征地拆迁是否按国家规定进行，拆迁费用、面积的发生是否真实，补偿款是否如实支付给被拆迁人；其安置成本、面积、用途是否真实、合规，有无将滞压的房地产项目高价结算；有无用工程款搞房地产开发，虚报被拆迁安置户，或多报安置户数、安置面积等问题。2、招标投标环节根据招标投标法规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(1)大型基础设施、公

14、用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；(2)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；(3)使用国际组织或者外国政府贷款、援助的项目干预和插手建设工程招标投标涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。国家重点项目、地方重点项目不适宜公开招标的，经有关部门批准，可以进行邀请招标。招标的方式包括公开招标、邀请招标，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则纠正和查处同一经营实体或同一行政单位直接管辖范围内搞设计、施工、监理“一条龙”作业 关键控制点：招标办法投标情况评标过程施工单位工程质

15、量 审查项目招投标及工程承发包的真实性、合规性详细审查建设项目的施工、采购等是否实行招投标制度，是否按“公开、公正、公平”原则执行，有无将通过招标已确定的项目重新切割标段让未中标的单位和个人参与设计、施工、采购。重点审查设计、施工、监理等单位是否具有工程建设所需要的资质等级，有无将工程违法分包或层层转包，从中非法获利，造成重大损失和工期延长、工程质量隐患等问题。 3、设备材料采购环节设备材料采购分为国际竞争性招标和国内竞争性招标我国政府和世界银行商定，凡工业项目采购额在100万美元以上的，均需采用国际竞争性招标一些紧急需要或价值较小的设备和材料采购可不采用公开招标审查设备、材料是否按要求、工程

16、进度进行采购，设备、材料等物资的验收、保管、使用和维护是否有效。 关注重点：设备材料采购过程设备材料价款支付设备材料使用情况4、工程预概算执行及结算环节工程结算方式：按月结算、竣工后一次结算、分段结算、目标结款方式预付备料款，一般建筑工程不应超过当年建筑工作量（包括水、电、暖）的30%；安装工程按年安装工作量的10%工程结算时，要核对合同条款、检查隐蔽验收记录、落实设计变更签证、按图核实工程数量、严格执行定额单价、注意各项费用计取、防止计算误差2003年7月起，实行建设工程工程量清单计价，量价分离 工程造价管理体制改革目标最终目标是，逐步建立以市场形成价格为主的价格机制：一是改革现行的工程定额

17、管理方式，实行量价分离，逐步建立起由工程定额作为指导的通过市场竞争形成工程造价的机制；二是对政府投资工程和非政府投资工程，实行不同的定价方式，政府投资工程以统一的工程消耗量定额为依据，实行合理幅度内确定中标价的定价方式，非政府投资工程应强化市场定价原则，采取合理低价中标的定价方式；三是加强对工程造价的监督管理，逐步建立工程造价的监督检查制度，规范定价行为，确保工程质量。 关注重点:工程概算编制、执行工程造价结算设计、施工、监理单位资质监理日志工程质量 审查项目预概算执行的真实性、合规性了解项目有无设计深度不够、设计漏项、变更较多等问题，设计概算及调整概算的内容是否真实、合规，概算编制和调整是否

18、符合国家规定，有无提高建设标准、扩大建设规模、擅自改变建设内容、概算外投资等问题。建设项目有包干结余的，分析包干结余形成的原因，有无因国家政策变化、物价降低等形成结余。5、基建财务管理应把握三个关系（1）项目总概算与财务核算的关系项目总概算由建筑安装工程费用、设备及工器具购置费用、工程建设其他费用、预备费、建设期贷款利息、固定资产投资方向调节税构成基建财务核算是真实地、明晰地反映基建项目资金来源、投资支出等实际情况，建设成本包括建筑安装工程投资支出、设备投资支出、待摊投资支出和其他投资支出项目总概算与财务核算16一、建筑安装工程费用二、设备及工、器具购置费用三、工程建设其他费用四、预备费五、建

19、设期贷款利息六、固定资产投资方向调节税一、建安工程投资支出二、设备投资支出三、待摊投资支出四、其它投资支出（2）项目建设进度与资金拨付的关系甲方接到乙方提交的工程量报告后7天内，按设计图纸核实已完工程量工程款（进度款）在双方计量确认后14天内，甲方向乙方支付工程款工程保修金（尾留款）可以从甲方向乙方第一次支付工程进度款开始扣留（3）项目管理制度与财务核算的关系国债转贷地方政府管理办法财政部关于加强国债专项资金拨款管理的通知基本建设财务管理办法基本建设支出预算管理办法中央对地方专项拨款管理办法基本建设财务管理办法 关注重点：资金来源的合法性、合规性、合理性资金管理内部控制、票据管理、资金往来收入

20、成本的完整性、合规性结余资金的分配竣工决算的准确性 审查财务核算的真实性、合规性审查财务核算是否合规，项目建设成本、工程结算的核算是否真实、合规，抽查部分单项工程的结算，检查工程价款结算与实际完成投资是否一致，工程造价控制的有效性。有无以各种名义列支管理费或乱摊派，弄虚作假、虚报工程量及挤占建设成本等问题。核实债权债务的真实性，基建收入是否真实、合规，有无转移挪用隐瞒资金、偷欠税金等问题。重点审核材料采购的真实性，材料、设备的核算是否真实、合规，有无将设备材料高价购入等问题。 审查项目建设资金的真实性、合规性审查中央财政预算安排用于项目建设的国债专项资金、预算内资金是否按计划及时、足额下达，地

21、方配套资金是否按预算和投资计划及时、足额到位。审查建设资金，尤其是配套资金不到位的原因，并分析对工期、建设费用等的影响。审查资金来源是否合规，有无未经批准乱集资、擅自设立各种收费项目或基金等问题。审核资金是否及时、足额拨付建设项目，有无侵占、截留、挪用资金建楼堂馆所、投资入股搞经营甚至投资证券市场；以虚列成本、多报投资完成额等手段，转移建设资金；有无出借项目建设资金，将无偿拨付的资金转为有偿使用；有无以管理费、保证金等名义克扣、截留建设资金等问题四、效益审计 财政部开展政府投资项目绩效评价意见各部门、各单位要创造条件开展政府投资项目绩效评价以部门为主体开展绩效评价对项目前期、建设期、竣工运营期

22、开展绩效评价建立绩效评价指标体系1、审查已竣工或接近竣工的建设项目概算执行情况，分析超概算、银行贷款利息、项目管理方式对投资效益的影响；审查资产的配置、利用情况，分析建设单位对设备、厂地、宾馆等资产的管理、处置，是否有利于提高资产使用效益；2、评审已投入使用的建设项目的投资效益，分析损益情况和偿债能力。审查建设项目投资效益是否达到可研标准，影响投资效益实现的主要原因如何解决，有无因配套设施不足、交通不够便利等，造成已建成项目收入水平达不到预期目标、投资效益低、还贷困难等问题。效益审计：主要是指对大型投资项目，公共事业项目，高科技项目的经济性、效率性和其效果进行综合考核和评价，并对被审计单位的管

23、理业绩进行全面考核和评价。五E审计1、经济性（Economy）：是从各种经济活动的经济性着眼，并找出不节约不合理的原因。2、效率性（Efficiency）：是审核被审计单位的各项经济活动是否有效率，生产能力是否得到充分利用，各项经济责任或经济契约的履行情况是否有效。3、效果性（ Effectiveness）：是审核被审计单位各项计划和目标的执行结果，并与预期结果进行比较，分析其出现差异的原因，为以后编制计划和制订目标提供资料和依据。4、适当性（Equity）：涉及事前经济效益的评价，即指预计资金所占花费同预计资金所得相比是否有利，如有利则为适当，无利则为不适当。5、环境性（Environmen

24、t）：是指影响经济效益的外部环境。诸如国家政治稳定，经济形势良好，民主法律健全，交通运输便利，资源丰富，管理机制健全，规章制度完备，职工素质良好以及生态环境平衡等，均属有利环境；反之，则为不利环境。（一）审计对象选择一是能够促使相关管理部门提高管理水平，完善投资机制，提高建设项目的经济性、效率性、效果性；二是具有一定的代表性、重要性，为政府和公众关注，对社会、经济和环境有一定影响；三是资源利用率不高，出现损失浪费，能够促使合理利用资源和提高资源使用效果。 （二）投资效益审计理论指导理论指导的必要性循环经济理论2003年1月国务院颁布了关于印发中国21世纪初可持续发展行动纲要的通知 综合交通体系

25、建设（三）投资效益审计目标效益审计一般目标为提高经济效益，具体体现为投入的减少和产出的增加等可以用货币计量的经济或财务成果。公益性建设项目是非经营性项目，不以盈利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。审计目标为促进投资体制改革、改善公共财政和公共投资管理、提高资源使用效率为总体目标。 （四）投资效益审计内容在把握合法性、真实性的基础上，以建设资金为主线，从投资项目决策、投资体制、建设管理、使用效果着手，从“经济性、效率性、效果性、适当性、环境性”五个方面进行评价，综合评价项目的投资效益和社会效益，并重点关注由于决策失误、管理不善造成严重损失浪费、效益低下和国有资产流失问题，通过揭露问题达到完

26、善管理、提高效益的目标。 1、经济性审计评价主要内容经济性指从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化，也即循环经济的“减量化”，主要关注的是投入和产出过程中的成本，只有以较低的成本获得同等质量的资源时才能够实现经济性。经济性审查的核心是工程建设管理，应围绕“质量、工期、投资”进行评价重点审查工程的勘察设计、招标投标、工程建设合同、施工组织管理、工程质量、设备材料采购、工程价款结算、工期等，分析各项经济活动是否遵循经济、合理的原则，节约社会资源国家建设资金、专用设备的投入 2、效率性审计评价主要内容 效率性指被审计单位的各项经济活动效率性目标的实现情况，效率可用数量、金额、时间等绝

27、对值指标及相对指标进行量化计量。在使用人、财、物和信息资源时，当一定量的投入取得产出最大化，或取得一定量的产出时实现投入最小化都可称之为效率性。 按照投资体制改革、财政管理体制改革、中央预算内投资计划管理、资产和资金运用等理论，围绕财政资金、投资计划、投资管理体制等开展工作审查财政资金拨付的效率，财政资金投入的效率审查投资计划下达的效率，投资计划执行的效率审查投资管理体制的效率，投资管理体制的控制效率审查专用设备和资产的效率3、效果性审计评价主要内容 效果性指审查被审计单位各项计划和目标的执行结果，并与预期结果进行比较，分析其出现差异的原因，为以后编制计划和制定目标作参考。 审查工程的实施效果

28、是否达到预期目的，是否满足市场的需要；审查工程的建设是否符合社会发展需要，是否符合行业建设规划的发展，是否实现资源的最佳配置；审查工程建设中所形成的其他产品和资产，是否符合可持续发展的要求，是否考虑区域经济的协调发展，是否存在盲目投资和低水平重复建设等，也即循环经济的“再利用”。 4、适当性审计评价主要内容 适当性指涉及事前经济效益的评价，即指预计资金所占或所费同预计资金所得相比是否有利，如有利则为适当。 主要检查项目立项决策科学化、民主化机制是否健全，促进建立公开透明的投资决策机制；审查决策的方法是否科学、合理审查决策的过程是否民主审查决策的人员结构是否合理审查决策的依据是否科学审查决策的内

29、容是否完整审查决策的执行效果评价决策的薄弱环节，促进决策公开透明、机制完善5、环境性审计评价主要内容 环境性指影响项目效益的外部环境，包括环境保护、政府外债、贷款风险、法律建设等 项目投资效益的外部环境评价按照可持续发展、科学发展观等理论，主要是围绕环保、税收、法律、政治、人员等方面开展工作审查项目的实施是否注重环保审查项目实施地的法律是否完善审查项目运营的税收环境是否良好审查项目运营期人员结构是否合理 项目的生态效益评价审计人员从建设项目对环境影响角度，分析评价各项污染物治理达到国家和地方规定标准的程度，主要从以下方面进行评价：建设项目规划是否符合可持续发展战略需求；资源开发和建设工程的环境

30、监管是否有效；环境保护和污染防治工作是否有效；是否将对环境的污染控制在最低限度，从而全面反映建设项目对环境治理的效果。 （五）审计建议 因效益审计对象的代表性、重要性，因而审计建议的对象和内容不局限于被审计单位，可以是被审计单位的主管单位，也可以是行业主管部门，促使高效、有效地使用资源，改善行政管理水平，体现效益审计管理的有效性或责任感；由于效益审计的宏观性，为了使审计建议起到增值的作用，要求审计建议要有很强的前瞻性，也要有一定的可操作性，使审计建议能够真正得到落实，体现效益审计效率性、经济性。（六）国外的效益审计美国联邦审计署密切关注预算事项，告诫增加财政赤字的危险，并为改善联邦财政管理而工

31、作。把焦点集中在通过战略计划、工作过程控制、事后报告检查，向国会提供及时有用的信息。联邦审计署是最先提出要注意80年代储蓄和贷款危机中的一个，还印发有关农业危机、武器发展、核增殖反应堆、社会证券信托基金、卫生保健、环境保护和国防等关键性报告。在 “沙漠风暴行动”开始之前，审计小组就已在波斯湾工作。海湾战争之后，联邦审计署审核了战争成本，并检查了武器系统的绩效。2000年财政年度，美国联邦审计署监督检查了社会安全改革、国防采购、军队维和行动、税收政策、计算机政策、管理人力资本和联邦机关违反安全纪律的情况。总共有263份证词提交国会，题目包括武器控制、卫生保健、社会安全、人力资本、核废料清除、野火、计算机安全、航空安全和保证、国际贸易、预算问题和财政管理改革。