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1、关于完善省属非经营性项目代建制的意见 发布时间：2009-07-01 10:14:49 粤府函200996号省政府各部门、各直属机构： 为贯彻落实国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号），2006年省政府下发了关于印发广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）的通知（粤府200612号），决定对政府投资新建、改建、扩建的省属非经营性项目实行代建制，省属非经营性项目代建制实行两年来，逐步实现了省属非经营性项目专业化、契约化管理，较好地解决了长期以来政府投资项目存在的超规模、超标准、超投资、超工期问题。为进一步规范和促进代建制的实施，提出如下意见。 一、积极推进省属非经营性项目代
2、建制 省有关单位要按照粤府200612号文有关规定，着眼建立决策科学、管理规范、责任清晰的政府投资管理长效机制，积极引入市场管理手段，改善建设实施方式，改革与代建制不相适应的各种管理体制和运行机制，加强代建项目实施的管理和监督，完善个落实省代建项目管理局（以下简称省代建局）的协调管理职责，积极推进代建制稳步实施。要不断改进工作方法，加强部门协调配合，认真总结工作经验，采取有效措施解决好代建项目实施中出现的问题，为省属非经营性项目全面实施代建制奠定基础。 二、改进代建项目报批管理方法 项目代建期间，由省代建局和代建单位履行传统意义上的项目建设单位的建设管理职责。除粤府200612号文明确赋予代建
3、单位的权利和义务外，代建单位的其他权利与义务由省代建局通过合同方式与代建单位约定。代建项目的各项报审工作经省代建局盖章确认后，即可由代建单位代为办理所有报批报建手续；涉及项目使用单位产权的国有土地使用权证和固定资产确权手续，由项目使用单位在报审材料上盖章确认后由代建单位代为办理；省代建局或项目使用单位应在5个工作日内完成盖章确认工作。省市各有关职能部门要根据代建项目特点，改进项目报批程序和审批工作流程，加快项目审批工作。 三、提高代建项目专业管理水平 凡省政府规定须实行代建的省属非经营性项目，项目使用单位应委托具有工程咨询资质的机构编制项目建议书，项目建议书应达到可行性研究报告深度，并详细提出
4、项目使用需求和使用功能配置要求，细化建设内容和单项工程投资，报项目审批部门审批。项目初步设计不得超过可行性研究报告批复的建设规模、标准和范围。项目初步设计技术方案报建设主管部门或行业主管部门审查同意后，有关单位应根据初步设计审查意见对初步设计方案进行修改完善，编制初步设计概算报投资主管部门审批。投资主管部门在审批过程初步设计概算时一律委托中介机构评审。对实行全过程代建和前期工作代建的项目，使用单位要根据经项目审批部门批复同意的项目建议书（或可行性研究报告）确定的建设规模和投资规模，对项目方案进行修正；对实行建设实施阶段代建的项目，使用单位要根据经投资主管部门批复同意的项目初步设计概算修改完善项
5、目建设方案，并提交省代建局作为代建单位招标、代建合同签订和投资控制的依据。省代建局要加强专业管理力量，不断完善内部监督机制，提高协调管理工作水平和效率。 四、充实完善代建招标文件及代建合同内容 进一步完善代建单位招标文件，尽快出台代建单位招标管理办法。进一步充实完善代建合同内容，细化代建合同条款，确保代建合同双方责任清晰。代建合同应明确省代建局与代建单位协商确认的有关内容，包括合同双方的工作要求、履行责任、工作流程、勘察设计、施工管理、工程监理，以及经项目审批部门批准的使用需求和使用功能配置、项目可行性研究报告、初步设计及概算、施工图预算、竣工验收申报程序等相关内容。 五、优化代建资金拨付流程
6、 根据代建项目契约化管理特点，建设资金的支付要严格按照国家和省的资金管理规定执行，并按代建合同的约定及时拨付。省财政厅要尽快出台代建项目资金拨付管理办法，研究提出由省代建局代使用单位进行国库集中支付网上申报操作规程，进一步优化资金拨付流程。原则上，代建项目可行性研究、勘察、设计等前期工作费用以及工程、设备等款项的支付，由代建单位依据有关税费文件或合同约定、据实填制“省财政项目拨款申请书（代建）”，经省代建局审核签注意见后报省财政厅，同时省代建局套代使用单位在两个工作日内配合代建单位完成在国库集中支付系统的网上申报，省财政厅审核后按照国库直接支付方式拨付资金。 六、落实建设单位工作移交责任 合理
7、划分代建项目各阶段工作内容和任务，落实各阶段建设单位的责任，各建设单位必须对所完成的阶段工作成果负责，并向下一阶段建设单位全面移交相关资料和工作成果，其中涉及全过程的工程设计工作，代建单位应与设计等有关单位协商做好合同主体变更工作。省代建局要对项目的移交工作做好组织协调，并进行确认。为保证建设单位前期工作质量，要根据建设单位承担的前期工作量占全部管理工作的比例合理安排使用建设单位管理费。原则上，代建项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计等三个阶段的前期管理工作量按建设全过程管理总工作量的30%进行平均分摊，建设实施阶段的管理工作量按全过程管理总工作量的70%计算。 七、完善代建合同履约担保
8、及代建服务费支付办法 代建项目合同履约保函总额度原则上按照项目总投资10%计缴。对于全过程代建的项目，合同履约保证金分阶段计缴，其中，前期工作阶段按立项批准找总投资的3%缴交，项目实施建设阶段按批准概算的7%缴交。对于建设实施阶段代建的项目，其合同履约保证金按批复概算总投资的10%计取，一次性全额缴齐。代建服务费计算基数中扣除征地费用。 八、规范代建项目竣工验收程序 代建单位负责组织对代建项目的单项工程和总体工程进行竣工验收，邀请项目使用单位参加各阶段验收工作，验收结果报省代建局备案。省代建局负责对代建单位完成的项目进行移交验收，邀请省、市有关单位参加，并根据代建合同相关条款提出验收意见。代建
9、项目竣工验收合格后，省代建局监督代建单位及时向使用单位移交项目使用权，代建单位应自竣工验收合格之日起6个月内向项目使用单位办理固定资产移交手续。 九、加强代建项目实施监督管理省有关部门要按照职能分工，加强地代建项目招标投标、资金拨付、质量管理等重要工作环节的监督。省代建局和代建单位要加强与有关部门衔接沟通，主动接受监督，及时通报情况。省监察厅要对相关政府部门依法履行职责情况加强监督检查，督促建立工作责任制和责任追究制度。省重大项目稽查特派员办公室要加强代建项目实施的动态监测，按季度向有关部门报告代建项目实施进展情况，加强代建项目实施建设过程的检查和监督 二九年六月四日关于印发广州市政府投资建设
10、项目代建制管理试行办法的通知 (1)发布时间：2008-04-21 21:22:57 穗发改投资200530号各有关单位：经市政府同意，现将广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法印发给你们，请遵照执行。附件：广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法广州市发展改革委广州市建委广州市财政局广州市监察局二五年六月十三日附件广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法第一章总则第一条为进一步深化固定资产投资体制改革，规范政府投资基本建设项目的管理，合理控制工程造价，保证工程质量，提高政府投资效益，促进廉政建设，根据国务院关于投资体制改革的决定以及国家和省的有关规定，结合我市实际情况，制定本办法。第二条本
11、办法所称政府投资建设项目是指市财政性资金全额或部分投资的公益性建设项目。本办法所称市财政性资金是指纳入市本级预算管理或财政专户管理，并用于建设项目投资的资金，包括市级财政预算内基本建设资金、预算内其他各项支出中用于建设项目的资金、财政预算外资金中用于建设项目的资金和其他财政性建设资金。本办法所称代建制是指市政府决定使用市财政性资金建设某个公益性建设项目后，由市政府授权的主管部门或投资主管部门牵头会同项目业主，通过招标或直接委托方式选择专业化的项目建设管理单位(以下简称代建单位)，由其负责政府投资项目建设全过程管理的建设管理方式。本办法所指公益性建设项目，主要包括：1环境保护、市政道路、桥梁、隧
12、道、污水处理设施、生活垃圾处理设施、公共交通、水利等公用事业项目；2科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目；3看守所、劳教所、戒毒所、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施；4党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房等项目；5其他公益项目。第三条市发展改革委作为政府投资主管部门，负责代建制的指导和协调工作。市政府授权的主管部门或投资主管部门负责代建制的组织实施工作，项目业主负责相关配合工作；市财政局对代建制项目的财务活动实施财务管理和监督；市有关行政主管部门按照各自职责做好相关监督管理工作。第二章代建制的适用范围第四条政府投资建设项目符合下列条件之一的，可以实行自管：(一
13、)市财政性资金投资低于5000万元；(二)市财政性资金投入占项目总投资的50以下；(三)涉及国家安全、保密、防灾抢险等特殊情况；(四)项目业主具有独立法人资格、具有同类工程建设管理经验、具有相应的管理能力和技术力量，且要求实行自管的申请事先得到市政府授权的主管部门或投资主管部门批准。第五条政府投资建设项目不符合第四条所列条件的，均应按本办法的规定实行代建制管理。第六条政府投资建设项目采用自管或代建制，由市发展改革委在项目立项批复中予以明确。第三章代建单位的确定第七条代建单位的选择，应符合中华人民共和国招标投标法、中华人民共和国政府采购法和广东省实施中华人民共和国招标投标法办法的有关规定，代建费
14、用估算超过50万元的，必须进行招标。第八条代建单位的招标，应委托具有相应资质的社会招标代理机构，在广州建设工程交易中心办理相关招标手续，并依法接受有关部门的监督。第九条代建单位确定后，由项目业主、代建单位双方按招标文件和投标文件的具体内容签订代建合同。其内容主要包括：(一)项目概况；(二)项目建设管理的范围、内容和目标；(三)双方的职责；(四)代建费用及其支付方式；(五)项目资金的拨付与使用；(六)目标控制奖惩与违约责任；(七)双方约定的其他事项。第十条代建项目实行履约担保制度。代建合同生效前，代建单位应向项目业主提供代建合同约定工程总投资310的银行履约保函，履约保函金额应视项目不同情况在招
15、标文件中预先设定 第四章代建单位的资格条件第十一条代建单位应当具备下列条件：(一)具有独立法人资格、自负盈亏的经济实体；(二)具有与项目相适应的工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等一项或多项资质；(三)具有与项目相适应的管理能力和技术力量；(四)具有同类工程建设管理经验；(五)具有与项目相适应的资金实力。根据不同项目情况，由市政府授权的项目主管部门或投资主管部门会同项目业主及其行政主管部门研究确定代建单位的竞争资格条件。第十二条代建单位与项目业主应无隶属关系和其他利益关系。第五章代建项目的组织实施程序第十三条代建项目的组织实施程序主要如下：(一)申请与审批立项。由项目业主经其行政主
16、管部门向市发展改革委提出立项申请，所附项目建议书应增加建设管理形式的章节，阐明采用代建制或自管的理由和依据，采用代建制时须提出代建单位确定方式(公开招标或邀请招标或直接委托)的建议。市发展改革委按程序审批立项，明确项目建设规模、建设内容、总投资，以及建设管理形式(代建制)和代建单位确定方式等内容。(二)签订代建合同。代建项目立项后，以招标方式选择代建单位的，由市政府授权的主管部门或投资主管部门牵头，组织项目业主委托专业招标代理机构进行代建单位招标，并由项目业主根据招标结果，以被代理人身份与作为代理人的代建单位签订代建合同。以直接委托方式确定代建单位的，由市政府授权的主管部门或投资主管部门会同项
17、目业主直接与代建单位商定代建合同，并由项目业主以被代理人身份与作为代理人的代建单位签订代建合同。(三)编制与审批工程可行性研究报告。由代建单位会同项目业主组织编制工程可行性研究报告，经项目业主的行政主管部门报市发展改革委审批。(四)编制和审批工程初步设计。由代建单位会同项目业主组织设计单位编制工程初步设计并按程序报审。经审定的初步设计概算作为投资控制和考核代建单位的依据。(五)推进其他前期工作。由代建单位提供前期工作服务，其中涉及项目产权的手续应与项目业主一起办理。(六)实施建设。由代建单位代表项目业主组织实施项目建设。建设期间，代建单位可以直接以招标人身份组织工程招标、以甲方身份签订和履行有
18、关工程合同。(七)项目总体竣工验收和交付使用。由市政府授权的主管部门或投资主管部门会同有关部门组织项目总体竣工验收，并由代建单位将全部资料、设施交付项目业主使用。(八)小第六章代建单位的职责和工作内容第十四条代建单位的主要职责和工作内容包括：在项目决策阶段，与项目业主共同组织设计优化工作，进行可行性研究和项目建设策划；在项目实施阶段，代表项目业主进行设计管理、招标管理、采购管理、施工管理和竣工验收等，并对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制。具体如下：(一)负责推进项目前期工作1会同项目业主，依据项目建议书批复内容组织项目可行性研究报告的编制和报批；2负责土地征用、房屋拆
19、迁，组织勘察设计，并办理有关建设、规划、国土房管、环保、排水、排污、交通、消防、供水、供电、煤气、人防等审查报批手续；3负责其它有关前期协调工作。(二)负责工程设计管理工作1负责工程初步设计、施工图设计各阶段与设计单位的联络和协调工作，组织设计优化和批报工作，确保项目设计按批准的建设规模、功能、标准和工期顺利实施；2负责组织建设过程中的设计施工交底和技术协调；3若在建设中需进行重大设计变更并引起工程超规模或超概算时，组织提出变更方案上报市政府授权的主管部门或投资主管部门，由其牵头会同各有关部门组织审查和审批；4其他设计管理工作。(三)负责严格按照国家、省、市有关招标投标法律法规，组织工程监理、
20、施工和材料设备采购等的招标工作。(四)负责项目各类施工、设计、采购等合同的起草、谈判、签订和管理工作，并按合同法行使建设方(甲方)权力，履行建设方的职责和义务。(五)负责工程进度的管理1负责按照工期要求，编制工程进度总体计划，并报市政府授权的主管部门或投资主管部门和项目业主审定；2按批准的进度计划实施项目建设工作，确保项目如期建成；3定期组织召开工程例会，及时分析、协调、平衡和调整工程进度，每月5日前向市政府授权的主管部门或投资主管部门和项目业主上报上月有关进度的信息、报表和存在的问题；4其他工程进度管理工作。(六)负责工程的质量管理1按照国家、省、市颁布的建筑管理条例和施工规范，以及对项目建
21、设标准、技术规范的要求，建立质量保证体系，严格管理，确保工程质量达到预定目标；2对工程质量负责，发生质量事故时应及时查明原因和具体责任，并及时组织事故处理方案的实施；3负责组织工程实施过程中分项分部工程的验收，包括隐蔽工程和各类材料、设备的验收；4其他工程质量管理工作。(七)负责工程投资管理工作1通过招标择优选择工程施工单位和设备材料供应商，招标时应设定合理的投标限价，施工时应实行科学管理，严格控制工程造价；2负责编报年度投资计划和季度、月度资金使用计划，并依据工程合同和工程进度直接向市政府授权的主管部门或投资主管部门提出资金拨付申请，经审核加具意见后报市财政局办理资金支付，或报项目业主办理自
22、筹资金支付；项目建成后，负责工程结算和编制工程竣工财务决算，申请决算审查和项目审计，办理各专业工程在保修期内工程尾款的支付；3严格按照批准的建设规模、功能、标准和概算组织建设，如有改变工程投资控制范围的调整意见和重大设计变更，应提供投资增减情况分析报市政府授权的主管部门或投资主管部门审批后才能组织实施，并根据经审批的投资增减情况商项目业主按程序申报调整项目概算；4其他工程投资管理工作。(八)负责按有关规定进行安全管理和文明施工管理。(九)负责项目的建设档案和信息管理。(十)负责设立项目基建专户，专人管理，专款专用，严格对项目建设的财务活动实施会计核算和财务管理。(十一)负责办理项目总体竣工验收
23、及移交手续。1负责组织项目业主、设计单位、施工单位和监理单位等，按照国家现行验收规范办理项目总体竣工验收申报手续，并配合市有关管理部门进行项目总体竣工验收；2项目总体竣工验收合格后，应尽快向项目业主移交有关图文资料、帐目，以及政府投资所形成的设施和库存物品，并按有关规定办妥全部移交手续；3负责解决工程竣工验收中发现的工程质量问题，并负责督促施工单位解决质量保修期的工程质量问题；4自项目总体竣工验收之日起，代建单位应在三个月内按财政部门批准的资产价值向项目业主办理资产交付手续。(十二)负责其他代建管理工作。(十三)代建单位及与其有隶属关系的单位不得在自己代建的项目中承担勘察、设计、施工、监理、设
24、备材料供应等工作。第七章项目业主的职责第十五条项目业主负责在市政府授权的主管部门或投资主管部门指导下，通过招标或直接委托方式选定代建单位，并通过代建合同将项目建设管理工作全面交由代建单位负责。同时负责做好下列工作：(一)负责按照项目立项批准的建设规模、内容和投资，提出项目的使用功能配置、具体建设内容和建设标准，并参与项目所有设计的审查和报批工作。(二)负责协助代建单位办理计划、规划、土地、施工、环保、消防、人防等审批手续，负责项目设计、施工、设备材料和监理等招标的配合和监督工作。(三)参与监督项目的工程质量和施工进度，参与工程验收。(四)负责监督代建单位对政府资金的使用情况。(五)负责项目自筹
25、资金的筹措，并按合同约定付款。(六)参与项目总体竣工验收，并会同代建单位办理项目资产移交手续。第八章代建费用第十六条代建费用(包括管理服务费、利润和税金)列入工程概算，在工程待摊投资中列支。通过直接委托方式确定代建单位的，代建费用应按财政部门有关基建财务管理规定的建设单位管理费标准取费。通过招标选定代建单位的，代建费用可以考虑工程项目规模、范围、内容、深度和复杂程度等因素，由市政府授权的主管部门或投资主管部门商项目业主在代建单位招标前确定，或在招标时通过竞标方式确定，由此两种方式确定的代建费用，均不能超出如下限额标准：(一)立项批准投资估算低于1亿元的项目，代建费用限额按“投资估算值2”的公式
26、计取。(二)立项批准投资估算高于1亿元、低于5亿元的项目，代建费用限额按“200万元+(投资估算值-1亿元)1”的公式计取。(三)立项批准投资估算高于5亿元；低于10亿元的项目，代建费用限额按“600万元+(投资估算值-5亿元)0?5”的公式计取。(四)立项批准投资估算高于10亿元、低于20亿元的项目，代建费用限额按“850万元+(投资估算值-10亿元)0?3”的公式计取。(五)立项批准投资估算高于20亿元的项目，代建费用限额按“1150万元+(投资估算值-20亿元)01”的公式计取。第十七条代建费用一经确定，原则上不再因项目投资规模的调整而调整，不再因人工、物价、税率、汇率、利率等因素的变动
27、而调整。但当因政府或项目业主原因导致项目投资超过原定范围正负20以上时，代建费用可参照十六条规定及原计费方法作相应调整。第九章奖惩规定第十八条代建单位在项目建设管理过程中，应当严格依法进行勘察、设计、施工、监理、设备材料采购等招标工作，未经批准擅自邀请招标或不招标的，由市有关行政监督部门依法进行处罚，造成严重后果的，项目业主可终止代建合同的执行，由此造成的损失由代建单位赔偿。第十九条在完成对代建项目的稽察、审计和监察后，确认代建单位存在违法违纪违规行为的，项目业主可依法终止有关合同的执行，由此造成的损，失由代建单位赔偿。第二十条代建单位未能完全履行代建合同，未经批准擅自变更项目建设方案，未对投
28、资控制实行科学管理，造成工程决算超出概算的，超出部分全部由代建单位负责赔偿。第二十一条代建单位在责任期内，如因工作疏忽、过失，出现工程质量事故的，应负责全部经济和法律责任。第二十二条代建单位如出现需按本办法第十八条、第十九条、第二十条和第二十一条规定对项目业主作出赔偿的，项目业主可在赔偿额确认后的15日内，从代建单位的银行履约保函中收取赔偿金，履约保函金额不足则相应扣减代建费用，代建费用不足则由代建单位用自有资金支付。项目业主所收取的赔偿金应全部用于项目建设。第二十三条代建单位因组织管理不力致使项目未能在移交使用目标日前完成移交的，项目业主有权扣除代建费用的10。第二十四条项目如期建成且竣工验
29、收合格，并经竣工财务决算审核批准后，如工程决算比经批准的概算有节余，节余资金的10以内作为对代建单位的奖励，并由市政府授权的主管部门或投资主管部门和市财政局核准后在项目不可预见费中列支。具体代建奖励金的取费比例，视不同项目情况，由市政府授权的主管部门或投资主管部门商项目业主在代建单位选定前确定。代建奖励金由市财政性资金和项目业主自筹资金按项目建设资金来源的比例分摊支付。第十章附则第二十五条本办法由市发展改革委负责解释。第二十六条本办法自2005年7月1日起实施。代建制：政府投资管理项目的新模式 发布时间：2011-07-18 09:33:07 ( 文/吴琼 徐齐声 ) 今后，机关、学校、医院等
30、单位盖大楼，想要敞开口子花钱、三番五次调概，再也不可能了！广东省政府投资建设工程领域，产生了一种新兴的项目管理方式代建制项目管理模式，将进一步规范政府投资省属非经营性项目建设行为。代建制实行以来，得到了政府投资主管部门、项目建设单位、项目使用单位等几方的共同赞誉。日前，记者走访了广东省代建项目管理局局长段海金。深化投资体制改革 省政府投资新建、改建、扩建的省属非经营性项目实行代理建设制，简称为代建制。主要是指通过公开招标等方式择优选择专业化的项目建设管理单位即代建单位，由代建单位负责项目前期阶段和建设实施阶段的组织管理工作，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的制度。 记者了
31、解到，实行代建制的非经营性项目包括五大类。一是党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体的办公业务用房及培训教育用房；二是科教文卫体、民政、劳动社保及广播电视等社会事业项目；三是看守所、拘留所、戒毒所、收教所、监狱、劳教所、消防设施、法院审判用房、检察院技术侦察用房等政法设施；四是环境保护、水利设施项目；五是其他非经营性项目。段海金告诉记者，“代建制”是为了进一步深化投资体制改革，规范政府投资省属非经营性项目建设行为，充分利用社会化专业化组织的技术和管理力量，以提高项目的建设管理水平和投资效益，同时，这种制度也是在建设工程领域建立预防腐败机制的一种探索。代建项目可以实行全过程代
32、建，由代建单位负责项目的可行性研究、勘察、设计、施工、竣工验收直至工程保修期结束有关工作的组织和管理；也可以根据项目具体情况实行前期工作代理或建设实施阶段代建。传统模式难以维续 长期以来，我国各级政府对投资的管理方式多实行“政府安排，财政投资，使用单位自建自管”的单一模式，随着改革开放的深入，这种模式逐渐显露出弊端： 首先，在传统体制中，非经营性政府投资项目的建设，一般是由建设单位搭建管理班子，按照“建设、管理、使用”三位一体进行的，这样往往使得政府对投资项目的监管失控，造成项目建设效率低下、资源浪费，以及发生超规模、超标准、超投资等现象。 其次，一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实
33、施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费。 再次，政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者政府和使用者的权益与责任分离，使用单位为了追求自身利益，争项目、争资金，甚至各使用单位之间互相攀比，因而出现了“钓鱼”工程，或者是超规模、超标准建设的现象。最后，一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题，甚至为腐败的滋生提供了温床。而且，又因为政府投资工程是各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违
34、规问题，以至于出现了 “大楼盖起来，干部倒下去”的现象。防止“三超”遏制腐败 根据省政府制定的省属非经营性项目实施代建制的有关办法规定，采用代建制，将非经营性政府投资项目的建设和使用分离，通过专业化契约化的管理，能够保证工程质量、工期，降低行政成本，提高投资效益。“投资不够花，工期完不成，质量不过关，统统都有相应的处罚措施。”段海金说。 而且，代建制锁定了项目总投资，明确了政府主管部门、代建公司、使用单位三者的责任、权利和义务，通过合同约束，形成了相互协作，相互约束的工作机制，从而解决了过去建设项目主体不明、责任不清的问题，防止了长期存在的“三超”现象。段海金告诉记者，过去某些单位搞建设，不深
35、入做好前期工作，敞开口子花钱，花超了就伸手向政府要钱，要求调整概算，可是现在“代建单位将承担风险，并交纳履约保证金，假如超规模、超标准、超概算，就没收保证金。”记者了解到，这个履约保证金占到了总投资的10%，因而这种经济责任和风险对代建单位是一种有效的约束。 此外，代建制还可以起到保护广大公务人员、预防腐败的作用。按照以往的情况，哪个单位有项目搞工程，某些承包商就托关系找后门，想方设法接近那个单位的工程负责人，搞得人家不得安生，有些干部还会因此被“拖下水”。可是，采用代建制，割断了业主、建设单位与施工企业之间的利益关系，从制度上消除了建设单位的权力寻租。这就相当于为广大公务人员建起了一座隔离墙
36、，把滋生腐败的可能性排除在外，可以说是一种防止建设过程腐败的有效的机制探索。促进建设行业改革 目前，我国大部分省市已相继推行代建制，广东省内也有18个地级市已经开始推行。广东省代建项目管理局自2007年成立以来，已承担省属非经营性代建项目20个，目前已建好的有14个，其中12个项目已经通过了竣工验收并交付使用。广州亚运会、亚残运会使用的奥体网球中心、奥体游泳跳水馆、广州体育学院体育馆、广东重竞技馆，就是广东省代建项目管理局成立之后，率先推行代建制的4个省属新建的亚运场馆。段海金介绍说，这4个场馆通过实施代建制很好地控制了投资，完全达到了设计要求。在赛事期间实现了零事故，得到了各方肯定。其中，网
37、球中心和广州体育学院体育馆项目还获得了省优良样板工程。 目前，代建制已经在广东建设行业引起了反响，有些施工、设计单位开始成立代建制专业公司、内设机构。段海金认为，代建制已经跳出了传统的总承包施工、设计、监理、房产开发、造价咨询等行业细分，通过培育代建制的市场机制，可以催生现代服务业一个专门的行业领域。因而，代建制培育市场的同时，必将反作用于整个建设行业，促进相关企业的内部改革。 当然，作为一种新生体制，代建制还有待进一步完善。据了解，目前代建制在全国并无统一规范，相关法律机制也不健全，代建单位在法律意义上的建设业主的主体地位仍不明晰，各行政许可的报批报建部门对实施代建制的相关管理办法跟不上，要
38、建成一个项目，一般来说要盖300多个章，代建工作效率不高，这给代建制的推行工作带来一定的困难。即使2009年广东省出台了相关意见，但对许多市并无约束力。另外，代建制的配套也不完善，比如财政拨款的到位，基建程序窗口审批等。总而言之，代建制的实施涉及到多部门，没有各方的协调配合，代建工作难以顺利推进。对此，段海金认为：“代建制的路子很宽，但当前更迫切的是要解决配套的各项实施办法，以确保有个良性的实施环境。” 对政府投资项目管理工作而言，代建制无疑是一种新思路，一个新舞台，充满了机遇与挑战，任重而道远。相信随着代建制模式更趋完善，它将在政府和市场之间发挥出更为重要的桥梁作用。自2004年国务院颁布国
39、务院关于投资体制改革的决定以来，全国各地都积极展开代建制试点推广工作。截至目前，全国47个副省级以上地区（31个省区市，大连、青岛、宁波、厦门、深圳5个计划单列市，沈阳、长春、哈尔滨、南京、杭州、济南、武汉、广州、成都、西安10个副省级省会城市和新疆生产建设兵团）中，已有45个地区（除吉林省、内蒙古自治区）开始了代建制试点和推进工作，其中，有29个地区出台了代建管理的规范性文件。代建制作为一种制度创新，各地实行的模式也不尽相同，统计分析39个地区代建制的实施模式，82%是采用市场化企业型（分散）代建模式，18%是采用政府机构集中代建模式1。 2006年2月广东省出台了关于印发广东省政府投资省属
40、非经营性项目代建管理办法（试行）的通知(粤府200612号)；之后成立了省政府直属代建管理专门机构广东省代建项目管理局（简称省代建局），代表省政府具体负责省属非经营性项目和代建项目管理单位进行组织、管理和协调工作。 1广东省代建模式运作方式和组织机构 1.1运作方式 目前，广东省代建模式的具体运作方式是： 1成立具有法人资格的直属省政府的事业单位省代建局，目的是避免政府投资主管部门作为合同当事人而引起的代建合同性质及法律关系界定不清晰的问题。 2由省代建局通过公开招标方式确定实施建设项目的项目管理单位代建单位，并与之签订双方代建合同。 3代建单位再依法进入招标程序，对建设全过程的勘察、设计、监
41、理、施工、设备供应等进行招标，而后代建单位与各中标单位签订各专业合同。 4项目建设完成后，代建单位组织对项目进行竣工验收，省代建局参与验收工作。 5代建单位在规定的时限内向省财政部门申请办理项目财务决算审批手续，同时，代建单位应按有关要求完善工程档案、财务档案和相关资料，为下一步资产移交做好准备。 6省财政部门审核批准工程决算后，省代建局组织向使用单位办理资产移交手续，同时监督代建单位一并将工程档案、财务档案和相关资料向使用单位移交。 7省代建局负责组织项目移交验收，邀请省、市有关单位参加，并按代建合同提出验收意见。 1.2广东省代建模式组织结构 在广东省代建模式下，按照关于印发广东省政府投资
42、省属非经营性项目代建管理办法（试行）的通知(粤府200612号), 省有关部门依照现行职责分工和程序对代建项目实施管理和监督。省发展改革部门牵头制订代建制的有关政策,负责代建项目的综合协调和投资管理，审批项目可研及初设概算，审核下达项目年度投资计划；省监察部门参与推进代建制的实施，负责对监督管理部门履行职责情况的检查和违纪违法问题的查处；省财政部门对代建项目的财务活动实施管理和监督，负责安排项目年度基建支出预算，拨付建设资金，审查工程结（决）算；省建设行政主管部门负责对代建项目的勘察、设计、施工、监理等建设行为及工程的质量、安全等实施监管，负责审查大中型代建项目的初步设计；省审计部门对代建项目
43、实施全过程审计监督。 2广东省代建模式各参与方法律关系分析 2.1广东省代建模式中的各参与方 在代建过程中，参与方包括：省代建局、代建单位、使用单位及专业承建单位，见图1。 图1广东省代建模式组织结构示意 （1）省代建局：负责省属非经营性代建项目和项目建设管理单位的组织、管理和协调工作。 （2）代建单位：具备相应资质，经招投标取得代建项目建设管理权的专业法人或组织。 （3）使用单位：项目建成后，实际接受、使用、管理并拥有项目产权的法人或组织。 （4）专业承建单位：由代建单位通过招标等方式确定的承担代建项目勘察、设计、监理、施工、设备供应、检测等工作，具备相应资质的单位。 2.2代建合同的法律性
44、质 研究代建合同的法律性质，其目的是解决代建合同的法律适用、法律效力以及争端解决途径等问题，目前在我国的立法实践中，代建合同的法律性质是一个尚未明确的问题，现行的合同法对一方当事人是政府的合同关系没有作出具体规定。代建合同是行政合同还是民事合同，关系到代建制度是行政委托关系还是民事委托关系。 分析广东省代建模式，其法律性质应是民事合同。一、省代建局作为一方当事人，属于事业单位，并且也不是以行政身份签订合同，而代建单位签订合同主要也是为了通过自己的专业项目管理获得一定的利益，省代建局此时也是以平等地位的民事主体身份与代建单位签订合同；二、在代建项目建设过程中，争议的解决主要是采用谈判、调解、仲裁
45、等方式，而行政合同的纠纷是通过行政复议或行政诉讼等行政法的救济途径解决。 2.3广东省代建模式下的委托和代理德国法学家保罗拉班德最早论述了委托与委托代理的区别，委托是委托人和受托人的内部关系，而代理是指代理人（受托人）对外的关系，代理的发生基于代理权，代理权可以是委托授权或基于法律直接授权。这一理论发现被称为“法律上的重大发现之一”，德国的民法体系及受德国影响较大的国家均采用了这种理论。 我国的民法立法体系也与德国相一致。我国民法通则规定，代理是指代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为，并且由被代理人对代理人的代理行为承担民事责任。代理有委托代理、法定代理和指定代理三种形式。根据
46、我国的合同法规定，委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。 从上述规定出发，假如委托人和受托人约定，受托人处理事务时须以委托人的名义进行，接受委托人的指示和控制，由此产生的后果由委托人承担，由此两者之间就产生了“代理”关系。反之，假如委托人和受托人只是约定完成某事务，受托人在处理事务时也是以自己的名义进行，则此种委托不产生“代理”，而仅仅是一种“委托”。 在广东省代建模式下，代建合同的法律关系是一种“委托”关系，而不是“委托代理”，这种“委托”关系的代建合同可以有效避免省代建局与第三人（专业承建单位）之间发生关系，由此也避免由省代建局直接承提代建单位选定的第三人的后果。 明确了代建合同的法律性质，有助于我们明确代建工作中各参与方的权、责、利，也有助于我们制定规范的委托代建合同来有效理清各方关系。 3广东省代建模式具体管理方式的改进
