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1、节水灌溉论坛 会议论文关于发展农业节水的战略思考国务院发展研究中心 张忠法国家节水灌溉北京工程技术研究中心 高占义、杨继富一、发展农业节水的战略地位随着农业和国民经济迅速发展，我国水资源短缺问题日益突出。为促进经济社会与人口、资源、环境协调发展，实施可持续发展战略，党的十五届五中全会提出“水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，要把节水放在突出位置”。改革开放以来，特别是“九五”期间，我国农业节水工作取得较大进展，但依然存在节水意识淡薄，管理粗放，投入不足，政策不配套等问题，尚未建立良性的发展机制，发展速度和规模远不适应新形势下农业和农村经济发展的要求。节水是全社会的
2、共同责任，发展农业节水是建设节水型社会的重要组成部分，尤为紧迫突出。加快建立节水型农业,争取用10年左右时间使我国农业节水事业得到全面推发展，这不仅对调整农业结构，增加农民收入，改善农村生产和生态环境，加快农业现代化具有重要意义，而且对于保障城市和工业用水、保障国家粮食安全、水安全及生态环境安全，促进农业及国民经济快速健康发展具有重要的战略意义和现实意义。二、发展农业节水的指导思想、任务目标和布局1指导思想从我国国情出发，以提高农业用水效率、效益为中心，以促进农业结构调整、增加农民收入、建立节水高效农业为目标，以建立支撑农业节水的国家宏观资源配置体系等四大体系为支撑，以建立“多元化、多层次、多
3、渠道的国家农业节水投融资机制等四个机制为动力，以“建立健全农业用水管理制度”等“六项政策措施”为保障，加快农业节水的发展步伐，不断改善农业生产条件和农村生态环境，尽快形成适应我国水资源状况的农业生产布局和用水结构，以水资源的可持续利用保障农业和经济社会的可持续发展。2总体任务和目标据有关部门规划，到2010年，全国基本普及农业节水技术，使灌溉设施节水改造面积由“九五”末的2.5亿亩增加到6.5亿亩；完成半数左右大型灌区续建配套和节水改造；严重缺水地区的灌溉农田基本完成节水改造，旱作农业普及雨水高效利用技术；水稻种植区普遍实行节水控制灌溉；西北内陆河流域以及黄淮海平原地下水超采区，实施以节水生态
4、保护为重点的综合治理。在农业用水总量基本不增的情况下，通过节水挖潜，进一步提高现有灌溉面积的灌溉保证率，为全国新增5000万亩的灌溉面积提供水源，使农村生态环境得到明显改善。3科学规划、合理布局（1）制定农业节水发展规划，要适应国民经济和社会发展的需要，与农业发展规划、水资源规划和生态环境建设规划等相协调，以农业水土资源的优化配置和高效利用为根本目标，统筹考虑地表水、地下水、土壤水、雨水、灌溉回归水和城市污水等多种水源的开发利用。（2）规划要充分考虑水资源承载能力和可持续利用，遵循以供定需的原则，以水定产业结构，以水定经济布局，以水定发展速度和建设规模。统筹协调生产、生活和生态用水，做到量水而
5、行。（3）发展农业节水，要坚持因地制宜，根据不同地区的自然经济状况，包括水土资源状况、自然和气候条件、农业生产经营方式、作物种类、经济发展水平等，科学确定节水灌溉和旱地农业的布局、发展方向及发展模式。（4）充分考虑我国加入WTO和农业种植结构调整对农业节水的需求，加快农业节水领域的科技创新、成果转化及产业化，带动和促进农田水利及农业现代化。（5）根据我国处于社会主义初级阶段的现实，在全面推进节水灌溉的过程中，要突出重点、讲求实效，分步实施。如在区域上，以北方地区特别是以华北和西北地区为重点；如在地区和种植结构上，以经济欠发达地区和大田作物为重点；在工程建设上，以大中型灌区节水改造工程、节水增效
6、示范工程为重点；在技术上，以普及和推广成熟、适用节水技术为重点，特别加强推广应用各种改进地面灌溉的新技术，同时积极示范和应用现代节水灌溉技术。三、战略对策和措施（一）建立“四大体系”1建立支撑农业节水的国家宏观资源配置体系建立支撑农业节水的国家宏观资源配置体系是一项庞大的系统工程，在计划和投融资上涉及计委、财政、银行等部门；在政策法规上涉及物价、工商等部门，在组织管理上涉及中央和地方；在技术及设备开发生产上涉及水利、农业、科技、轻工、化工、气象、环保等部门。总的判断是：国家发展农业节水的资源配置力度是远远不够的。今后当务之急是国家计划、财政、水利、农业、科技、林业、气象、环保、金融等部门要尽快
7、地根据农业节水的发展需求，认真地调整国家的资源配置政策，向农业节水倾斜，下大气力，尽快建立支撑农业节水的国家宏观资源配置系，实现农业节水的历史性跨跃发展。国家宏观资源配置体系主要包括：（1）建立稳定的投入渠道，增加国家专项资金支持，增加贴息额度、延长贴息年限，扩大利用外资等。（2）建立以粮或工业品代赈的方式支持农业节水体系。（3）国家要搞好技术资源配置。2建立适应农业节水发展、运行高效的管理体系实行国家、流域和地区水资源的统一管理。明确各流域机构与地方水利（务）局的关系和职责，实现水资源从上游到下游、从地表水到地下水、从引水水源到排水出口，从水量到水质、从农业用水到城镇和工业用水的统一管理，实
8、现城乡水务管理一体化。以县为单位统一管理地下水资源的开发利用与监测。在地下水超采区（尤其是华北地区），要限制机井密度和单井抽水量，尤其要控制对深层地下水开采。同时采取雨洪利用、井渠结合等措施有计划地回补地下水。建立健全大型农业节水工程建设项目的申报、审批制度。成立由投资、投劳的各方代表参加的工程管理委员会。大、中型农业节水工程应实行招投标制、工程建设监理和财务审计制。所建工程质量实行终身责任制。国家和地方政府投资兴建的节水灌溉工程，一定要打破地方保护主义，优先选用国家法定质检机构检测合格的产品。建立健全全国节水灌溉材料设备质量监督体系，定期开展产品质量抽查，提高行业和企业的产品质量意识。3建立
9、产、学、研相结合的科技创新及产业化体系国家技术资源配置要将农业节水关键技术列入国家重点攻关计划，对农业节水研发的高校和各级研究单位要进行资源整合，争取农业攻关技术尽早走向国际前沿，同时还应充分调动和发挥企业研发能力的培育和提高。大力推进科研单位、大学与企业的一体化，产研结合，优势互补，联合开发新技术、新产品，加快科研成果转化，尽快提高企业技术水平。4建立高效服务的技术培训与推广体系建立健全农业节水技术推广体系。积极稳妥地改革农业技术推广体系，调动农民、企业参加农业节水技术推广，逐步形成国家扶持和市场引导相结合的新型农业节水技术推广体系。在技术上，以普及和推广成熟、适用节水技术为重点，特别加强推
10、广应用各种改进地面灌溉的新技术，同时积极示范和应用现代节水灌溉技术。建立健全以基层水利、农技服务组织为主体，科研、高校、企业、管理单位广泛参与，政府扶持和市场引导相结合的推广服务体系。要调动科技人员参与农业节水规划设计、技术咨询、信息服务、人员培训的积极性，允许在转让科技成果、承包经营等活动中参与效益分配。培训农民和基层技术人员，形成一支能带动广大农民把发展农业节水和增加收入结合起来的骨干队伍。（二）建立和完善“四个机制”1建立政府主导的多元化、多层次、多渠道的农业节水投融资机制农业节水是一项社会公益性很强的事业，在相当长的时期内，国家在资源配置上特别是投融资上要以政府投入为主，同时充分吸收和
11、利用民间资金和外资等。根据WTO绿箱和黄箱政策，国家要调整投融资存量和增量结构，全面向农业节水倾斜。其中包括：（1）各级政府预算内的基本建设资金、财政资金、专项资金、外资等要大幅度地增加对农业节水的投入比例，并根据财力情况适度建立一些专项资金给以特殊支持。如建立国家和省级农业节水发展专项资金，形成稳定的农业节水投资渠道。同时建议开辟新的资金渠道：一是目前城市生活和工业年用水量约1600亿立方米，已占全国总用水量的29%，应从征收的水费中提取或附加一定比例用于农业节水；二是未来新增的供水量主要是用于城市生活和工业用水，从“十五”开始，可从每年新增收的水费中提取或附加一定比例用于农业节水。（2）人
12、民银行要对农业节水给与相应的货币支持，积极研究优惠的代款政策，如加大贴息贷款力度、延长代款年限。各商业银行也要创新一些专项贷款科目，对给农业节水给与大力支持。（3）要充分调动社会资金支持农业节水，如充分利用民间机资金、外资及国内外的捐赠资金。（4）鉴于目前国家粮食结构性过剩和加工工业产品积压过多的状况，在中央和地方投入不及的地方，要创新以工代赈的方式和手段，充分利用我国丰富廉价的农村劳动力，全面推进农业事业的发展。（5）农业节水工程可采取“以奖代补”和“先干后补”等方式，调动乡村和农民投资、投劳的积极性。继续实行“投劳折资”等行之有效的政策，充分发挥我国农村劳动力资源丰富的巨大优势，鼓励农民以
13、各种形式投入农业节水工程建设。2水资源优化配置与高效利用机制充分利用天然降水，合理配置、统筹利用地表水和地下水，以提高水资源的综合利用效率。渠灌区要因地制宜地实行井渠结合，引水、蓄水、提水结合；井灌区应以开发利用浅层地下水为主，严格控制深层地下水开采量；在保证防洪安全的前提下，充分利用雨季洪水进行水库蓄水及地下水补给；要高度重视污水、微咸水等劣质水的资源化与合理利用。3政府扶持、农民和企业参与机制建立政府扶持和用水户参与相结合，强制节水和效益驱动相结合的农业节水发展机制。政府通过政策引导、资金补助、技术指导、监督管理等多种形式，调动灌区和用水户的节水积极性。鼓励灌区建立用水户协会等多种形式，让
14、农民广泛参与农业节水的建设与管理。对节水中的重大问题进行民主协商，使灌区和农民从节水中取得经济效益。4政府监督检查机制国务院各有关部门、各级地方政府要加强对农业节水工作的监督检查。各级地方政府要逐级考核农业节水的目标任务完成情况，对在发展农业节水中做出成绩的单位和个人进行表彰、奖励，对严重破坏农业节水设施，违反节水有关规定、故意扰乱用水秩序的行为要追究责任。农业节水工程项目建设要按照基本建设程序，推行项目法人负责制、招投标制、建设监理制等制度，确保工程质量，严格资金管理。要跟踪检查已建工程使用情况，督促解决存在的问题，确保工程发挥应有效益。（三）若干政策与措施1建立健全农业用水与节水管理制度农
15、业用水要实行总量控制与定额管理。要在统筹兼顾生活、生产、生态用水的基础上，明确各地区农业用水总量和灌溉用水定额两套控制指标，作为管理农业用水的基本依据。国务院水行政主管部门负责各大流域用水总量分配，各级地方政府根据分配的指标，逐级分解。各省（自治区、直辖市）水行政主管部门要合理制定本地区灌溉用水定额。各地区和用水户要在用水指标控制下节约用水、高效用水。对超定额用水实行累进加价，节约的水允许有偿转让。国家和省级水行政主管部门应加强对水资源分配利用和地下水开采状况的监察、审计。2按照国家粮食安全和水安全的要求调整农业生产结构入关后的510年，由于我国粮食生产有了结构性剩余，再加上入关后粮食进口的加
16、大，我国粮食安全是有保障的。要充分利用这一有利时机,积极调整农业种植结构，增加经济作物、林草面积和生态环境用水，在北方缺水地区，要将高耗水作物面积调下来。在2030年左右，我国人口将达到16亿，这一时期的粮食安全与水安全的问题最为复杂。值得注意是，资本主义国家因政治问题可随时减少对我国的粮食出口。因此，我们对粮食安全不能掉以轻心，要保证一些平原低地种植林果的地区能够随时调整结构，恢复粮食生产。农业节水要适应这一要求和变化。3逐步理顺农业水价政策理顺农业水价在我国水价形成体系中占居重要地位。从我国水价的构成上看，工程水价已经进入操作阶段，资源和环境水价尚处于试验研究阶段。农业水价政策尚未形成，主
17、要是农业生产特别是粮食生产和农民收入比较低，成本水价难以承受。建议国家有关部门在进一步调查研究的基础上，研究制定相应的水价政策。今后建立合理的农业水价形成机制，要充分考虑农民承受能力，逐步调整到供水成本水平，并实行超定额累进加价制度，用经济杠杆促进节水。对因高扬程提水等自然条件造成成本过高的供水水价，要采取提价和补助扶持相结合的办法，解决供水成本与价格倒挂问题。要调整农业结构，发展节水高效农业，提高农民对水价改革的承受能力。4突出重点，以大工程带动农业节水的大发展 农业节水的关键是提高农民的参加和参与程度，国家要按照因地制宜、突出重点、分步实施和分类指导的原则，合理地确定一些大规模农业节水工程
18、，选择和采用适宜的技术模式，以带动和促进农业节水向深度和广度发展。根据近年来发展农业节水的经验，建议加快实施大中型灌区节水改造工程、重点地区农业节水生态保护综合治理工程、农业节水示范工程、旱作农业技术推广示范工程和农业节水技术创新工程等五大农业节水工程。5实行农业节水工程投资与建设的统一管理根据不同地区经济水平和工程性质，合理确定国家、地方和农民的投资比例。对不同来源的资金和投劳实行“捆绑式”管理和使用，实现从骨干工程到田间工程的整体规划，统一实施，防止因地方配套资金不到位、农民投劳不落实造成的“半拉子工程”。6建立农业节水法规，提高全民节水意识当务之急要全面清理国家综合立法中不符合农业节水要求的条款，组织有关部门修改。有关部门要着手农业节水法立法的准备工作，各省、自治区、直辖市要依据水法、农业法的节水条款制定配套法规，加强取水许可管理，加大行政执法力度，规范农业节水工程建设和管理，促进农业节水工作快速、健康发展。要普及和宣传有关农业节水法规，提高全民节水意识。本文参考了2001年水利部和中财办主持完成的农业节水调研课题的一些成果，在此深表谢意。6
