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1、城市污水和垃圾处理产业化发展及市场化进程调研报告一、 序言 .41.1. 关于产业化与市场化内涵及其关系. 41.1.1 产业化是基础. 41.1.2 市场化是手段. 51.2. 本研究的目的与主要内容. 5二、 发展现状.52.1 行业达成基本共识，出台一系列产业化、市场化政策. 62.1.1 中央政策. 62.1.2 地方政策. 62.2 初步建立了污水和垃圾收费体系. 62.2.1 污水收费情况. 62.2.2 垃圾收费情况. 72.3 产业化不同区域有了不同程度的发展. 72.3.1 发达城市逐渐完善. 72.3.2 沿海省市逐步推进. 72.3.3 内地省市积极摸索. 72.4 各种
2、资本积极引入，产业结构逐步优化. 82.4.1 传统企业整装待发. 8案例一：北京排水集团大型排水集团、规模化、战略性扩张. 82.4.2 社会资本崭露头角. 9案例二：上海竹园污水处理厂，国内民营资本进入污水处理行业. 92.4.3 国际资本开始进入. 92.5 涌现出了多种不同类型的社会资本进入模式. 102.5.1 社会经营，公共监督、投资和所有. 102.5.2 社会资本投资和经营，公共监督和所有（公有民营）. 102.5.3 公共和社会资本共同经营和拥有，公共监督. 10三、 存在问题及其原因分析. 113.1 政策体系不完善. 113.1.1 产业化的规范性政策不完善. 113.1
3、.2 激励机制不落实，优惠政策不明确. 123.1.3 缺乏有力的法律、法规保障. 143.1.4 原因分析. 一五3.2 收费制度实施不到位. 163.2.1 出台了收费政策，但存在问题. 163.2.2 主要原因. 一八3.3 政府监管体系不完善. 203.3.1 行业管理部门管理错位，权利意识过强. 203.3.2 行业监管部门管理缺位，监管薄弱. 223.3.3 地方行政管理体制混乱. 223.3.4 主要原因. 233.4 项目管理体系不能适应市场化需要. 243.4.1 项目规模控制问题. 243.4.2 项目系统配套问题. 253.4.3 工程有效性、科学性控制问题. 253.4
4、.4 建设成本监控问题. 263.4.5 工程管理程序性问题. 263.4.6 主要原因. 263.5 投融资体制问题. 273.5.1 资金来源、融资渠道、资金使用问题. 273.5.2 投资和使用主体问题. 293.5.3 对 BOT、TOT 等项目融资方式的运作形式缺乏规范和引导. 30案例七：重庆同兴垃圾处理厂，变形的BOT 项目. 31案例八：深圳南山和盐田垃圾焚烧发电厂，变形的BOT 项目. 313.5.4 主要原因. 313.6 产业发育欠缺. 323.6.1 企业的改革滞后，效率低下、人浮于事. 323.6.2 市场竞争不规范，缺乏有力的市场主体. 32案例九：桑德. 33案例
5、十：北京晓清环保集团公司的沉浮. 333.6.3 产业链发育不健全. 343.6.4 缺乏与相关行业的横向战略联盟. 353.6.5 产业分散、规模不足，企业缺乏竞争力. 353.6.6 主要原因. 36四、主要建议.364.1 为城市污水和垃圾处理的产业化、市场化制定统筹规划和有效引导. 364.1.1 积极开展产业化、市场化的战略研究. 364.1.2 市场化推进需要系统性的战略规划. 374.1.3 组织开展公众意识宣传，引导社会认同. 374.2 改善产业结构，培育市场主体. 374.2.1 通过产业整合扩大产业主体的规模. 374.2.2 积极推进投资主体产权的多元化，培育优秀企业主
6、体. 384.2.3 认真分析城市污水和垃圾处理行业的垄断特点，引入竞争机制. 384.3 优化污水和垃圾处理行业的投资结构. 394.3.1 为不同的投资领域明确不同的投资主体. 394.3.2 从国营资产的优化处置中，补充政府在城市污水和垃圾处理领域投资的不足. 404.3.3 积极开辟低成本、长期限的金融工具. 404.3.4 鼓励社会资本以收购传统污水和垃圾处理企业产权形式进入行业. 404.3.5 改革政府投资管理部门对城市污水和垃圾处理项目的立项和审批管理. 414.4 建立科学的行业监管体系. 414.4.1 建立科学的行业监管体系，前提是转变政府职能. 414.4.2 制定和完
7、善相关的法律法规，监管部门有法可依. 424.4.3 明确部门职责. 424.4.4 建立科学的水业绩效评价平台. 424.4.5 加强对政府行政的监督，建立应急保障机制. 424.5 完善收费体系，落实优惠政策. 424.5.1 建立可行的收费及补贴政策. 424.5.2 鼓励地方根据具体情况积极探索垃圾收费的形式和手段. 434.5.3 完善污水处理收费体系. 434.5.4 进一步加强和完善有关激励政策. 43六、附表.45附表一：城市污水和垃圾收费政策比较. 45附表二：中华人民共和国行政许可法和三省市公用事业特许经营管理办法比较. 49附表三：市政公用事业市场化政策比较. 54附表四
8、：污水和垃圾处理产业化发展政策比较. 55附件五：政策目录. 56城市污水和垃圾处理产业化发展及市场化进程调研报告（讨论稿）一、 序言市政公用行业是城市经济和社会发展的载体，它直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。为适应国家经济、社会发展的需要，促进市政公用行业的发展，提高行业运行效率，市政公用行业正在经历着具有重要意义的变革。继供水、供电之后，污水和垃圾处理作为更具公益性的行业，其产业化发展问题提上了日程。1.1. 关于产业化与市场化内涵及其关系作为城市公用事业重要组成的城市污水和垃圾行业，其改革的根本目的有二：一是实现以消费者获得优质低价服务为代
9、表的公众利益，二是实现以环境保护为代表的社会利益，这都需要通过提高行业效率来实现。围绕公用事业的产业化是否有利于公众，国际上始终存在污水和垃圾处理到底要产业化还是福利化、公益化的争议，但是都一致认同提高效率的目标。在中国，中央政府已经从政策上确定了污水和垃圾处理产业化、市场化的战略方向。产业化和市场化都是中间方式，不是目标。产业化是前提，市场化是手段。以产业化为基础建立市场化机制，再利用市场机制促进和健全产业化，最终利用市场化、产业化手段完成效率的提高，实现公众利益和社会利益的最终目标。1.1.1 产业化是基础对城市污水和垃圾而言，我国90%的污水和垃圾处理及配套系统还是事业单位或准事业单位的
10、运营方式，城市污水和垃圾处理还作为政府的责任由政府通过所属事业单位全权完成污水和垃圾的处理，致使投资匮乏、效率低下、职责不分，市场机制无法发挥，不能适应城市化发展的建设要求和效率要求。因此污水和垃圾处理行业改革首要任务是进行产业化改造，是将城市污水和垃圾处理从政府的事业体系中分离出来，清晰地核算产业链各个环节的成本与收益，配套相应的产业政策，引导产业的健康发展。公用事业的市场化是国家以效率为目标的战略性改革，但是其前提是产业化，就是必须分清政府责任和企业责任，明确企业的成本与收益。但是，污水和垃圾的产业化并不能因此忽略政府在该领域的社会责任和经济责任，必须清晰核定责任和补偿关系。政府补偿的存在
11、，使其成为一种不完全的产业化，但是补偿责任的清晰化，不妨碍市场机制的引入。产业化进程应完成以下变革：1) 改变原来事业单位的组织形式；2) 理清界定政府与企业的责权利关系；3) 形成完善的产业链；4) 完善价格机制和明确合理的政府补偿机制，实现以价格机制为主，与政府补偿相结合的 投资收益组成，形成产业的良性循环； 同处城市公用行业的城市供水与燃气业产业化发育要优于污水和垃圾，污水又领先与垃圾，污水和垃圾处理面临的首要任务是产业化。1.1.2 市场化是手段市场化对应的是原来的计划体制，产业化对应的是事业化、公益化。市场化以效率为目标，以竞争为手段，以价格为基础，是按市场经济规律来运营管理城市污水
12、和垃圾，产业化的根本则是改变原来事业单位的运营方式。计划体制下也有许多行业是按产业化来运营的，有相对完整的产业链体系和较为清晰的成本与收益的核算。同样，市场经济体制下，也并非所有行业都要产业化。受政治体制的限制，美国、北欧等许多市场经济下的发达国家的多数目前还是按照事业单位形式、以社会福利的方式来运行城市水业和垃圾处理行业，但同样存在效率低下，职责不清的社会问题，也正探讨通过市场机制在效率和投资上有所提高。产业化关键是改变了原来的投资、建设和运营体系，但如果没有市场化的机制，产业化不能从根本上保障高效率目标的实现。 因此，产业化是市场化的基础，中国污水和垃圾处理行业改革要建立符合市场化经济规律
13、的产业化。当然城市污水和垃圾的产业形式和特征决定了有其特殊的竞争方式，有特殊的市场化形式。1.2. 本研究的目的与主要内容本研究针对两大目标而实施，一是通过实地调研和讨论，了解各地贯彻落实国家有关推进城市污水、垃圾产业发展政策的情况、产业化发展的实际进程和存在的主要问题；二是通过系统分析，探讨出现问题的原因，并针对主要原因，提出污水和垃圾处理产业化、市场化的政策建议和具体实施建议，为国家有关部门继续推进产业化发展提供决策依据，为地方制定具体执行政策提供指导，为企业发展提供业务引导。本研究对城市污水和垃圾处理涉及的政策法律保障体系、投融资体系、行业管理体系以及产业发育等诸多方面进行了较为广泛的调
14、研，收集了大量的数据，分析了一些典型的案例，形成了有关的建议。二、 发展现状党和国家历来重视水环境污染治理工作，不仅各级政府在城市污水和垃圾处理设施建立方面的投入逐年加大，发动公众和社会各阶层也日益关注和参与这项工作，而且在制定和完善有关法规和政策方面也做了大量工作，取得了显著成效。污水和垃圾处理设施建设近年来有了长足的发展。2001 年全国排水行业完成固定资产投资2244647 万元，其中污水处理方面完成1163786 万元，市容环境卫生行业完成固定资产投资，其中垃圾处理方面完成234598 万元，分别比1997 年排水和市容环境卫生行业完成的固定资产投资增加1.5 倍和1.4 倍。 到 2
15、002 年底，全国共有254 个城市建有污水处理厂537 座，处理能力达到3578 万立方米/日，污水处理率为39.97。与1997 年相比处理厂数量增加了230 座，能力增加了2286 万立方米/日。全国393 个城市建有垃圾无害化处理厂651 座，垃圾无害化处理能力达2一五511 吨/日，垃圾无害化处理率达到54.2。与1997 年相比处理厂数量增加了16 座，能力增加了3.5 万吨/日。？不仅处理设施的数量在迅速增加，而且处理设施的技术水平和处理质量也大幅提高。在现有的452 座污水处理厂中符合二和三处理的有307 座，占67.9。在741 座垃圾处理厂中卫生填埋占571 座，堆肥占一三4 座，焚烧占36 座。在行业内部改革也在不断探索和深化，可以说产业化、市场化已逐步成为城市污水和垃圾处理行业改革发展的主要方面。2.1 行业达成基本共识，出台一系列产业化、市场化政策从中央到地方对于城市污水和垃圾处理产业化方向有了初步的共识，相继出台了一系列不同层次的推进产业化、市
