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1、海关现代化视域中发展研究兼论海关大监管体系构建中风险管理的路径展望余大乐摘 要 海关现代化战略的制定有着深刻的历史背景和学术背景，两轮现代海关制度建立的改革分别选择了通关作业改革和风险管理作为中心环节，带动了海关管理理念、管理模式、管理方法和管理手段的新一轮更新。在大监管体系的建设中，机制优化目标是以更具效率的新制度建立，来适应和促进海关的全面发展，风险管理应由分散型模式转向相对集中型进而最终过渡到集中型模式。关键词 海关现代化 大监管体系建设 风险管理一自上个世纪80年代开始，起源于西方发达国家的海关现代化浪潮兴起并进入探索和发展阶段。以转变海关工作指导思想的思维方式和研究方法为主导的海关改
2、革和发展，成为实现海关现代化的一个重要研究领域，并且迅速影响到中国海关改革的走向，在90年代达到研究的全盛时期。在世界经济日趋一体化的背景下，中国以建立现代海关制度为目的，实质上就是要改变传统的海关，通过管理思想、管理制度、管理方法和管理手段的现代化，“建立起与加快经济建设和扩大对外开放相适应，与建立社会主义市场经济相配套，与国际通行做法相衔接，方便与严格管理有机结合，有中国特色的海关管理体系”，1全面地、高质量地实现海关的各项职能。海关现代化发展受到中国海关广泛重视，尤其是在高层领导策动下和有志于理论研究和政策研究人士的积极参与下，迅速走向理论繁荣，这是中国海关建立现代海关制度第一步发展战略
3、的特定历史背景和学术背景。中国海关现代化研究的兴盛，在很大程度上是国际国内两股潮流汇合的结果，而理论研究和适当的借鉴始终是海关现代化战略的策动并走向深入的主要驱动力：一是发达国家海关的理念和海关制度的对比研究和借鉴。国门刚刚打开的中国海关，以其垂直性、开放性、技术性等为标志，未受限于当时的意识形态，大胆地把研究的注意力集中到西方发达国家海关，制定研究规划，对国外海关制度进行重点研究，借鉴引入先进的理念和制度。二是新公共管理理论影响下的“客户导向”思想的兴起。2该理论客观上成为海关现代化研究的新范式，它与市场化改革相适应，高扬“制度改革”、“为企业服务”的大旗，把理论与经验的研究结合起来，通过与
4、改革浪潮中的国外先进海关制度的比较来验证中国海关改革的普适性，借以吸收国际海关职能的演变、结构的调整、功能的扩展、业务体系的构建等做法，形成分析对照中国海关运作的框架体系。三是较为宽松的讨论问题环境。在高层的积极倡导下，一批热衷于研究问题的、包括来自下层的有实践经验的研究者，聚集于制定规划的研究中，通关作业改革被确定为新制度建立的中心环节。改革开放后的中国海关，摒弃了严查严管的传统做法，代之以“促进为主”的做法，同时在执行中其不足也逐渐显现。“客户导向”的理论与实践，一方面，拓宽了中国海关改革的研究领域，也改进了思考问题的角度和方法；另方面，中国海关在是否借鉴“客户导向”的取舍之间举棋不定，既
5、试图完善“促进为主”，又渴望借鉴，以实现了融合二者的整合。3而在国外，“客户导向”迅速取代传统的海关管理而成为发达国家海关的价值取向。“客户导向”并不意味着海关放弃管理，它是建立在风险管理的基础上的，对简化手续、加速通关，便捷贸易发挥了很大的作用，它取代了传统管理的“行政导向”而成为海关管理的主流。对于现代海关来说，贸易便利和贸易安全同样重要，实行风险管理无疑是最佳的选择。风险管理理论拓宽了海关管理的研究领域，改进了海关管理方法，实现了海关职能和业务以及与科技的一体化，便利了贸易，促进了经济发展。二及至上个世纪90年代末，中国市场化改革使海关更加处在执法风险和廉政风险的风口浪尖。海关因9898
6、湛江走私案和420厦门远华走私案4等而遭受重创，海关现代化第一步发展战略的8大体系建设5未及全部成功，即告消失。但通关作业改革重组了海关业务，形成了统一的通关信息作业管理系统，在执法统一性方面取得有目共睹的成绩，为新的改革战略发动奠定了基础。海关在经历廉政风暴洗礼后，高层在一系列反思中启动了现代海关制度第二步发展战略。随着海关人员素质和层次的提高，在海关研究和改革中引用其他如公共管理学、法学、政治生态学、博弈理论等新学科、新理论的现象纷纷涌现。在寻找新改革方略的突破口和中心环节时，有人提出应把通关作业改革时曾经提到的行政体制改革作为中心环节，也有一些其他建议，但各种提法都有其长处和局限。其中，
7、风险管理理论相对成为高层所青睐的重要选择，实质上在通关作业改革时风险管理就已经提及和萌芽。风险管理与通关作业改革一样，带动了海关管理理念、管理模式、管理方法和管理手段的新一轮更新。2003年，在制定新的海关现代化发展战略中，海关总署把风险管理正式确立为第二步发展战略的中心环节，试图以此为“牛鼻子”，统领海关各项业务改革，发挥其在战略实施中的核心引导作用，真正实现海关管理的现代化。6风险管理提供了实现海关现代化新的分析视角，同时在海关现代化的语境中，风险管理发展研究获得了新的理论框架。风险管理从提出到实践至今，极大地提高了海关的管理水平，成绩是巨大的，操作性的战术性风险管理甚至得到世界海关组织专
8、家的肯定。7但也遇到了瓶颈，使其无法进一步深入，风险管理与其“中心环节”的地位和作用还有较大差距，存在一些突出问题：能够协调各层级、各部门风险管理机制建设还未真正建立；风险管理管理和运作模式未能确定，导致各自为战、单兵突进、自成体系；风险管理信息系统开发集约化不够，造成重复建设和浪费；8战略型风险管理不够明确，存在反复改革现象等等。这些问题的存在，主要“条块分割”的体制和层级事权没有厘清所造成的。综观两轮海关现代化的战略设计与理论探索，无一不是触及到了体制和制度的改革，并在理论先行探索与实践运作的交流中得到成长的。往往探讨问题深刻，剖析现象客观，这些分析也都为海关现代化建设增添了新的内容。但一
9、到解决问题、一到面临具体现实却困难重重。尽管我们的选择不谓不理智，方案的制定不谓不全面，推行的态度不谓不认真，但令人遗憾的是不断创新、不断推出的新改革，却始终难以取得突破，2010年应当是改革完成之日，但离我们确定的目标及“核心考核指标”9却相去甚远。这一切暴露出现行制度所固有的、深刻的内在缺陷：它强调海关垂直领导层级划分的科学性而弱化了组织结构事权划分的合理性；它聚焦改革主体的“行为”而忽视改革行为的制度因素；它方案设计所倡导价值理想而在现实运作中却很难做到；它注重不断创新而导致反复改革，并且这些改革因于事无补而理所当然地受到诸多批评；它回避了战略发展研究及推行中应汲取的历史教训；对精心制定
10、的规划未及时修补，反而在客观上进行了放弃。与此同时，人们对现状逐渐也习以为常，对于海关现代化战略任务，认真的探讨衰落了。相对于遵守规范和规划的法治价值取向，人们似乎很在意领导人怎么想，并尽量去“保持一致”，而领导人和决策恰恰要求听到真话和客观实情。这些缺陷，阻碍了对海关改革的全面认识和客观评估。由此可见，海关现代化改革与风险管理机制建设的最大局限是没有考虑体制因素和制度因素。这样一来，我们实际上应进入和回归到“重新发现”制度改革重要性之中。制度研究最初来自经济学界。新制度经济学的领军人物、美国著名经济学家道格拉斯C诺斯曾指出，经济增长的关键因素在于制度。10新制度经济学建构了制度变迁的理论，并
11、成为当代经济学研究的主流。不仅是经济学界，制度改革吸引了人们越来越多的注意。实际上风险管理涉及到的制度改革研究已经处于海关现代化战略的核心地位。在2007年发起的业务整合改革中，11人们深刻分析风险管理为什么难以进一步深入的阻力在于“条块分割”，对问题的剖析不仅没有因风险管理的踌躇不前而式微没落，反而被注入制度改革的动力而走向深入。而体制和制度改革的目标疏离，从另一角度增加了对现行改革及风险管理的科学理解，并为恰逢其时的大监管体制的构建12提供了新的思路。受此启发，无论是健全风险管理机制也好，大监管体系构建也好，均应在海关现代化改革的框架下，以制度改革为导向，重新找回原先的改革目标并以厘清事权
12、划分这一中心议题。正是问题才推动了制度的改革，在大监管体系的构建中，可以对业务整合中提出的问题进行疏理，吸纳这些研究成果。或许我们对体制进行全面彻底改革的条件还不具备，但对职能的局部调整和事权的合理划分还是必要的，当务之急是消除互相交叉、互相掣肘的“条块分割”，使风险管理机制能够建立起来。三海关大监管体系建设的提出，为海关风险管理提供了新的动力，海关现代化及其风险管理获得了新的生命。(一)海关现代化的本质体制变迁海关现代化主要体现为行政管理体制和业务制度的文明，即建立先进的海关制度，适应市场经济建设和贸易的便利化，其主要体现为海关管理体制适应经济发展的要求，海关能够做到有效监管、高效服务，整体
13、提升管理效能，改革影响和削弱海关管理目标实现的体制机制，包括对海关各项业务在内的新制度设立，进行调整、变更的改革过程。体制创新从根本上说是改革意义上的制度变迁，与局部的、小修小补的改良有很大的区别。无论是体制的变迁还是创新，都是以新体制全部地或部分地取代原有不适应经济发展和海关管理的原体制为过程，既可以是根本制度的彻底更新，也可以是具体制度的部分改变。在现实的海关大监管的构建中，具体采用哪种方式，要根据现实海关监管状况与改革环境和时机以及具体条件来确定的。海关现代化视野中的大监管体制变迁主要包括两个方面：一是海关制度的内涵变化上层以职能的调整、组织结构形式的变动、作业流程的再造、人力资源的整合
14、与配置等等，从而确立与之相配套的有效实现业务运作和行政管理的一整套规范和程序。二是海关制度的外延影响和制约现代化进程的非正式规则，如政治思想工作、廉政伦理、监督制约理念等海关文化等的总称。通过内涵和外延的改革，明晰管理边界，消除职能和职责的重叠交叉，实现政令畅通和执法统一。如前已述，在第一步发展战略中，我们选择了通关作业改革为突破口，海关的执法能力和管理水平有了很大提高。而在第二步发展战略中，全面引入风险管理理念，选择风险管理来统领海关各项制度改革和业务创新，各方面工作都以风险管理为中心来开展，由此带来海关现代化视域中在制度层面及其文化价值层面的嬗变演进。相对于我们的长远目标来说，大监管体系的
15、构建也是属于海关现代化改革范畴，是其发展过程中的一个新阶段，既是业务整合的继续，也是多层面、全方位提升海关管理功能和运行机制的一项综合性改革工程。(二)风险管理的实现方式渐进和激变总结历史的经验，由于海关在经济社会中重要性，其风险也相伴而行。我们科学地以两大风险来概括海关的“执法风险”和“廉政风险”。尤其是在新的形势下，海关职能的扩展、业务领域的增加，既要履行传统的职能，又要承担维护贸易安全与便利、参与反恐、防核扩散等非传统职能。风险管理具有普适性，把风险管理注入海关管理的方方面面，这是解决高效运作与有效监管这一长期困绕海关的主要矛盾的必然选择，既是海关现代化建设的一条重要途径，也是当前大监管
16、体系构建中的应有之义。任何一项改革都可能有渐进型方式和激进型两种方式。渐进型是指在保持原有体制框架稳定、连续的前提下对局部进行调整和更新。激进型是指以激变的、整体突破的方式在短时间实现体制的变革和更替。对于风险管理的推进，尽管我们每次都宣称，此次要“整体推进”，取得“整体突破”，似乎想进行激变，但实际推进过程和效果上看，仍然属渐进型的。如前已述，早在十年前我们就已提出将风险管理的理念和方法引入通关作业改革，并着手开发风险布控管理系统。2002年和2005年总署先后制订建立海关风险管理体系框架方案、建立健全风险管理机制总体框架，开发中国海关风险管理平台，建设风险管理大系统。几乎每年都提出应用于实
17、战的要求，建立起以风险判别为基础，集中审单、接单复核、现场验放的作业分流机制。各业务领域也先后开发了综合业务数据分析系统、关税监控分析系统、统计执法评估系统等技术应用项目，对提高管理效能和管理水平起到了积极的作用。但是风险管理运作还是局部的、分散的，缺乏整体性、协调性，还没有形成一整套制度化、规范化的运作机制。我们只是以渐进的方式对构成机制框架的风险管理不断进行边际调整，也就是说，在各种利益格局的反复博弈和整合过程中，叠次铺展、探索试错，对现行稳定的体制框架不断进行改进，还处在变化的不断累积中。而大监管体系建设，应是一次较全面的综合性整合，创设更加有序有效的新机制，以最终完成基本体制的变迁打下
18、基础。相对以前的改革创新来说，我们已经有新的认识，确实应当“整体设计、整体推进”，避免不断试错的“摸着石头过河”，以真正实现“风险管理实现之日，就是海关现代化实现之时”的目标。13(三)大监管体系中风险管理的模式相对集中型在国外海关，风险管理理念和技术运用已经比较成熟，基本上已经不采用分散型的模式而以集中型的模式来开展风险管理。所谓分散型模式是指不打破现有的组织结构，根据风险管理的理念，各部门、各层级各自开展风险管理。所谓集中型模式14是指以一种集约化的组织形式，突破体制瓶颈，对风险信息实行集中管理，建立统一的风险管理数据库，对风险参数进行集中维护，建立统一的风险管理平台，在此基础上开展风险管
19、理的模式。西方国家海关采用的集中式风险管理是成功的。我们的风险管理有着特殊的复杂性，在某些做法和模式虽然可以在局部上借鉴、移植，但却无法照搬。与西方国家海关相比，我们仍然实行三级五层次的“金字塔”组织结构，15管理链条长，而他们大多对组织体系进行重组和改造，形成“工字型”或称“哑铃型”的组织结构，管理层次少；16我们41个直属海关基本与行政区划相一致，而他们许多则已实行大区域扁平化管理；17我们是传统职能与非传统职能并重，尤以关税为“轴心”，而他们则是传统职能弱化，更强调国土安全和贸易安全等非传统职能；我们是地区之间经济发展水平差距较大，内陆海关、沿边海关与沿海海关之间业务量有天壤之别，18而
20、他们各大区域之间业务和职责相对较为均衡。因此，在当下中国要实行集中式风险管理，难免成为“桔生淮南为橘”。根据中国的现时情况，在强调体制不变的前提下，决定了风险管理既是以业务部门为主的多层级分散型模式，又是以直属海关为主导本关区的相对集中型模式。在大监管体系下的风险管理的机制建设：首先，要对“风险管理运行机制”进行重新思考，对其内涵和外延进行科学界定，进一步细化框架文件提出的风险管理运作模式。通过落实各层级、各部门、各环节在不同风险防控层级中的职责定位和工作关系，明确风险管理机制建设的具体内容，以制度建设来解决“分散型”和“相对集中型”之间因条块分割而产生的二元矛盾，消除互相重叠、互相交叉的职能
21、；其次，在技术上以建立统一的风险管理运行平台为载体，解决历史形成的各条块、各海关自行开发的技术标准和结构体系不同的系统和平台，实现多部门风险管理工作的整合；再次，加大对现场监管的操作指引，把风险管理变成实实在在的操作、化为日常的工作流程和制度，弱化一线关员的风险分析职责，针对通关过程中具体单证和货物风险的风险甄别系统和针对大企业风险的企业守法管理系统的建立等等，使之真正成为一线海关关员日常工作的运用工具。(四)海关大监管构建中风险管理的前景路径展望在海关大监管体系构建中把风险管理推向深入，很难回避对各种既存利益关系进行调整和再分配。1、风险管理的特点和现实条件。对现代化的海关来说，风险管理也可
22、以说是一种有别于海关传统管理方式的非传统职能。海关现行的管理模式和组织机构既有纵向关系，又有条块管理的横向关系。而风险管理却是一个自成系统的环路系统，其风险分析、风险识别、风险布控、风险处置、风险反馈评估是一个有机过程。目前的风险管理与现有的职能管理、机构设置、业务运作模式、人员配备基本上是不相容的，纳入现行的管理模式难免产生矛盾。大监管体系中的风险管理如果以统一的计算机信息化的管理系统为基础，有可能对现行以传统职能划分组织机构职能和事权进行调整。上层及各方面都需要统一认识，弱化具有较强惯性的利益关系，以强大的推力把改革导向新的发展路向。2、探索并树立海关管理集约化的理念。海关在寻求自身发展过
23、程中，实施风险管理必将打破各种利益的束缚，根据风险管理信息化的要求，未来的风险管理最终应有可能引起组织结构和人员配置的变化，即总署人力配备的相应扩张，改变现在战略分析、宏观决策人手少任务重的现状；海关现场人力资源的调整和扩张，增加业务一线的监管力量，改变传统的上下一一对口的管理结构，减少决策层与执行层之间的中间管理层，对有限的管理资源进行合理的配置，逐步走上内涵优化、以信息化、扁平化求发展的道路，实现管理效益的最大化。3、风险管理将由分散化过渡到相对集中化，最终走向完全集中化。风险管理的基本目标是全面提高海关管理的科学化和集约化水平。大监管构建中未来的风险管理有可能逐步由当前分散型模式过渡到相
24、对集中型的模式。随着区域经济一体化进程和区域通关改革的深度开展，有可能在未来设立实体的或虚拟的区域海关管理机构，按照风险管理的要求，在若干个海关间形成一个区域风险防控的分中心，对组织机构、职能分工、作业流程等进行重组和再造，根据海关的业务量标准来进行设置和配置，不强求一一对口，从而实现海关整体资源的合理调整和最佳配置。从根本上达到严密监管与高效运作有机统一，解决海关业务量日益增长与管理资源相对不足的矛盾，实现海关行政成本的有效降低。在将来条件成熟时，把海关风险分析监控中心建设成为“全海关中心”，对全国海关实行集中式的风险管理。风险管理将真正取得中心地位，并实现风险管理、业务管理与队伍管理的一体
25、化和程序化，以物质载体的进步和技术手段的程序化控制，逐步取代主要依靠“科层制”和“官僚制”的管理模式，改变政治与业务、队伍建设与业务建设相分离的管理模式。4、海关大监管建设应逐步形成以风险管理为核心的、全新的海关行政管理体制和业务管理职能分工体制。大监管及其风险管理所带来的海关职能实现方式的革命，将对海关组织机构和管理体系以及现有的组织形态带来强烈冲击，从根本上解决海关管理中长期存在的深层次问题，突破传统管理模式，解决权力过分集中、职能交叉、条块分割、作业流程复杂、信息不畅等问题，逐步建立和完善决策、管理、操作功能相对独立的海关垂直领导管理体制和业务管理体制，以及新的职能分工管理系统，建立起全
26、国统一、规范、透明的海关基本业务作业流程，实现海关执法的规范化和法制化。风险管理部门将成为独立部门或与其他业务职能部门组成综合业务处并处于中心地位，对涉及全局性的业务进行处理，职能部门的管理功能将得到优化，职能和功能上的重叠和扯皮将大大减少，从而在宏观和中观层面实现业务的职能管理与执行相分离，减少不必要的审批事项和事务性操作，主要运用风险管理和信息化管理等先进方法与手段，履行监督和管理职能。鼓励和引领海关关员研究和投身于风险管理，激发起他们的创新动力和创新精神，为海关风险管理专家队伍形成提供可能。结束语大监管体系建设中的机制优化目标是以更具效率的新制度建立，来适应和促进海关的全面发展。纵观海关
27、现代化的历程，随着通关作业改革的滥觞而走向繁荣，随着风险管理不断前行而日趋深化，海关大监管体系构建是又一次深远的改革努力，现代海关制度也必然应其位居其中而日趋完善。海关风险管理和风险投资比照下的几点思考黄丙志摘 要 风险投资的起源比海关风险管理要早近半个世纪，风险投资的发展比海关风险管理要成熟很多，其管理与运作机制可以为海关风险管理提供借鉴。本文通过内涵、主体、客体基本层面，联合与国际协作和人力资本开发，激励机制与管理环节等三个方面的比较，提炼了风险投资对海关风险管理的启示，这对我国海关风险管理改革的推进具有一定的现实意义。关键词 风险投资 海关风险管理 比较 启示风险投资可以溯源至1946年
28、美国研究与发展公司（ARD）的成立，发展至今，尽管存在着以银行为中心、以证券市场为中心和以政府为中心的三种模式的差异，但是，风险投资已经得到世界各国的普遍认可，它较好地解决了技术创新与资金融通二者间的信息不对称条件下的道德风险以及融资成本高昂等问题。而海关风险管理的起步整整晚了近半个世纪，一直到1993年美国海关引入风险管理机制、1998年形成基本完整的海关风险管理体系；随后，荷兰（1994年）、澳大利亚（1996年）等国海关开始逐步推行风险管理制度。海关风险管理要解决的核心问题也是政府海关与风险企业之间在信息不对称条件下可能存在的系列风险，尽管各国海关的政府管理存在差异可能大于风险投资模式的
29、差异，但是无论从二者兴起的时间早晚还是二者成熟度差异的层面上说，风险投资的管理与运作机制都可以为海关风险管理提供借鉴。一、在内涵、主体、客体等基本层面上的比较与启示首先，我们列表来看看二者在内涵、主体、客体等基本层面的区别与联系。风险投资海关风险管理起源1946年，美国研究与发展公司1993年，美国海关引入风险管理机制内涵风险投资是由职业金融家运用权益资本对新兴的、迅速发展的、具有巨大利润回报潜力的风险企业进行的投资行为。海关风险管理是指一国海关部门通过对风险企业的管理，将海关风险控制在最低程度，提高通关和服务效率，尽可能增加关税、保证国内产业安全与发展等国家或公众利益的行为。主体一般是风险投
30、资机构或公司政府海关部门客体风险企业：是新兴的、迅速发展的、具有一种风险技术可望获得巨大利润回报的风险企业。风险企业：是出于巨额利益引诱可能不遵守海关法律而引起关税、产业等国家或公众利益受损的风险企业。主客体间的风险是指存在技术不适宜产业化或者企业管理不善、经营困难等问题而导致投资资本受损的可能。是指“导致进出口贸易、国内产业或公众蒙受损失或危害的不守法情事发生的机会或可能性程度”。管理过程及中介管理过程以市场化行为为主。中介机构主要有两类：一类是专家咨询委员会；一类是经营管理委员会。管理过程基本属于政府行为。管理过程中也有报关协会等中介组织参与，但与成熟的市场化中介组织的要求有一定差距。管理
31、目的尽可能获取最大利益，避免带来损失风险。尽可能增加关税，保证国内产业安全与发展等国家或公众利益，把海关风险控制在较低水平。通过上述比较，我们发现：风险投资是由职业金融家运用权益资本对新兴的、迅速发展的、具有巨大利润回报潜力的风险企业进行的投资行为；海关风险管理是指一国海关部门通过对风险企业的管理，将海关风险控制在最低程度，提高通关和服务效率，尽可能增加关税、保证国内产业安全与发展等国家或公众利益的行为。风险投资的主体一般是风险投资机构或公司，海关风险管理的主体是政府海关部门。风险投资与海关风险管理的对象（客体）都是风险企业。所谓“风险”，总括地讲，无论在风险投资还是海关风险管理领域都是指“带
32、来损失的可能性”，但是展开来说，各自在不同领域中的表现有明显不同、涉猎范围也都有广义与狭义之分。具体而言，风险投资与海关风险管理中的“风险”之间的差别如下：风险投资中的风险是指存在技术不适宜产业化或者企业管理不善、经营困难等问题而导致投资资本受损的可能；海关风险是指“导致进出口贸易、国内产业或公众蒙受损失或危害的不守法情事发生的机会或可能性程度” ，风险主要包括风险企业偷逃国家关税类风险（内含价格风险、数量风险、税率风险等），逃避国家管制类风险（内含证件风险、加工贸易手册风险、减免税表风险等），逃避国家禁止类风险（内含禁止进出口风险与侵犯知识产权风险等），以及涉嫌其他类风险（内含报关单逻辑风险
33、、通关数据逻辑风险、企业管理风险等）。风险投资的管理过程以市场化行为为主，进行风险投资过程中投资者将会面临技术风险、市场风险、管理风险等诸多风险，仅靠自身的力量难以有效解决，因此需要风险投资辅助中介机构提供各类咨询服务。这样的机构在国外非常普遍，主要有两类：一类是专家咨询委员会，由各大学和科研机构牵头组成，提供各种咨询；一类是经营管理委员会，由金融、投资、法律、管理、营销等各方面的专家和风险投资成功人士组成，提供管理服务。近些年来，在国际风险投资的迅速发展中，辅助中介机构的确扮演了十分重要的角色。而海关风险管理的过程基本属于政府行为，尽管在海关风险管理过程也有报关协会等中介性行业组织的参与，但
34、是，在目前国家海关总署作为主管部门的体制下，这些只能算作海关政府职能的延伸部分，这与成熟中介机构的市场化要求还有一定的差距。即使在目前体制下，报关协会也可以更好地参与到海关风险管理的服务环节中来，比如为企业提供分类指导、市场信息、标准认定与管理咨询等服务。风险投资非常重视产业的选择与企业的甄别，以尽可能获取最大利益，避免带来损失风险；同样地，海关也需要分产业商品类别和企业守法等级进行风险管理。近年来我国海关开始的分类通关改革，正是基于风险管理的理念，从企业贸易守法和进出口商品归类的角度对风险企业实施不同风险等级的通关模式，从而在一定程度上把海关风险控制在较低的水平上，提高了通关和服务效率，尽可
35、能增加了国家关税、保证了国内产业发展与安全等国家或公众利益。风险投资是一种有风险的较长期投资，一般要经过3-7年，它是准备为一个有迅速发展潜力的新公司或新发展的产品经受最初风险的投资，当然此项投资可能一去不回，也可能成百倍的受益。但是，它不仅是一种单纯的投资行为，还要利用其经验、知识和广泛的社会网络为风险企业提供一种特有的资本经营服务，甚至包括咨询管理等服务。风险投资注重长期投资效果，海关风险管理也需要注重长期的管理效果，需要促进风险企业成为贸易守法的“合作伙伴”，而不仅是简单的短期查验和收缴关税。从这个意义上来说，海关风险管理需要重视实施或者提供一些长效服务措施，我们在第三部分中将会展开论述
36、。二、在联合与国际协作和人力资本开发上的比较与启示1、在联合与国际协作方面风险投资非常注重联合与协作，在国际化上取得了显著成绩。联合与协作在当今经济国际化的大环境下正起着日渐重要的作用，国际风险投资的发展中可以说联合与合作功不可没；同时，全方位的国际化给国际风险投资的发展提供了广阔的空间。在当前非传统安全条件下，对于海关风险管理来说，更需要各国间开展联合与协作，共同面对和解决日益困难的局面。WCO是一个各国海关合作的平台，应该说为海关风险管理的国际化协作奠定了一定的基础。我国1983年正式加入WCO，之后就一直积极参与和致力于推动各国海关的国际合作。例如：近期，中国与东盟国家的海关就推动贸易便
37、利化问题，一致通过了中国东盟贸易便利化南宁倡议，呼吁彼此间提高合作层次和水平，积极推动本国贸易便利化进程；加强相互间的对话与沟通，推进监管互认、执法互助、信息互换等方面的务实合作；建立中国与东盟各国海关及相关政府机构与商界更加紧密的战略合作伙伴关系。2、在人力资本开发方面风险投资活动是一门精巧高深的学问，对人才的要求是高素质、综合性的。西方发达国家从风险投资的产生起，就十分注重培养一支高素质的风险投资人才队伍，要求人才具有强烈的风险意识和开拓创新精神，精通各种学科的知识，并且人才结构合理、层次分明，从风险投资家到一般技术人员，数量充裕、搭配科学。根据Berlin研究，风险资本家构成来源主要有四
38、个：一是由金融机构投资经理转化而来，二是由创业家转化而来，三是由科技企业大公司的高级经理转化而来，四是由科班出身的年轻职业资本家。他们的来源背景不同，各自的知识、经验与阅历等自然不尽相同，在风险投资领域也各有所长，他们与创业家的有效匹配对风险投资的成败有着至关重要的影响。Flynn等人研究表明，风险资本家应该在经验、社会网络关系、金融专业、技能甚至特性素质上与创业家相辅相成。例如，风险资本家在企业策划、融资、财务管理上有特长，以及与金融业的关系对创业家是一种财富，而创业家在创新精神、产品开发、市场推广方面对风险企业是不可缺少的。二者如果能够目标一致、并可以取长补短，成为合作伙伴，风险投资与企业
39、经营都有希望取得很大成功。海关风险管理面对的主要是从事各类商品进出口贸易的性质不同风险各异的企业，为了更好地促进企业自觉守法、维护正常进出境秩序、保障国家政治经济的安全，培养与建设一支高素质的风险管理人才队伍，也是一个非常重要的工作。借鉴风险投资的人力资本开发模式，海关风险管理在人力资本开发上，可以考虑建立不同产业分类基础上的风险业务分析专家库，一方面自己内部努力培养一大批不同专业或资历背景（包括来源于各类贸易企业）的专门人才，另一方面积极吸收高等院校、中介机构等各类外部专家一起参与工作。这样，海关监管与后续稽查等服务与企业进出口贸易业务需求就可以很好地结合起来，成为合作伙伴，海关风险管理与企
40、业贸易经营的目标都可望很好地实现。据相关部门调查和官员反映，目前海关系统中的风险管理专家短缺，风险管理的人才队伍没有形成梯队，不符合可持续发展要求，以至于现有海关风险管理系统在制订者离任后无人看得懂、摸得清，更不敢进行风险参数调整与系统更新，结果原系统得出的风险评判结论仅限于理论意义上的分析，与现实需求状况存在很大差距。海关风险管理系统不能仅是几个人看得懂、少数人参与的系统，而应该是由以专家小组为核心，包括信息中心工作人员以及专家小组指导下的风险分析与评估、风险处置等大批人员参与的大系统，甚至是一个由全部海关以及相关部门人员参与的全局性的整体系统。只有尽快成立各专业类别的风险专家库和专家小组，
41、并保证专家库和专家小组不断充实、更新，形成一支有战斗力可持续发展的风险队伍，这样海关风险管理水平才能真正得到提升，也才能充分发挥海关风险管理的功能，符合海关业务发展要求。专家小组一方面要负责风险识别、风险分析、确定与协调风险处置、及时更新风险参数与影响要素、制定风险管理政策等主要任务，另一方面还可以负责参与国际协作、共同确定便利化与风险安全标准等任务。三、激励机制与管理环节上的比较与启示1、激励机制与管理环节上的比较风险投资中的公司治理机制所要解决的主要问题是在信息不对称条件下，要通过一定的制度安排来协调风险资本家和风险企业管理层的关系，以防止管理层以风险投资人的损失为代价来谋求自身利益的最大
42、化。Sahlman（1990）研究表明，风险资本家可以通过多种机制激励企业家努力工作和提供准确的信息。常用的机制包括分阶段投资、可转换优先股和股份期权，这些机制能使风险资本家与创业家之间合理地分配权利与义务，并能有效地降低信息的不对称性，它们是风险投资中的公司治理机制中最重要的内容。风险投资的分阶段投入对风险资本家来说，是赋予了保留放弃项目和对项目进行增资的期权(Dixit and Pindyck，1995)，这两项期权对创业家是一种激励与约束，对风险资本家有很大价值。在风险投资活动中，必然有些项目会失败，有些项目会成功，还有些项目表现平平。风险投资的关键在于及早终止失败项目和对成功项目的增资
43、。对于分阶段投资决策中的信息不对称问题，以委托代理理论构造分阶段投入决策模型探讨风险投资的合同来解决（Adlmati and Pfleiderer,1994）。Gompers(1997)研究认为，应用可转换优先股份和股票期权设计一个合同，可以为创业家提供有效的激励，将风险部分地从风险资本家转移到企业家身上，让其感知风险而努力工作，并使风险投资家能获得正确信息以做出判断和评估，使二者间潜在的冲突最小化。在1999年美国85%以上的创业投资基金中推行了可转换优先股份和股票期权的合同设计方式。海关风险管理所要解决的主要问题也是在信息不对称条件下，要通过一定的制度安排来协调海关管理部门和风险企业管理层
44、的关系，以防止管理层以国家利益的损失为代价来谋求自身利益的最大化。为此，各国海关开始进行“客户概念”下的以产业商品和企业守法为依据的分类改革，按照“守法便利、违法惩戒”的管理原则，引导企业守法自律，来有效防范、弱化、控制海关管理风险，提高海关管理整体效能，实现海关与企业共同健康发展的“双赢”局面，最终达到国家利益、企业利益与海关自身利益的协调统一。从解决信息不对称条件下的管理效率来说，海关风险管理与风险投资的管理机制逐步趋于接近，至于是否可以更好地借鉴风险投资的市场化激励机制有待进一步探索。从管理环节来看，概括地说，风险投资主要强调三个环节：一是投资决策的评估，二是“投资后管理”，三是资金退出
45、，环环紧扣形成全局性的完整系统。其中，前面两个环节对我们改进海关风险管理，更好处理海关监管部门与企业之间的关系，具有非常重要的意义。在风险投资决策的评估阶段，风险资本家都会采用一定的投资决策准则（或者说评价指标）来判断投资项目的风险和预期收益，最重要的投资决策准则有管理能力、产品与服务或技术的独特性以及产品市场的大小等。“投资后管理”是风险资本家减少投资风险、确保预期的投资收益率的重要手段，也是风险投资区别于银行贷款、企业项目融资的重要标志。风险投资决策阶段的评估与海关风险管理中对风险的分析与评估环节非常近似，总体上来说，“评估”的理念已经在海关风险管理中得到广泛的认可与运用。相对地，风险投资
46、的“投资后管理”，没有能在海关风险管理中产生多少重要影响，这可能是由于管理的市场化与政府主导性方面的差异比较明显的原因。风险投资的“投资后管理”表现为风险资本家对风险企业进行持续的跟踪服务，所做最多的两项工作是帮助企业筹集资金和提高管理与赢利能力。尽管存在管理性质与手段上的一些差异，但是，我们认为，风险投资对于风险企业提供“后管理”服务还是值得海关风险管理部门借鉴的。2、全局理念和“伙伴式”“投资后管理”对海关风险管理的启示风险投资从开始项目选择与评估、投资决策到资金退出，非常强调全局的完整性，整个过程中风险资本机构与风险企业之间是一种“合作伙伴”关系，一旦决策对“投资后管理”非常关注。从理论
47、上说，海关风险管理的完整流程也应该包括风险参数的设置、风险布控、风险分析与评估、风险处置以及对风险管理过程的监控，这是一个系统工程，而实践中往往容易强调前面的风险管理环节，对于后期的风险处置和对风险管理过程的监控重视不够，在我国这种情况特别突出。由于在海关部门设置中风险管理部门与稽查等后续管理部门都是相互独立的，前期的风险分析与评估部门过于强调技术、风险信息分析偏于理论系统，和稽查等后期的风险处置部门常常缺乏紧密联系和日常程序性沟通，结果带来了一定割裂的困境局面，一方面风险分析与评估部门虚化、风险信息浪费或操作性不强，另一方面海关稽查等部门又缺乏必要的有用的风险信息提示、过于单纯强调一线经验。
48、上海海关在这方面要领先一步，海关稽查查获案件中有接近一半受益于海关风险管理处提供的风险评估信息。在国际上，荷兰海关1994年在改革时就开始实施了以数据分析和风险管理为基础的“客户概念”制度，目前已经确定了“以客户为导向、海关与工商界是合作伙伴关系”的管理理念，对所有企业实施有针对性的、管理目标明确的“量体裁衣”式的监管方式。荷兰海关风险管理包括风险发现、风险分析、风险测试、风险处置、风险减少、风险处置过程评估等六个环节组成的一个完整管理运作流程，由此可见，管理过程中对于后期的侧重于企业与人的“伙伴关系”管理非常重视。我国海关风险管理改革的推进，要从全局和风险管理的整体系统出发，实施过程中要注重部门设置与功能调整的协调，特别加强风险管理过程中的后续风险处置及风险处置过程评估，突出强调产业商品类别和企业守法等级划定后的“伙伴式”管理服务。举例来说，海关可以联合其他外贸部门，对我国一些出口企业提供产业鼓励与管制政策、商品归类、出口退税、税率减免、后续稽查、“SA8000”（社会责任标准）认证等方面的咨询、建议以及可能帮助，使这些企业产品能够顺畅出口欧美等国际市场，这些方面海关掌握第一手信息资料，具有独特的优势，理应做出更主动、积极的贡献。风险投资强调后续“伙伴式”管理服务，对于海关风险管理不是简
