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1、美国的政府绩效与结果法1.T美国的政府绩效与结果法美国1993年颁布的政府绩效与结果法(GovernmentPerformanceandResu1.tsAct,以下简称GPRA),是各国政府的绩效改革浪潮中具有里程碑的意义的代表性立法。GPRA的颁布标志着美国政府的绩效改革步入了成熟阶段，同时代表了美国政府进一步推动绩效改革，全面实施绩效管理的决心与努力。本文将对GPRA的立法背景、基本内容、突出特点及其实施效果等做一简要介绍，希望能够为我国的政府绩效改革多提供一份可供思考与借鉴的材料。一、GPRA与美国的政府绩效管理绩效(performance)一词在英文中意为履行、执行、表现、行为、完成，
2、在管理学中被引申为成绩、成果、效益，最早用于投资项目管理、人力资源管理等方面，后来又被运用到公共管理当中。政府绩效(governmentperformance)指的是运用绩效”概念衡量而得出的政府活动的效果，指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。对于政府绩效管理,美国国家绩效衡量小组将其定义为“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。中国行政管理学会联合课题组则定义为运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工
3、作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。美国是世界上最先探索政府绩效管理的国家之一。早在19世纪末，由于许多城市政府腐化无能的事件被陆续曝光，通过财政预算控制地方政府绩效的呼声便开始出现，在20世纪初期的美国国家市政评论上已经可以见到这方面的文章。20世纪40年代，在胡佛委员会的推动下，理论界与实践部门对绩效评估与绩效预算的关注进一步提升。但政府绩效管理的真正兴起却在20世纪70年代，此后在90年代达到高峰。政府绩效管理的兴起，与当时美国社会的经济、政治、文化条件密不可分：首先，财政压力是政府改革的最直接动机。20世纪70年代正值美国经济出现新一轮衰退，财政收入异常紧张，提
4、高税收以充实财政几乎没有可能；另一方面其行政国家的发展势头却难以遏制，政府入不敷出，赤字惊人。这种情况迫使政府不得不转而谋求降低行政成本，提高行政绩效。其次，公私竞争使政府绩效管理尤为迫切。美国的行政改革在传统的垄断性公共服务部门引入了竞争，在那些无法引入公私竞争的领域也建立起某些公共服务体系内部的竞争机制以提高服务质量。这就迫使公共部门不得不竭力改善其运作、提高其效率以赢得更多顾客。再次，公众期望剧增敦促政府更加关心绩效。经历了战后向福利国家的数十年发展，美国民众普遍认识到政府活动对个人福利的巨大影响，对政府的期望也变得越来越高，政府获得一个较高的公民满意度也就越来越难。公民对政府提出了更高
5、的要求和期望，但同时又不愿意增加税负，面对如此压力，政府唯一可以选择的办法只能是不断提高其效率和业绩。最后，新的理论为绩效改革提供了思想基础。政府职能的急剧扩张逐渐暴露出政府运行的低效率，使得社会思潮逐渐向减少政府干预的新自由主义倾斜。公共选择理论、科斯一派的新制度经济学等学说分别从宪制经济、官僚经济、交易成本等角度出发对传统官僚体制进行了较为系统的批判，从而成为发达国家绩效化政府运动的重要理论基础。在美国的政府改革中，绩效管理一开始几乎是改革的全部。后来，随着其他管理工具的出现，绩效管理不再居于垄断地位，但作为整合各种改革策略的基本框架，其核心地位却仍然没有被动摇。因此，如果说90年代的公共
6、部门只能有一个主题的话，那就应该是绩效。美国政府的绩效改革历来重视通过统一规划加以全面推动。美国政府先后于1960年提出的计划-方案-预算系统、1970年提出的零基预算、1980年提出的目标管理和质量管理，其目的都在于使公共资源得到最有效的配置和利用，但却一直未能取得预期的理想效果。从里根时期开始，美国开始致力于制定有关政府绩效管理方面的统一立法,这一时期的两份报告被视为GPRA的直接源头。一份是1989年由政府管理与预算办公室(OfficeofManagementandBudget,以下简称OMB)起草的管理报告，这份报告包含了一个题为“未来政府的章节，它勾画出了后来GPRA法案的基本轮廓；
7、另一份报告则是由国会起草的，其内容与前者接近。GPRA的立法议案在1990年由共和党参议员威廉罗斯正式提出，议案中列举了加利福尼领桑尼维尔市10年来政府绩效管理的成功经验。但由于得不到民主党议员的支持，该法案在随后的几年中虽经广泛修订，却一直被搁置于参议院的政府事务委员会中，迟迟难以通过。直到民主党的克林顿当选总统之后，在他的直接推动下，包括民主党在内的多数议员不断加入到罗斯的阵营当中，最终使这一议案得以在众参两院获得两党的联合支持，从而顺利通过。几乎在GPRA通过的同时，克林顿政府成立了以副总统戈尔为首的国家绩效评审委员会（NPR）作为负责推动联邦政府绩效改革的主要负责机构，GPRA的贯彻实
8、施即是该委员会工作的重心。1993号月，国家绩效评审委员会制定了第一份报告从繁文缚节到结果导向：创造一个花钱少、工作好的政府（即著名的“戈尔报告“），这一报告成为联邦政府绩效改革的具体行动指南，它可以被视为对GPRA的进一步深化与细化。二、GPRA的基本内容与主要特点GPRA作为美国政府绩效管理的基本法律，全面地规定了实施政府绩效管理的目的、内容及其实施进程，并着重鼓励行政管理中的放权与减少程序控制，此外还包括一些与GPRA自身实施有关的内容，以及某些例外规定。GPRA的主要内容可以被归纳为如下几个方面：第一，规定了政府绩效管理的目的。GPRA以国会的名义宣称基于以下目的，在政府中实施绩效管理
9、：（1）通过系统地要求联邦机构对项目结果负责，从而提高美国人民对联邦政府能力的信心；（2）通过一系列设定项目目标，并就该目标评估项目绩效，同时公告其进程的试点计划，开始项目绩效的改革；（3）通过提高对结果、服务质量、做客满意度的关注，改进联邦项目的效果和公共责任；（4）通过要求联邦管理人员为完成项目目标而制定计划，并为他们提供有关项目结果和服务质量的信息，以帮助他们改进服务的提供；（5）通过提供更多在完成法定目标方面，及与联邦项目和开支相关的效果、效率方面的客观信息，改进国会的决策；（6）改进联邦政府的内部管理。第二，规定了政府绩效管理的内容。主要包括各联邦机构的战略规划、年度绩效计划与年度绩
10、效报告。其中，战略规划的内容包括：（1）对本机构主要功能与业务的全面陈述；（2）作为本机构主要功能和业务的总体目标；（3）关于这些目标如何实现的描述；（4）关于战略规划中的总体目标如何包括在其它计划中的描述；（5）对总体目标的实现有着重要影响的关键外部因素的确认；（6）对用于建立或重订总体目标的项目评估的描述。年度绩效计划的内容包括：（1）建立绩效目标以定义每一项目行动所将达到的绩效水平；（2）以一种客观的、量化的、可测量的形式表示其目标；（3）简要描述为达到绩效目标而使用的操作程序、技能与技术、人力、资金、信息等资源；（4）建立绩效指标用以测量或评定每一项目行动的相关产出、服务水平和结果；（
11、5）提供一个用以比较现行项目结果和已建立的绩效目标的基础；（6）描述用以核实、确认测定值的方法。年度绩效报告的内容包括：（1）对年度绩效目标的实现加以评论；（2）将业已取得的绩效与计划中的绩效目标相比较；（3）解释并描述一项绩效目标在何处尚未实现；（4）对有关放权的绩效目标的使用加以描述并评价其效果；（5）描述该年度完成的项目评估中的简要发现。第三，有关管理的责任与弹性的规定。GPRA特别强调通过加强管理的责任与弹性来提高政府绩效，并对此做了专门规定：（1）各机构在1999年之后任绩效计划中可以建议放弃行政程序上的要求与控制，包括放弃对职员安置的规范、放弃研假哪酬的限制、放弃对将预算资金转移作
12、为特定报酬的限制等；将由放权而获得任绩效的预期改进加以量化，并与现有播效进行比较；（3）磁议放弃未糙蹴酬的限制时，用红利或奖金等货币上的改变表示未横期S酬的数额。第四，规定了政府绩效管理的实施进程。主要包括各联邦机构战略规划、年度绩效计划、年度绩效报告的制定与提交，以及为全面推行绩效管理而进行的试点。其中，有关战略规划的规定包括：（1）在1997年9月30日之前，各机构的领导人应向OMB的主管和国会提交其战略规划；（2）战略规划应不少于5年，并至少每3年更新与重订一次；（3）制定战略规划时，各机构应向国会咨询，并应请求和考虑受该计划潜在影响或具有相关利益的团体的意见建议。有关年度绩效计划的规定
13、包括：（1）各机构的绩效计划从1999年度开始向OMB的主管提交；（2）每一绩效计划应在本机构现行战略规划所包含的年度内提交。有关年度绩效报告的规定包括：（1）从2000年开始，各机构的领导人应在每年的3月31日之前向总统及国会提交上年度的绩效报告；（2）2000年度的报告应包括前一年度的结果，2001年度的报告应包括前两个年度的结果，2002年度及其以GPRA授权OMB进行一系列的试点，包括：指定至少10个机构作为1994、1995和1996年度绩效评估的试点；（2）指定至少5个机构作为1995和1996年度管理的费任与弹性的试点，这些机构应从绩效评估的试点机构中选出；（3）指定至少5个机构
14、作为1998、1999年度绩效预算的试点，这些机构同样应从绩效评估的试点机构中选出。第五，规定了GPRA自身实施的若干问题。包括：（1）GPRA与国会监督的关系，它宣称该法中的任何内容均不对国会建立、修改、延缓或废除绩效目标的能力构成限制；（2）GPRA与审计总署的关系，它规定在1997年6月1日之前，应由审计总署向国会报告该法的执行情况；(3)GPRA与人事机构的关系,它规定由人事管理办公室负费培训实施该法的管理人员，并规定该办公室应发展一个有关战略规划与绩效评估的培训I,作为其培训项目的一个组成部分。通过对GPRA主要内容的分析归纳，笔者认为，这部法律最突出的特征可以被归纳为统一、渐进、分
15、权、灵活四个方面。首先，统一。这是针对GPRA的规范效力而言的，一方面，它规定除了其明确排除的特殊机构之外，所有的联邦行政机构均应服从这一法律；另一方面,它要求各机构的计划与报告均应遵循其要求，而不得任意采用其它形式；此外，对于实施绩效管理的不同形式而言，GPRA也不局限于一般的绩效评估，而是将绩效审计与绩效预算一并整合进来。其次，渐进。GPRA在对政府绩效管理的推行上表现出了循序渐进的足够耐心。GPRA颁布于1993年，而该法案的全部内容却直到2000年才在所有联邦机构中普遍实施。在其长达7年的间隔时间里，几乎每一年均安排了新的改革措施开始施行，包括：1994年开始绩效评估的试点，1995年
16、开始管理贲任与弹性的试点，1997年开始提交战略规划，1998年开始绩效预算的试点，1999年开始提交年度绩效计划，2000年开始提交年度绩效报告。再次，分权。按照GPRA的规定，在政府绩效改革的推进过程中，有关权力在各国家机关间分散配置，体现了美国法上一贯的分权制衡原则。其中，对政府绩效的最终评价权理论上属于国会，以副级为首的国家绩效评审委员会负责全面推动联邦政府的绩效改革；OMB则具体负责绩效改革推进过程中的协调工作；各联邦机构自身的绩效评估则仍由机构的负责人承担；审计总署、政府的人事管理办公室等机构也分别承担一定职责。最后，灵活。由于各联邦机构的实际情况存在着较大差异，在政府绩效管理的许
17、多具体环节上，GPRA均表现出了相当的灵活性。譬如，对于政府绩效的各种测量方法不作机械的规定，而是将其交由各个机构开发适合自身特点的方法;对绩效测量的对象也仅仅定义了产出(output)与结果(outcome)两种，而不作进一步的细化，给各机构留下独自理解的空间。三、GPRA的实施效果GPRA自1993年颁布、1994年试行、2000年全面实施以来固然使得美国的政府绩效改革得以迅速推进，也为其他国家政府绩效管理的立法提供了典范，但其实施的过程却非一帆风顺，而是产生了许多至今仍未得到圆满解决的矛盾，可谓瑕瑜互见。对于这部法律的评价也绝非一片赞扬之声，而是褒贬不一般地，人们认为以下的几个方面是GP
18、RA的成功之处，并给予了相应的肯定：首先，GPRA使美国政府的绩效改革得到了前所未有的推动。一方面，GPRA的颁布得到了国会两党议员的联合支持，克林顿政府更将其视为自己的第一项重大政府改革措施。这些高层政治力量的推动，加上普通公众由于对联邦政府工作效率的长期不满而对GPRA所寄予的厚望，使得它的实施相对于以往其它政府改革措施来说更显利。另一方面，由于GPRA采取了渐进的推行方式,并不急于在所有联邦机构全面推广，加上该法案中的许多措施均具有相当的弹性与灵活性，版少了来自政府内部的抵触，避免了以往多次绩效改革急于求成而导致的失败。其次，GPRA明显改善了各联邦机构的战略规划与绩效评估。在GPRA颁
19、布之前，多数联邦机构几乎不知战略规划为何物，其工作计划的时间跨度基本上以财政年度为限。GPRA的要求使这些机构大大强化了其工作的长期目标,目前，制定本部门战略规划的做法不仅遍及各联邦机构，甚至已经延伸到了各公署、二级机构、项目与工作单位。同时，GPRA优化了各机构以结果为基的绩效信息的提供，实现了工作计划编制与执行上的持续改进，并开发了用于绩效评估的有效方法-新的方法不仅关注对工作结果的贡献，同时更注意确定绩效信息的真实性。最后，GPRA以绩效协议为纽带建立了政府间的伙伴关系。GPRA要求通过绩效协议将工作目标层层分解，这使得联邦政府与州政府、地方政府之间，各联邦机构之间，甚至各机构内部的关系
20、变得更具平等的契约色彩，使其权责关系发生了重大变化，动摇了传统官僚模式下垂直式的权力结构。而这种新的政府组织结构正是美国政府所推行的分权化、顾客中心、结果导向等改革所必需的，GPRA使得传统的政府组织关系向这种新模式的演进大大前进了一步。在取得部分成功并获得好评的同时，GPRA也几乎表现出了政府绩效改革与传统行政法治秩序之间所固有的全部矛盾，使得绩效与法治两种不同目标的冲突在美国的政府改革过程中日见突出，GPRA也因此招致了尖锐的批评。首先，增强行政管理弹性的改革遭到了失败。为了使联邦政府的管理更具弹性与灵活性，GPRA要求各联邦机构通过不断放弃行政程序上的要求与控制来提高其绩效，不断破除过度
21、规则和繁琐程序，而传统的行政法治原则却要求政府的行为严格服从既有规则、接受程序约束。前者追求效率，而后者强调公正，二者鳏存在冲突。在GPRA所要求的试点计划中，7个政府部门和1家独!湖构共计61项有关放权的建议竟无一获得OMB的批准，其中约四分之三的放权建议因违反法律或其它原因而被直接否决，其余的四分之一则由OMB等机构通过运用独立于GPRA框架之外的其它手段加以折衷处理。其次，实施绩效预算的改革同样遇到了挫折。所谓绩效预算，即将绩效评估引入预算，使预算不再仅仅依照法律规定的份额进行编制，而是考虑各部门工作的数量、质量、效率与效果，美国政府希望绩效预算可以成为测定行政目标是否达到以及公共职责实
22、现程度的一种机制。1UGPRA使政府绩效与预算的关系进一步密切，人们称之为”新绩效预算”。然而，新绩效预算的实施主要体现在自主性预算支出上，因为强制性支出是由相关预算法规规定的，并不以部门工作的好坏作为预算拨款的农g。而截至2002年，美国政府只有1/3的预算支出是自主性支出，这意味着大部分的预算决策并不以新绩效预算为氧队也就是说在大多数情况下，新绩效预算难以对政府部门的工作绩效产生激励作用。再次，绩效管理面临着与现有国家权力体系的冲突。GPRA的实施需要作为决策者、执行者、预算者、评估者的国会与政府机构之间，不同性质的政府机构之间，以及同一系统的上下级机关之间能够进行良好的信息沟通与协作。但
23、强调分工、分层、分权、制衡的美国国家权力体系却并不利于实现这一目的，在它们中间，一个机构往往对另一机构的工作毫无兴趣。在纵向的权力体系中，许多联邦项目需要联邦机构与州、地方政府配合完成，而对这些项目实施绩效评估却常常破坏了联邦与州政府、地方政府的分权，违背了弱化“联邦角色”的要求，使上下级政府之间的关系变得僵化而不是富有弹性。13在横向的权力体系中，GPRA授权各联邦机构自行制定绩效目标，这使得它们各行其是，甚至趁机扩张权力，国会则无力监督，而“缺少了国会的监督，政府绩效与结果法势必成为政府改革中新的废物”。最后，GPRA还存在某些立法技术上的失误。比如，GPRA规定的战略规划更新周期与总统任期并不同步，它要求各机构在1997年9月30日之前提交其战略规划并至少每三年更新一次，则各机构必须在2000年9月30日之前做出第一次更新。而2000年恰值总统大选，在新政府上台之后，各机构的战略规划为了适应新的政策要求，又不得不马上再修订一次，这就使得第一次修订基本失去了意义。来源：政府创新网
