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1、监管监察制度创新研究报告华北科技学院2013年4月7日目 录1 引言11.1 研究背景11.2 研究目标11.3 研究内容11.4 研究方法12 国外安全生产监管监察制度的现状32.1 美国安全生产监管监察制度的现状32.1.1 美国的安全生产法律体系32.1.2 OSHA的安全生产监管监察体系及其特点42.1.3 美国煤矿安全生产监管监察现状72.2 日本安全生产监管监察制度现状82.2.1 日本安全生产法律体系92.2.2 日本的安全生产监管监察机制92.2.3 安全生产信息管理系统122.3 欧盟安全生产监管监察制度现状122.3.1 德国安全生产监管监察制度现状132.3.2 英国安全
2、生产监督监察制度现状152.3.3 法国安全生产监督监察制度现状162.4 国外安全生产监管监察制度之经验借鉴172.4.1 独立、统一、专业的综合监管监察机构172.4.2 从强制性监管转向激励性监管172.4.3 相对完善的安全生产法律体系182.4.4 严格的行政执法力度和职业化的监察人员182.4.5 安全生产信息管理系统的建立192.4.6 强有力的安全生产技术支撑机构192.4.7 有效的教育培训管理体系202.5 本章小结203 我国安全生产监管监察体制机制沿革及特点223.1 1949-1978年：劳保（安监）体制的萌芽与发展223.1.1 1949-1957年：劳保（安监）体
3、系初步创建223.1.2 1958-1977年：劳保（安监）体系破坏与重建233.2 1978-2000年：安监体制在反复调整中逐步明确243.2.1 1978-1997年：安监体制逐步调整，国家监察职能凸显253.2.2 1998-2000年：安监与生产分立，安监体制进一步明晰253.3 2001年至现在：安监体系独立并逐步科学化规范化，安全生产持续好转273.3.1 2001-2004年：机构独设，“大法”出台，确定三大阶段目标283.3.2 2005-2008年：机构升格，刮起“安监风暴”，力促安全发展293.3.3 2008年至现在：机制日益科学化规范化，安全生产持续好转323.4 本
4、章小结344 我国安全监管监察制度现状364.1 研究方法364.1.1 文献分析法364.1.2 现场座谈法364.1.3问卷调查法374.2 研究设计374.2.1关于座谈法的研究设计374.2.2 关于问卷调查法的研究设计374.3 问卷调查与回收384.3.1 调查的方法384.3.2样本对象的选定384.3.3调查样本基本情况384.4 安全生产监管监察体系建设现状394.4.1安全监管监察体系日趋健全404.4.2安全监管监察法律制度和政策体系不断完善414.4.3安全监管监察手段日益丰富424.4.4安全监管监察工作思路持续创新434.4.5安全生产的六大体系基本形成444.5
5、我国监管监察制度建设情况存在问题454.5.1煤矿安全监管监察职责需进一步明确454.5.2监管职能定位和权责划分不够清晰464.5.3安全监管监察人员责权利不对称464.5.4法规制度需进一步完善规范474.5.5安全监管队伍素质提升缺乏有效手段474.5.6中介机构欠缺规范474.5 本章小结485 我国安全生产监察监管制度创新建议495.1我国安全生产监察监管制度创新的基本原则495.1.1 基本理念方面：坚持科学发展、安全发展原则495.1.2 体制机制方面：坚持改革创新、有序推进原则495.1.3 工作内容方面：坚持依法监管、权责明确原则505.2我国安全生产监察监管制度创新的具体内
6、容505.2.1 建立独立、统一的国家安全生产监管监察机构505.2.2 完善我国的安全生产法律体系515.2.3 建立专业性强的监察员制度525.2.4 形成实时的安全生产信息管理系统525.2.5 健全安全生产技术支撑机构535.2.6 培育有效的安全生产教育培训管理体系545.2.7 增加监管手段，强调事后赔偿545.3 本章小结556 结语56附件57附件1 58附件263附件365附件486一、调研内容86二、调研形式及调研分组86三、河北省调研情况86四、上海市调研情况89五、湖南省调研情况94六、江苏省调研情况96七、安徽省调研报告97八、河南省调研报告98九、山西省调研报告99
7、十、甘肃省调研报告1011 引言1.1 研究背景安监总厅字（2012）11号文要求：进一步加强制度创新，特别是围绕目前高危行业和社会公共安全基础仍然薄弱、非法违法生产经营建设行为屡禁不止、违规违章和安全生产隐患严重等突出矛盾问题，以及经济增长和发展方式相对粗放、高危行业产业布局结构不合理、安全生产领域官商勾结和腐败现象频发等当前影响制约安全发展的各种深层次矛盾和问题，探索采取更加行之有效的办法措施。1.2 研究目标（1）监管监察制度创新研究报告；（2）草拟国家安全生产监督管理总局关于进一步加强制度创新的若干意见文件。1.3 研究内容（1）监管监察制度建设综述，说明机构成立以来制度建设的沿革、发
8、展和取得的成效；（2）围绕当前全国安全生产存在的突出矛盾问题和深层次矛盾问题，分析安全监管监察所面临的形势，指出要解决的问题；（3）从行政文化、组织架构、工作内容及方法等方面，提出制度创新建议。1.4 研究方法采用文献研究（资料查询）、实地调研（座谈和访谈）、问卷调查等方法，对监管监察制度创新进行研究。（1）实地调研（座谈和访谈）和问卷调查同时展开，分四个层次。第1层次：安监总局具体单位5-8个：总局办公厅、政法司、各监管司、煤监局办公室、煤监局监察司。调研内容：出台和制定的相关监管监察制度，以及制度执行绩效统计分析情况。第2层次：省安监、煤监局调研单位10个（按照东中西、好中差、北与南原则）
9、：山西省安监局、煤监，黑龙江省安监局，甘肃省安监、煤监局，河北省安监、煤监局，北京市安监局，安徽省安监、煤监局，上海市安监局，重庆市安监局，湖南省安监、煤监局，广东省安监局，江苏省安监、煤监局。调研内容：国家安全监察制度执行情况，包括优缺点、不足和建议，以及地方自身的监管监察政策制定及其推行情况。第3层次：地市级、县乡镇安监单位（与抽查的省份同一）：抽查单位，地市级10个、县乡镇若干个：黑龙江省绥芬河市安监局、山西省大同市安监局、甘肃省酒泉市安监局、河北省邢台市安监局、北京市房山区安监局、安徽省淮北市安监局、上海市静安区安监局、重庆市安监局、湖南省邵阳市安监局、广东省茂名市安监局。调研内容：国
10、家安全监察制度执行情况，包括优缺点、不足和建议，以及地方自身的监管监察政策制定及其推行情况。第4层次：企业层面（按照行业、大中小型、国有民营分类原则；最好与调研的省份同一）：抽查单位：国企5个（大型央企2个、中型国企5个），民营企业3个。调研内容：国家安全监察制度执行情况，包括优缺点、不足和建议。（2）技术路线图实验或评估辨识制度创新问题所在建立监管监察制度架构行政管理诊断行政文化诊断实地调研专家咨询文献研究论证实证再论证制度创新方案设计制度创新方案优化诊断标准差距分析图1 技术路线图2 国外安全生产监管监察制度的现状2.1 美国安全生产监管监察制度的现状美国现行最重要的职业安全与健康法主要有
11、两个：一是经尼克松总统签署发布的职业安全与健康法（1970年）；二是1977年制定，经卡特总统签署发布的矿山安全与健康法。除此以外，在其前后还制定了与其相关的其他法规。美国的安全生产监管监察制度也都体现在这些法律法规中。美国的安全生产监管监察主要是由职业安全与健康监察局（Occupational Safety and Health Administration，OSHA）负责，其隶属于美国劳工部。美国劳工部担任着全美1亿5千万工人的职业安全与健康保障执法监察工作。另外，美国的煤炭行业也有着自己的安全保障体系，并设有相应的安全生产监督监察机构。2.1.1 美国的安全生产法律体系（1）联邦煤矿健康
12、与安全法。1969年经国会辩论通过，总统尼克松签署，1970年3月1日起实施。一般称之为煤矿法，它比以前任何一部联邦采矿法规更全面、更严格，适用于包括露天煤矿和地下煤矿在内的所有煤矿。该法规定：每年要对每座露天矿监察两次，对地下煤矿监察四次，这些规定极大地增强了联邦政府在煤矿的执法权威。煤矿法还要求对所有违规行为处以罚款，并建立了对故意违法行为的刑事处罚条例。煤矿安全标准更严格，健康标准被建立。煤矿法包括了进一步开发必须遵循的健康和安全标准的特别程序，对因吸人煤尘而引起的尘肺病，导致完全或永久性伤残矿工给予补偿。（2）联邦职业安全与健康法。联邦职业安全与健康法于1970年制定，1971年4月2
13、8日生效，是美国职业安全与健康领域第一个在联邦全面施行的法律，共有34节，其目的是为通过授权贯彻执行在该法规基础上发展起来的各项标准；帮助和鼓励各州做出努力，保证安全与健康的劳动条件；为职业安全与健康领域提供科学研究、信息资料和教育训练；保障所有劳动者的安全和健康，保护人力资源。（3）联邦矿山安全与健康法。1977年10月，美国国会通过联邦矿山安全与健康，11月9日经卡特总统签署，于1978年3月9日开始生效，一般简称矿山法。该法系依据对原联邦金属和非金属法安全法（1966年）和联邦煤矿安全与健康法（1969年）作出重大修改后，合并而成的。为保证矿山法准确、严格实施，由该法授权并经国会批准成立
14、了一个新的矿山安与健康法强制执行机构矿山安全与健康监察局（MSHA）隶属于劳工部。为解决矿山法执行过程中可能发生的一些争议，同时建立了一个独立的执法机构联邦安全与健康复审委员会，对矿山安全与健康局的主要强制执法行动进行司法复审。（4）职业安全与健康法规标准。依据职业安全与健康法（1970年），职业安全与健康监察局制定、颁布了一系列的职业安全与健康法规、标准，被收集到联邦法典（第29卷）中的职业安全与健康法规标准中。该法规标准明确了各行业、部门的职业安全与健康监督管理标准和操作规定，是联邦职业安全与健康监察局监察员依法进行监察的工作指南。其主要内容包括职业安全与健康标准、关于职业安全与健康监察局
15、使用雇员医疗记录权的法规、关于联邦服务合同职业安全与健康标准、建筑业职业安全与健康法规、道德标准与雇员复审委员会的执法则等。（5）矿山安全与健康法规标准。为保证在矿山法的强制实施过程中具有可操作性科学性，矿山法颁布后，矿山安全与健康监察局制定并颁布了一整套详细、具体的业安全与健康法规，收编在联邦法典（共50卷）第30卷中的矿产资源卷。矿产资源卷每年由矿山安全与健康监察局修订出版1次，它是联邦矿山安全与健康监察局对矿山进行职业与健康执法工作中具有指南性作用的重要法规，矿产资源卷主要包括教育与培训、矿山事故、伤害、职业病、金属和非金属矿安全标准、煤矿安全与健康标准、违反矿山法的民事处罚标准、典型违
16、规情况等内容。（6）职业安全与健康工作手册。职业安全与健康工作手册是1983年修订和颁布的。这是美国劳工部为加强职业安全与健康法的国家监察工作而制定的。工作手册共分6章78条，从各级安全与健康监察官员的一般职责到各种监察程序，以及违章类型及鉴定标准、限期整改和措施、紧急状态的处置、处罚形式、起诉和抗诉的程序等均有详细规定。2.1.2 OSHA的安全生产监管监察体系及其特点美国设立权威高效的政府机构，直接监督管理职业安全与健康执法工作，形如金字塔式的监督管理模式。美国劳工部作为全面负责整个国家职业安全与健康监察工作的政府部门。依据1970职业安全与健康法和1977年矿山安全与健康法分别组建了职业
17、安全与健康监察局（OSHA）和矿山安全与健康监察局。OSHA负责全国性综合的职业安全与健康监察事务，矿山安全与健康局专门负责全国矿山企业的安全与健康监察事务。同时鼓励各州制订适合本州特点的，业安全监察计划，并具体负责本州的职业安全与健康监察工作。为此美国有27个州建了职业安全监察机构，处理本州的职业安全与健康监察事务。OSHA局长由负责职业安全与健康业务的劳工部助理部长兼任，负责劳工部部长报告强制执行职业安全与健康法（1970年）的情况。OSHA总部设在华盛顿D.C下设置有10个地区职业安全与健康监察办事处和85个辖区办事处，中，26个州或地区建立了自行实行职业安全与健康法的机构与计划。（一）
18、OSHA的安全生产监管监察体系概述美国劳工部一项非常重要的工作就是对全国各种企业进行安全评估，以保证企业时刻处于安全生产的环境中。而美国劳工部的各项安全评估工作主要是由OSHA来完成的。除此以外，美国的工业卫生法律也要通过OSHA进行安全评估。OSHA的使命就是“尽最大可能保障全美境内的男女工人都在安全和卫生的工作条件下工作”。OSHA制定安全标准，然后针对工作场所检查这些标准是否被遵守，如果没有遵守，则进行处罚。美国一半的州政府有自己的OSHA机构，它的标准要高于国家OSHA的最低标准，其它没有OSHA机构的州由联邦政府管辖。OSHA的主要职能是监督，总部在全国设有120间办公室，2200个
19、监督员。每年要进行9万个检查活动，2003年年度财政预算资金40亿美元。目前OSHA 正在完善其功能，但由于OSHA人员短缺，只能做一些重要的检查。OSHA的主要职能有：制定和强制执行职业安全与健康法律、法规和相关政策；监督、检查职业安全与健康法律、法规的实施情况；监督州职业安全与健康项目的执行情况；负责全国24个州的职业安全与健康监察工作，具体工作包括：要求雇主保存与工作有关的事故、伤病记录，就雇员对工作场所、工作环境等方面存在问题的投诉进行调查，对发生在工作场所的事故进行调查处理，监督检查工作场所、工作环境方面存在危及人身安全与健康方面存在的问题；编制联邦职业安全与健康活动年度报告，起草与
20、颁布职业安全与健康工作指南；组织与实施职业安全与健康技术培训、教育、宣传、推广活动等。OSHA的主要监察行业包括：工业生产，汽车修理与表面整修，商业潜水作业，一般的建筑施工，干洗业，谷物加工，危险性废料的处理，医疗设备，实验室，伐木搬运业，海事，食品包装，家庭护理，油井气井钻探与服务，家禽加工，输配电工程建设，纸浆，造纸与纸品加工，半导体，造船业与船舶修理，纺织工业。按照美国职业安全和健康法，OSHA通过其技术人员对工作地点进行突袭检查来执行或实施规则和管制措施。一家企业会受到检查，往往是由于以下原因：第一，其是OSHA的目标检查企业。因为OSHA没有足够的人力去检查全美上百万的工作场所，所以
21、它设立自己优先检查的企业。一般来说，目标检查集中于更具危险性的职业，如木材业、肉类包装等等。第二，OSHA对事故例行调查。第三，如果OSHA 接到了不安全工作条件的投诉，也会例行对企业检查。第四，OSHA对先前的违反条例事件进行跟踪调查，看是否得以纠正。OSHA检查通常开始于随机漫步，也就是说，检查员与工厂的代表在工厂里四处巡视（在有工会的企业里，还有工会代表陪同），观察整体工作条件并且对潜在的危险进行拍照。检查员然后翻阅工厂的健康和事故记录，并且针对这些记录与管理层开会讨论发现的情况和潜在违法现象。OSHA检查员不会对企业主直接实施罚款。在检查结束后，检查员会向本地区的OSHA检查官提交其检
22、查报告，由地区检查官来决定罚款。任何雇主如若对罚款金额或者法庭禁令不服的话，可以向职业安全与卫生复议委员会申请复议。OSHA认为，最重要的是企业要制定详细的标准来规范自己，近10年20年企业已认识到“安全生产”可以产生“双赢”的效果，而预防有着最基本的作用，其中重要的是提高企业人员的安全意识，降低死伤率。OSHA的法律、标准要经过经济师评估，以确定是否符合实际情况，经过评估发现，预防资金要比事后的赔偿资金投人少得多。那么，为什么一个企业不去做评估呢？原因是企业无法评估出损失的大小。在这种情况下，如果企业想做预评，OSHA会尽量帮助的。例如，企业一旦通过自愿保护计划（见下文），三年内不再被检查（
23、除有死亡事故）。但是，由于VPP（自愿保护计划，The Voluntary Protection Programs）是给大企业的，OSHA也有适合小企业的计划，这些小计划帮助小企业、小公司改进了生产环境，降低了保险公司对其的保险率，很受小企业的欢迎。因此，随着安全生产监督监察实践的发展，OSHA由原来的强制性管制转变为激励性管制，强调被管制者的自愿参与、自愿遵守以及充分利用社会各种资源，通过各种合作计划来达成其监管目标。（1）联盟计划（ Alliance Program）。联盟计划使组织承诺与OSHA一道预防工作场所雇员的受伤、疾病、死亡，以确保工人的安全和健康。能够与OSHA结成联盟的包括雇
24、主、工会、商业和职业集团以及教育机构。当然，这些不同的集团参与联盟也可以得到益处。例如可以跟OSHA建立信任合作的关系、与其他致力于工作地安全的组织建立网络关系、获得资源。（2）现场咨询（Consultation Program）。由OSHA 资助免费提供，主要针对小企业，雇主可以通过这种服务发现工作地的潜在危险, 改善其职业安全和卫生的管理系统，甚至得以免除一年的OSHA 例行检查。（3）OSHA安全和卫生绩效认可计划（OSHAs Safety and Health Achievement Recognition Program，SHARP）。安全和卫生绩效认可计划认证那些在安全和卫生管理方
25、面具有代表性成绩的小机构的雇主。进入SHARP计划的小企业在同行中会被当作典范。当接受了SHARP认证后，小企业在认证合格的期间内将会被免除一年的OSHA定期检查。（4）战略伙伴关系（OSHAs Strategic Partnership Program）。OSHA的战略伙伴计划与传统的执法方法不同，它依靠合作协议来实施。OSHA、雇主、雇员一道努力发现安全和卫生难题, 起草签署合作协议。协议可以是国家性的、区域性的或地方性的。合作方明确个人责任、制定战略、建立目标和绩效评价方法以考察结果。合作伙伴计划有独到之处，因为每个合作伙伴致力于影响多个工作场所和雇主，这与咨询计划和自愿保护计划不同,
26、他们都是针对一个工作场所的计划。（5）自愿保护计划（The Voluntary Protect ion Programs，VPP）。在VPP里，资方、劳方和OSHA 在已经执行的综合性的安全和卫生管理系统里建立合作关系。获得批准进入VPP 是OSHA对取得典范性职业安全和卫生的雇主和雇员的杰出成就的官方认可。从实践方面来看，VPP为安全和卫生管理系统设立绩效为基础的标准，让有关的工作场所来遵守，然后评估申请者对这些标准的遵守情况。OSHA的核查包括应用检查及OSHA安全和卫生专家小组对工作场所作的另外，根据职业安全和健康法规定，如果各州自己的安全计划至少与联邦的同样有效时，州可以选择性地执行该
27、法案。但是想要执行自己计划的州必须要得到OSHA的批准。美国现有26个州具有OSHA批准的自己的独立职业安全和卫生计划。州检查机构的检查数量要明显少于联邦的数量。由此看出OSHA在全国范围内从上到下对生产过程和各项活动中安全的控制和预防是非常高的。（二）OSHA的安全生产监管监察体系的特点（1）相对完善的法律体系美国通过全国和州一级构筑的安全防范体系来指导职业安全和卫生工作，全国性的法律规定了总的思想和原则以及详细的技术规范。地方的州拥有自己的专门的法令、机构或人员，在地方层次上保障工人安全。这种扁平化的组织，效率比较高，减少了上级与下级之间的信息沟通方面的困难，减少了信息不对称和信息传递过程
28、中的扭曲和衰减。可以充分利用分散在各个州级政府的监管信息，让地方政府充分发挥其积极性、主动性和创造性来最大限度地促进每一个工人的职业安全。美国OSHA法案设计的比较细致，操作性比较强。例如检查员在对企业进行检查时，通常发现的违规现象可以分为5类，即轻微违规、非严重违规、严重违规事件、故意或屡次违规、对雇员临时造成危险等，针对不同的情况，可以采取不同的纠正措施。主要的是通过罚款额的大小实施惩罚。当然，检查员还要一个很有分量的执法工具就是申请法庭禁令，这是一个非常严厉的有效的解决途径，虽然这种申请法庭禁令的方法也备受争议。美国OSHA法案赋予联邦官员一定的自由裁量权，以应付法律尚未明确说明的工人可
29、能遇到的安全风险，而且这也体现了通过行政手段纠正违规行为与法庭诉讼的不同。（2）权力分散与制衡美国的职业安全和卫生体系中，有一个重要的机构，就是职业安全和卫生复议委员会，当企业对OSHA的裁决不服时，可以向该委员会提出复议。这对于OSHA来说是个权力制衡，利于法令执行中的公平，也有利于减少被监管者与监管者的对立行为。此外，OSHA的标准、执法还经常受到来自法庭、国会、总统的挑战和制衡，如法律要求OSHA订立的标准一般要经过听证会、总统可能要求针对OSHA 制定的法规对经济社会造成影响进行分析等。（3）多样化的安全计划OSHA并不依赖单一的方法实现其安全使命和目标，而是充分发挥雇主和雇员的积极性
30、，采取多种手段激励他们积极参与OSHA 的安全计划，逐渐形成了网状的监管体系。作为政府的代理机构，OSHA要想顺利地、高效地完成其目标，必须要和企业、官员及州劳动部门协调好关系，也就是说这是一种多人博弈关系，博弈结果如何，有赖于每个局中人之间的互动和交流，因为这样可以有效地减少非合作均衡的出现，使得博弈的均衡向着好的方向发展。（4）政府管制和民事诉讼的联合使用在OSHA成立之前，美国在州的层次上运用工人赔偿法来保护职业安全。OSHA之后，工人赔偿制度也并没有废止。实际上，政府管制是主动性的、预防性的；而事后对工人的赔偿是法律上的民事诉讼，二者各有优缺点。政府管制可以做到预防为主，减少事故的概率
31、；事后对工人的赔偿系统，可以从法律上保障工人应得到一定的赔偿，保护工人利益，这对企业来说，也是一种制约。因为企业要考虑到事故发生后企业的赔偿、诉讼的机会成本以及诉讼成本，这些都会逼迫企业在生产经营中考虑到工人的安全问题，这种来自诉讼和赔偿的威胁，可以起到震慑的作用，具有政府管制所没有的一些优点。2.1.3 美国煤矿安全生产监管监察现状美国煤矿工业发展初期也经历过安全状况恶化、死亡事故频发的状况，20世纪30年代，美国煤矿年平均死亡2 000人，最严重的是1907年，共计死亡3242人。为改善现状，美国于1952年颁布了联邦煤矿安全法，并于1966年将其扩大到露天矿和小煤矿。1968年美国弗吉尼
32、亚州法明顿发生瓦斯爆炸死亡78人后，美国联邦政府制订了新的联邦煤矿安全法并于1969年12月31日由总统签署命令颁布实施。这是美国煤矿工业史的一件大事，至此以后，美国煤矿安全生产状况大为改善，死亡人数已由60年代末的300人左右降至80年代的133人，百万吨死亡率也相应由60年代的0. 77降至80年代的0. 17，80年代后美国对煤矿安全考核采用了20万工时死亡率，据美矿山安全与健康监察局统计，1980年美国20万工时死亡率为0. 06，1989年为0. 05，90年代伤亡人数继续下降，明显好于林木采伐、钢铁冶炼等行业，已成为最安全的行业。美国的煤炭行业有着严密的安全技术保障体系，设有矿山安
33、全与健康监察局，其下设技术保障司，任务是提供技术支持，帮助矿山安全与健康监察局、采矿工业部门解决安全和健康技术问题，为现场调查提供支持和指导，免费矿用设备、材料安全认证，同时拥有紧急情况处理能力；设有国家职业安全与健康研究院，其制定了全国职业安全与健康研究计划（NORA），吸收了500家公司、机构、个人提供的资助和委托项目资金；设有认证中心负责采矿设备和材料安全认证工作，认证中心中设有电气部、机械部、工程与测试部和质量管理部，联邦法典对认证标准技术要求和认证申请程序都做了明确规定。另外，美国1969年颁布和实施的联邦煤矿安全与健康法要求矿主投资购买安全设备并设置专职监察员。当时全国在购买安全设
34、备，改善通风条件方面花费12亿元，为煤矿安全生产奠定基础。此外还为矿山安全与健康监察局拨款，用于煤矿发展非金属安全与健康工作。2.2 日本安全生产监管监察制度现状日本的安全生产工作在世界上处于较高的水平。20世纪50年代后，随着经济的发展，工业化水平提高，日本的安全生产问题突显。1961年，日本工伤事故死亡人数达到了历史最高的6712人。为加强安全生产和减少伤亡事故，日本政府制定了劳动安全卫生法、矿山安全法等一系列法律法规，建立健全了安全生产监管监察机制，形成了安全生产信息、管理系统，实施了安全生产监管监察计划，加强了监察员队伍建设。由于法律完善、机制健全措施得当，日本生产安全事故起数基本得到
35、有效控制，工伤死亡人数逐年下降。2006年，日本工伤事故死亡人数下降到1472人，比2005年减少了42人，连续9年保持在200人以下。日本在安全生产方面实行中央到基层的垂直管理体制，即中央（国家）地方（都道府县）基层（监督署）3级监督管理体制。在这种体制下，中央能够集中力量制定法律政策并对地方监管机构进行管理和指导；地方监管机构能够集中力量制定监督指导方针和年度监管监察计划，对基层监督署进行管理指导，向中央进行汇报；基层监督署可以集中力量对所辖企业进行监管指导，向地方监管机构进行汇报。充分发挥了中央地方基层三方的优势，使三方在各司其职的同时又保持了良好的沟通和协作关系，促进了日本安全生产状况
36、的好转。2.2.1 日本安全生产法律体系1947年日本成立劳动省后，颁布了劳动基准法。劳动基准法是日本最高级别的安全生产立法，依据该法又先后制定颁布了劳动安全健康法（1972年）和劳动安全卫生规则，从而进一步增强了可操作性和时效性。劳动基准法的第五章为“安全与健康”，共有14条，主要包括防止伤亡事故、安全装置、性能检查、禁止制造有害物、安全健康与教育和健康等内容。劳动安全健康法共有12章122条，是日本安全生产管理的主要法律，主要包括：总则、工业事故预防、安全卫生管理的组织与职责、工伤与职业病预防措施、机械安全管理、有害物质安全卫生管理、工人上岗要求及管理办法、保持和促进劳动卫生管理办法、创造
37、舒适工作环境的要求、许可证的管理、安全卫生促进计划、劳动安全咨询和劳动卫生咨询的管理、监察等。同时，在劳动安全健康法颁布后的30多年内，根据日本安全生产形势不断发展需要，已进行了20余次修改、完善。劳动安全卫生规则共有总条款、安全标准、卫生标准、特殊管理办法等4个部分，涉及了与工人安全健康有关的所有方面，以保护工人安全健康为主线，囊括了从标准、法规制定，安全生产监督、检验, 到工伤保险与补偿等，是安全生产管理者的工作指南。除了以上三部主要的法律法规外，日本还颁布了工伤事故预防法、有毒有害物质控制法、化学物质控制法、爆炸物品控制法、作业环境测量法、废弃物法、环境基本法、高压气体控制法等涉及安全生
38、产方面的法律法规。因此，经过不断发展，日本已建立起健全的安全生产法律体系。2.2.2 日本的安全生产监管监察机制（一）安全生产监管监察机构及其职责日本劳动基准法明确了厚生劳动省负责一切与工人安全健康有关的事务，包括制定标准、管理规章、行政监察、工伤保险和中介机构的管理等。自1947年劳动省成立以来，机构名称虽有所变化，但安全卫生监管职责一直延续下来，并且相当稳定。2001年1月，日本厚生省和劳动省合并成立了新的厚生劳动省，把安全生产与职业病防治结合起来，以强化对安全和健康的双重监管。厚生劳动省下设1个局，加上秘书处、政策计划与评估中心、社会保险机构及中央劳动审议委员会共15个部门。厚生劳动省劳
39、动基准局具体负责劳动安全卫生事务，在47个都道府县设立了都道府县劳动局劳动基准部，基层监管机构则是设立在各厂区的343个劳动基准监督署，是厚生劳动省的派出机构，接受厚生劳动省的指挥和领导。（1）中央监管监察机构的职责中央监管监察机构能够集中力量制定法律、政策并对地方监管机构进行管理与指导，对法律法规及政策进行宣传贯彻。此外，还可以随时获取全国的实施情况信息，据此加强有关政策措施，并与全国性的企业团体和工会进行协商，委托他们对其会员团体进行指导。厚生劳动省劳动基准局是负责日本安全生产监管监察的中央机构，负责政策法规的制定以及对地方监管监察机构的监督指导。该局目前下设3个部：监督部、安全卫生部和工
40、伤赔偿部。其职责包括：制定政策法规，编制对行业或企业的监督指导方针；对监督指导方针的背景、重点行业、工种、监督指导方法等进行指导；对地方监管机构是否按照监督指导方针结合地方实际情况开展监管工作进行监督指导；对地方监管机构的业绩、事故统计等报告进行汇总和分析；负责监察员的任免，并安排监察员研修、学习履行其职责所必需的理论和实务。（2）地方监管监察机构的职责地方监管监察机构能够集中力量制定监督指导方针和年度监督计划，对基层监督署进行管理指导，向中央汇报。地方监管机构结合当地企业工种特点，在中央计划的基础上制定单独的地方计划。地方监管监察机构包括设在47个都道府县的劳动局劳动基准部，参照中央机构设置
41、，劳动基准部下设3个处：监督处、安全卫生处和工伤赔偿处。其职责包括：编制并确定该地方的监督指导方针；对本地的监督指导方针进行指导；对基层监督署是否按照监督指导方针以及年度监督计划开展监督指导工作进行监督指导；对基层监督署的监督业绩和事故统计等资料，进行汇总和分析，并向中央报告。（3）基层监管监察机构的职责基层监督署可以集中力量对所辖企业进行监督指导，向地方监管机构进行汇报。因此基层监督署可以掌握所辖区域内所有企业情况和事故情况，这样可以提高监察员的能力，同时还可以结合当地的实际情况进行监督指导。值得一提的是，日本基层监督署对企业的监督指导是根据其制定的年度监督监察计划而开展的，原则上实施监督指
42、导时事先不通知企业。设置在全国各地的347个劳动基准监督署是最基层的监管监察机构，下设3个科：监督科、安全卫生科和工伤赔偿科，直接对企业的安全生产进行监督和检查。其职能包括：制定年度监督计划，并就计划内容与地方监管机构协商；按照年度监督计划对企业进行监督指导；向地方监管机构汇报对企业实施监督的情况。（二）劳动安全监察员制度1947年，日本颁布了劳动基准法，成立了劳动基准监管机关作为中央直属机构，负责劳动基准法实施效果的监管。日本劳动基准法规定厚生劳动省劳动基准局、都道府县劳动局劳动基准部和劳动基准监督署设劳动基准监察员。其中由厚生劳动省劳动基准局局长、都道府县劳动局局长及劳动基准监督署署长担任
43、劳动基准监察负责人。日本于1972年所制定的劳动安全健康法中，规定了“劳动基准监察员负责本法律实施的相关事务”。该法还规定，在需要专业知识的劳动安全卫生领域设立安全专员及劳动卫生专员，对企业、工人及其他相关人员进行必要的指导和提出建议。这些人员统称为劳动安全监察员。目前，日本全国共有劳动安全监察员3466名（其中厚生省劳动基准局37名，劳动局劳动基准部789名，劳动基准监督署2640名），监管范围涉及570万家企业的540万工人。劳动安全监察员监察内容主要包括：企业安全健康管理体制、保护工人安全健康的措施、机械设备安全及有害物质处理、对工人就业的指导措施、健康管理、安全健康改进计划。劳动安全监
44、察员主要由两部分人员组成：（1）具有司法警察权限的监察人员。必要时他们可进入企业，检查企业执行劳动安全健康法规情况，发现有关不安全或事故隐患等情况时进行调查，查阅有关材料，甚至命令停工检查，情节严重者有权对该企业提出上诉。（2）技术人员。 主要进行必要的技术方面检查，对一些不安全因素或事故隐患提出具体的整改意见或建议。劳动安全监察员根据拟定的监察计划及企业呈报的各种计划和报告等对企业进行现场监察指导。对于违法者和屡犯者，监察员有权行使司法警察的权力，将其送交检察院予以司法处罚。但在此过程中，监察员仅有司法警察的权限，无权确定和收受罚款。监察员在对企业进行监察之后，要立即向所属的负责人报告监察情
45、况，负责人结合以往的监察结果综合考虑违法内容，决定处理意见，包括再次监察或司法处分等。面对优先追求经济利益的企业主，监察员必须要求其改善作业现场，把保护劳动者的安全健康放在第一位。为此，必须从法律上赋予监察员高度的司法权力等权限。由于日本监察员需要对企业进行监督监察和指导，发现其生产工艺中存在的危险性和有害性，并对其改善方法进行指导。当企业存在违法状况时，还需要依据法律进行处理。因此，日本的劳动安全监察员不仅需要具备有关现场的作业原材料等的安全卫生知识，还需具备相应的法律知识。另外，监察员在进入企业现场，发出停产指令时，需要严格依据法律行使其司法权限。所以，监察员必须在具有保护劳动者生命安全的
46、强烈使命感的同时，还保持独立于企业的公平性。为确保监察员具备专业性、公平性，在录用监察员时，需要从知识、经验等方面实施严格、独立的录用考试，保证选拔优秀的监察员。在日本，年满2229周岁的人员才有资格报考监察员。考试分为监察员A（文科）、B（理科）两种。为适应企业生产技术的不断提高，以及企业生产工艺、作业方法、原材料的不断变化，必须采取有关保障措施，确保监察员在录用后还能接受定期的培训，使其一直能够了解现场的状况并对企业进行有效的监督监察和指导。（三）安全生产监管监察计划劳动大臣每5年制定一次防止劳动事故五年计划，计划中规定了事故预防的重点对策和降低伤亡事故的目标。1958年开始实施第一个五年
47、计划，2008年又制定了第1个劳动事故防止五年计划（2008-2012）。各都道府县劳动基准局在此基础上，制定相应的方针计划，基层监督署也制定了工作计训。每年年初，中央监管监察机构将制定行政管理方针及监督监察通告，各地方监管监察机构根据本地区实际情况制定年度监督监察通知，各基层监督署制定具体的年度监督监察计划。制定监督计划时，一般需要参考以往的工伤事故状况、伤亡事故信息、健康检查状况、监督指导（违法）状况、监管区域的经济指标和职工访谈情况等基础资料。监察员根据监督计划对企业进行现场监督指导。监督指导包括：定期监督、再监督、事故发生时的监督、申诉监督、事故调查和司法处理等。中央监管监察机构根据各方面的资料，确定监管的重点行业、工种和作业场所。基层按照确定的这些行业、工种、作业场所和地方的指导方针，制定年度监督监察计划，选择企业。适时通过邮寄的方式向企业发送调查问卷，把那些没有回信的企业、回信但内容可疑的企业以及安全生产方面存在问题的企业作为选择对象。利用信息系统里面记录的企业信息，将以往监督过的企业分为3个级别，从问题最多的第一级的企业中选择监督对象。针对选定的企业，依据当年的监督情况进行分级：第1级，“目标达成基准”未达标的工厂企业；第2级，达到“目标达成基
