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1、 内容摘要:随着世界贸易的发展和全球化形势的推进，跨国的经济活动日益增多，海关的工作环境和工作任务量日益增多，由此导致的海关廉政风险因素逐渐增加，如何积极应对廉政风险，制定一套适合我国海关的廉政风险防控机制，提高廉政风险防控能力成为了一个重要课题。本文对我国海关廉政风险管理现状进行了跟踪，选取若干有代表性的腐败案例进行研究，并对相关领域进行了调查研究，找出了我国海关廉政管理问题。依据风险管理的规范流程，参考调研得到的相关数据和发达国家的先进经验，制定出一套以海关廉政风险为核心，包含海关关员廉政守法管理系统、海关廉政风险管理的协调运作机制、关廉政风险管理信息平台的体系完善的海关廉政风险监督机制。
2、期望通过设计这套机制，弥补我国海关现行廉政监督管理的不足，更好的进行海关廉政风险管理，实现海关贸易便利与安全的职能要求。关键词：海关廉政风险；风险管理；风险管理流程 Abstract: Along with the advancement of the development of world trade and the situation of globalization, transnational economic activities is increasing, the customs of the work environment and work quantity increas
3、ed, leading to the customs of the risk factors of increasing, how to actively deal with integrity, risk, formulate a set of suitable for Chinas customs of the risk control mechanism, integrity, and improve the risk prevention and control ability has become an important issue. In this paper, the stat
4、us of Independent risk management of customs have been followed to select a number of representative corruption case studies, and related fields were investigated to find out the Chinese customs integrity management issues. Based on a risk management process specifications, the data obtained by refe
5、rence to research and advanced experience of developed countries, to develop a set of customs integrity risk as the core, comprising Customs officers and law-abiding integrity management system, coordinated operation mechanism of Independent risk management of customs, customs Independent risk manag
6、ement information system to improve customs platform Independent risk oversight mechanisms. Expectations by designing the mechanisms compensate for the lack of customs supervision and management of the existing corruption, to better carry out customs integrity risk management, trade facilitation and
7、 Customs security functional requirements. Key words: The custom independent risk; risk management; the risk management system of the customs; 风险管理流程Risk management process 目 录第一章 绪论1（一）选题背景与意义1（二）文献综述2（三）研究方法4（四）研究内容与创新点6第二章 海关廉政风险及其管理现状7（一）相关概念与理论7（二）我国海关廉政风险管理现状8第三章 海关廉政的典型腐败案例及调查分析10（一）.海关典型腐败案例
8、分析10（二）调查问卷数据分析12（三）海关腐败案件的特点及其成因16第四章 国际海关廉政风险管理实践及启示17（一）发达国家海关廉政风险监管模式17（二）韩国海关廉政风险监管模式20（三）港、澳海关廉政风险管理模式22（四）对我国海关的启示24第五章 改善我国海关廉政风险管理的建议28（一）海关廉政风险信息采集29（二）海关廉政风险识别32（三）海关廉政风险分析与评估33（四）海关廉政风险处置38（五）海关廉政风险绩效评估41结语43附录44附录一：44参考文献47致谢49第一章 绪论（一）选题背景与意义纵观当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，都会有一个共同困扰政府和社会的问题，就是如何
9、消除社会公权力行使或公职行为中存在的以权钱交易为主要手段的腐败问题。加强廉政风险防控机制是保证公务员队伍廉洁高效的主要手段，也是我国现阶段廉政建设的主要内容。 海关是我国公务员队伍面向世界的窗口之一，直接向世界展现我国公务员的形象。不仅如此，随着世界贸易的发展和全球化形势的推进，跨国的经济活动日益增多，海关是保证通关安全与便利的职能机构，在打击走私和便利合法跨国贸易中有着极其重要的作用。全世界的跨国贸易99%都由海关管理，而我国海关在跨国贸易便利与安全中，更是担负着重要作用，海关的风险管理建设应是海关工作的重点之一。海关风险按其性质不同可以分为执法风险和廉政风险。海关执法风险是指海关人员在执法
10、过程中受各种因素的影响，未能按海关预期的监管目的和目标要求执法而形成的风险。海关廉政风险是指海关工作人员在执法和行政管理过程中，违反海关规定和廉政纪律，滋生腐败而给国家和人民造成的损失的可能性。固然执法风险和廉政风险有本质的差距，可是执法风险和廉政风险存在着共生特征，在必然条件下可能会彼此转化，执法风险引诱“权利寻租”，廉政风险引发滥用职权，徇私枉法征象的发生。 二者的发生有一个共同的特点就是没有把权力关进笼子里，没有防好风险，守好底线。只有防范好了廉政风险，避免其与执法风险的相互转化，才可以有效杜绝海关风险的产生，达到海关管理的原有目标。所以，我国海关需要建立完善的海关廉政风险防控机制。成立
11、一套标准的海关廉政风险防控机制不但需要，也具备十分重要的意义。首先海关作为国家进出境监督管理单位，责任重大，但是关员的自由裁量权过大，建立有效的廉政风险防控体系有利于提升海关队伍拒腐防变和抵御风险的能力；其次海关廉政风险具有严重危害性的特点，降低廉政风险，不仅是可以有效的解决经济问题、社会问题，还可以助力解决政治问题；最后，开展廉政风险防控体系建设，可以提升海关执法水平，是海关深化制度改革，提升管理效能，加速通关效率的基石。深入进行海关廉政风险管理系统的研究，不仅是对于本系统加强风险管理工作具有重要的实践价值，而且对于研究和揭示廉政风险管理工作的规律也具有重要意义。本文旨在通过研究我国海关的实
12、际情况，结合风险管理的规范流程，参考发达国家的先进经验，建立一套体系完善的海关廉政风险监督机制，弥补我国海关现行廉政监督和管理机制的不足，更好的实现海关贸易便利与安全的职能要求。（二）文献综述20世纪80年代以来，风险管理作为一种先进的、科学的、理性的思想和观念，广为国际海关届接受，其方法和技术开始在海关现代化建设实践中逐步引入，用来优化管理方式，提高管理效率，欧盟及美国、澳大利亚等国海关率先引入并取得极大的成功，之后风险管理广泛运用于世界各国海关的管理工作中。我国的海关风险管理起步较晚大致在20世纪90年代开始引入，因此在我国的海关风险管理建设国际公约受世界海关的影响较大，特别是履行一些国际
13、公约，使管理逐步模式化和国际化。我国的海关风险管理从最初的引进探索阶段到现如今及已进入快速发展阶段。2007年9月我国海关正是全面实施安全贸易与便利标准化框架，标志着我国海关风险管理水平已经进入了快速发展阶段，当前中国海关风险信息系统之多，机构人员数量之多，风险管理的推广应用之广，影响之大已经走在了世界海关的前列。对于海关风险管理的定义，不同组织和国家由于时期、环境和制度条件的不同会有所差异。世界海关组织（WCO）在京都公约中将海关风险定义为：“潜在的不遵守海关法律的行为。”而美国海关将海关风险定义为：“导致贸易、工业或公共利益遭受损失的违反海关法规 的事件的爆发程度”。1996年澳大利亚在澳
14、大利亚海关风险管理方针中将海关风险定义为“事件发生有可能使目标受到损失的机会。”国内学者对于海关风险也有不同的定义：周斌（2008）认为：“海关风险是指有关国家和海关法律、法规、规定、办法、要求得不到很好落实和潜在威胁。”孙毅彪（2007）认为“海关风险是指海关在对进出境货物、物品、运输工具和人员进行监管时，由于海关管理资源的限制，管理时空的局限、监管权力约束，执法地域的广阔性及海关管理存在的问题等各种不确定因素，往往给一些不法分子从事违法违规活动以可乘之机，给国家利益或海关管理造成损害的潜在威胁。”无论是哪种概念，总结起来海关风险都具有不确定性、存在必然性、损失严重性、形成多因素性、可控性和
15、敏感性的特点。对于风险管理，按照不同的划分标准会有不同的分类。本文旨在研究按照性质分类会产生执法风险和廉政风险中廉政风险的方面。由于我国对于海关腐败问题防范的关注度持续增强，海关总署党组已将“防范执法风险和廉政风险,促进科学发展”确定为海关系统学习实践科学发展观活动的实践载体。围绕这一实践载体,结合海关工作实际,学者们就如何创新管理体制机制,有效提升防范廉政风险能力，以不同的切入点进行深入的研究。作为管理程序的有机组成部分，风险管理实行一项涉及多方面的工作程序，不同的部分有不同的要求和工作。海关风险管理的基本流程可分为：海关风险信息采集、海关风险识别、海关风险分析、海关风险评估、海关风险处置、
16、海关风险管理绩效评估。本文作者结合上述程序流程，对于现有的文献综述进行了整理，总结了各个环节已有的观点和经验。在风险管理信息采集环节李后强、李贤彬（2015）认为应充分利用好大数据的时代，加强与国内为海关的信息共享，完善我国现有的信息采集平台，收集完善的海关风险信息大数据，通过专业的技术分析和手段对于大数据进行处理从而得出风险规律与适当的防范措施。李后强；李贤彬. 大数据时代腐败防治机制创新研究. 社会科学研究，2010.潘楚雄（2014）就大数据背景下海关廉政政治能力的现代化进行了初步研究，指出应提升海关在数据生成、节点控制、数据扩展、数据发生、数据开放等方面的能力建设。在海关廉政风险识别方
17、面，有学者主张可以采用问卷调查分析的方法对于海关廉政潜在的风险及其所产生的原因进行分析，以此来获得海关廉政风险的第一手资料。也有学者（车建梅、郭少英，2011）提出凭借已有的广泛大数据，对于我国廉政风险的信息可以采取故障分析树（Fault Tree Analysis,FTA）的方法进行海关廉政风险的识别。在海关廉政风险分析与评估的方面，谢福泉（2010）指出可以针对岗位主体腐败行为的分析入手，追溯根源，识别腐败行为的风险因素，注重是对岗位类别的廉政分析。谢福泉. 廉政风险评估与控制活动设计.当代经济管理，2010.孙琦（2013年）提出可以先对海关廉政风险进行分类，再采取模糊综合评价法，对影响
18、海关廉政的因素做出全面评价，将定性、定量与数学模型分析相结合，建立完善的海关风险评估机制。孙琦. 海关岗位廉政风险量化评估. 上海海关学院学报，2014.在海关廉政风险处置方面，陈继耿（2015）提出加强海关内部控制来降低海关廉政风险的观点。陈继耿. 国内外海关内部控制理论研究及启示. 海关与经贸研究，2015.贾晓波、王宗军提出可以提升海关公务人员的收入和福利来降低海关腐败发生的机率。贾晓波；王宗军. 海关公务员收入与廉政风险. 经济导刊，2010.于建波（2011）认为加强海关廉政风险处置，要建立廉政执法的监督机制和廉政风险制约长效机制，以法律来约束关员行为，以他律约束来加强和保障自律管理
19、的实现。于建波. 风险管理视角下的缉私风险防控.上海：复旦大学，2011.在廉政风险评估环节，彭彪（2014）认为可以采取“3E”标准体系，即经济、效率、效益三位一体的综合绩效评估体系来对我国的海关风险管理进行绩效评估。彭彪. 3E理论在昆明海关绩效评估中的应用研究.云南：云南大学，2014.针对我国现阶段廉政风险管理体系的机制建设尚处于初级阶段，缺乏实际操作经验，所以在本方面的研究既要参照外国已有的先进经验，也要与我国各地海关的发展现状相结合，才可以取得有效的研究成果。我国学者除了目光转向了世界已建立完善廉政风险防控机制的海关，还联系了各地海关的发展现状。刘扬（2005）结合对于亚太及南亚地
20、区各国及香港海关廉政建设的经验，结合天津海关实际，提出了海关关员保证金的廉政风险管理机制。刘扬. 天津海关廉政保证机制方案设计.天津：天津大学，2005.邵冠华（2015）参照荷兰海关COSO体系的运用，结合北京海关实际提出了加强海关内部控制管理的廉政风险管理机制。邵冠华. 北京海关内部控制完善研究. 北京：北京交通大学，2015.张泰恒（2007）通过对国外廉政机制的研究，结合我国海关实际提出了建立廉政监督长效机制的对策与建议。张泰恒. 中国海关廉政监督机制问题研究.甘肃：兰州大学，2007.从上述文献资料可以看出，国内外学者对海关廉政风险管理进行了大量深入的分析与研究，包括建立完善的风险管
21、理流程，加强理论支撑，细化各个环节的操作流程。具体表现在：首先，从风险防控理论入手，研究各类风险危害程度，合理制定风险指标，进行风险管理的理论框架构建和机制构建；其次，以海关实际问题为出发点，通过对各个海关问题的研究，制定出相关操作流程，进行实践，然后在各个海关进行有选择性的推广；第三，参考国外海关先进经验。由于我国海关廉政风险管理起步晚，发展相对滞后，为进一步完善我国风险管理制度，有必要参考国外海关的先进经验，研究其如何将风险管理的知识运用于实际，对于我国海关廉政风险体系的快速建立具有积极意义。因此，本文将从海关廉政风险的角度出发，结合先行海关的先进经验和国内已有的实践成果，针对我国海关廉政
22、风险管理中存在的不足，制定合理的风险防控目标，建立有一套适用于我国海关的廉政风险管理体系。（三）研究方法与技术路线（1） 文献研究法：文献法是研究的基础。通过广泛的搜集和阅读相关学位论文、世界组织和国内外政府相关政策文件关于海关廉政风险管理的文献，对于已采集的信息进行整理，梳理出国内外海关关于廉政风险管理的现状，形成系统的思维论证方法。（2） 调查问卷法：廉政风险的产生与人的主观性密不可分，所以采用问卷分析法可以得到大量的原始数据，通过对问卷中的数据研究分析，就可以找出基本的海关廉政风险因素，并可以分析出其主次性，为风险评估环节的完善提供参考意见。（3） 案例分析法：通过对我国已发生的海关腐败
23、案件进行分析，结合其外部环境和内部机制进行总结与梳理，找出其共性和规律，有针对性的制定我国海关廉政风险管理的目标与管理流程。（4） 比较分析法：选取发达国家海关和东南亚海关以及香港海关在廉政风险管理过程中采取手段、方法和理论依据，找出其经验模式和参考价值，并转化为符合我国实际的具体建议（见图1.1）。图1.1 技术路线图（四）研究内容与创新点本文立足于当前国际贸易形势对于我国海关的要求和我国海关当前通关量迅猛发展和我国快速通关的发展现状，基于风险管理基本流程和国外先行海关廉政风险防控监管经验，旨在实现我国海关廉洁便民，通关便利的目标。本文的大致思路：（1）按照风险管理的思路，广泛研究我国已发的
24、海关腐败案件，对其进行深入研究，归纳分析得出其共同规律，找出廉政风险因素，否对其进行分类；（2）结合我国海关廉政风险管理实际，找出其各个环节存在的问题、不足以及腐败案件高发的原因，基于我国海关贸易安全与便利的要求，制定出适应于我国海关的廉政风险管理目标；（3）分环节借鉴发达国家在海关廉政风险管理中的理念、制度及措施，找出一般规律结合我国海关实际，为海关实现区域通关一体化，通关业务电子化，通关速率快速化，监管服务廉洁化提供有效、完善的海关廉政风险管理系统保证，促进海关廉政建设，推动海关在国家和国际贸易便利与安全中扮演更为积极的角色。本文的创新之处表现在：当前国内外学者针对海关廉政风险管理的研究，
25、重在基于一方面或几方面的理论建设和完善，相关成果丰富。本研究则侧重于从海关实际出发，将已有经验进行整合，旨在建立一套完善的海关廉政风险管理体系，以更好地服务于海关风险管理工作。（1）研究视角独特，将海关廉政风险管理单独研究，广泛综合已有理论知识和先进海关实践经验，结合我国海关存在的问题，从问题出发，有针对性的提出适合于我国海关廉政风险管理的体系于机制；（2）研究方法相对新颖，一是采取调查问卷和案例分析的方法找出海关廉政风险管理工作中存在的不足。二是采取广泛的文献分析和比较分析法找出适用于我国海关的廉政风险管理经验与借鉴。（3）表述形式多样化，除了传统的文字表述，本文还将采用图标表述、流程图表述
26、、模型表述等新颖的表述方法，力求使文章达到专业化与易懂化相结合的目标。第二章 海关廉政风险及其管理现状（一）相关概念与理论1.廉政与海关廉政风险廉政主要指政府工作人员在履行其职能时不以权谋私，办事公正廉洁。海关廉政风险是指海关工作人员在行政执法和行政管理过程中，违反海关执法规定和廉政纪律，滋生腐败而给国际和人民造成损失的可能性。它是由主观故意引起的。海关执法风险和海关廉政风险是有一定区别的 徐道文. 海关执法风险和廉政风险防范中的管理机制创新J. 上海海关学院学报,2009,02:1-5。海关执法风险更多的是侧重在执法行为中有意或由于客观因素而产生的执法失误或执法偏差导致海关风险产生；海关廉政
27、风险侧重的是由于海关关员由于主观上的错误认识和不正确的人生观、价值观造成对于外界诱惑和吸引的抵抗力不足，从而造成海关廉政工作的失误和国家税款的流失。本文的侧重点更多的是对于海关廉政风险的分析和建立与之相对应的海关廉政风险管理机制。海关廉政风险既有来自管理客体的风险，也有源自管理主体的风险，按其来源不同，可大致分为社会环境方面、企业廉政方面、法规政策方面、海关主观方面等。2.海关风险管理相关理论海关风险是一个动态的概念，其组成会随着时间的推移而消失或新的出现，可以从广义和狭义两个方面来对海关风险管理进行定义。广义的海关风险由自然的海关风险、经济运行的海关风险、制度性影响的海关风险和管理性的海关风
28、险组成。狭义的海关风险由税款流失风险、海关监管风险、海关数据安全风险组成。海关是我国进出口贸易的国门卫士，是边境安全的守卫者和排头兵。由于海关担负着进出口关税的征收和边境走私物品和违禁物品的查缉工作，长期工作在国门安全的一线，有较大的自由裁量权，这就促使了海关风险具有不确定性、存在必然性、损失严重性、形成多因素性、可控性、敏感性等特点。针对海关风险的特点，结合我国海关的实际，我国海关建立了一套由海关风险信息采集、海关风险识别、海关风险分析、海关风险评估、海关风险处置、海关风险管理绩效评估组成的海关风险基本程序。（二）我国海关廉政风险管理现状1基本理念与总体目标我国海关在建设廉政风险管理的过程中
29、，遵循全面周详、统一规范、积极防控、效益比较、协调运作、信息共享、动态管理、守法便利原则基础上，形成了有整体的规划与布局、以人为本、建立风险管理理念、制约与效能统一和权利与责任一致的适合我国海关发展的工作理念。海关廉政风险的总体目标是：建立海关廉政风险管理体系，以妥善保护好海关作为行政主体在使用公权力时可以廉洁从政，为民服务。我国现阶段海关对于廉政风险管理的目标有以下几点：一是树立廉政风险管理意识；二是建立廉政风险管理大体系；三是制定科学的廉政风险识别和风险评估标准；四是对于腐败行为采取有效的廉政风险处置机制；五是实现海关风险管理的联动机制；六是围绕海关廉政风险管理采取有效的综合改革；七是开展
30、廉政风险管理外部互助。2.我国廉政风险管理的基本框架与现代化管理机制（1）海关廉政风险管理基本框架我国海关现阶段的海关风险管理更多的是侧重于执法方面，建立的海关风险管理基本框架主要是希望从企业的方面来降低海关风险，旨在通过一个系统、一项机制和一个平台来实现现代海关的第二步发展战略目标。对于内部海关人员的执法风险防控尚未建立成熟的海关廉政风险管理基本框架。由于外部对于企业的海关风险管理框架运行时间较长，已趋于成熟，所以我们在建立海关廉政风险管理基本框架时可以借鉴。我国海关风险管理的基本框架主要有三部分组成=企业守法管理系统+海关风险管理的协调运作机制+风险管理信息平台（2）当前中国海关廉政风险管
31、理的机制厦门远华安的爆发使得海关廉政推到了风口浪尖，面对质疑和困境，海关选择了直面问题，通过十几年来的努力，逐步建立了起了廉政风险管理机制。再结合我国海关实际和外国海关的经验中，我国建立了一套初步的廉政风险管理机制理论。以制度为基本，助力海关廉政风险管理建设加入WTO以来，我国政府和海关积极学习各国依法行政的先进之处，逐步完善了各项行政法规和规范性文件。行政法规和规范性文件的出台和修订，使得海关在执法时，可以有法律依据，保证了海关执法工作可以协调、统一的有序开展，推进了依法行政的进程。以科学决策为指导，进行海关廉政管理建设我党和政府一直强调要进行科学化决策民主化决策,完善决策信息和智力支持系统
32、,增强决策透明度和公众参与度。我国海关正逐步以提高理论水平来支撑廉政管理建设，要充分学习和贯彻落实党中央、国务院关于廉政建设的理念，掌握好方向。我国海关还着力于调查深入机制的建设，只有深入实际，基层调研，才知道问题出在哪里，才可以科学决策。结合实际，我们还要好、广开言路，科学决策机制的建立过程中，关员的集体智慧，智囊的使用以及与地方的党政沟通都是必要组成部分。以风险预警为手段，海关廉政风险源头治理借鉴海关以往经验，结合我国海关实际，对已有的海关贪腐案件进行分析，得出相关参数已建立一套由决策部署、贯彻执行、监督管理、评估分析、预警提示、防范化解等方面构成的执法和廉政风险预警机制。将海关贪腐的苗头
33、扼杀在摇篮之中，在源头上对于海关廉政风险进行治理。责任追究与正面激励相结合，双管齐下推动海关廉政风险管理建设通过建设完善的责任追究机制与正面激励机制，赏罚分明更好推动海关廉政风险管理建设。责任追究机制是指一方面我国海关建立业务与职能部门相分离的方式，通过这种方式来避免海关业务在办理好、过程中受到来自海关职能部门和地方政府的干扰，影响海关廉政风险管理；另一方面，我国海关积极贯彻落实党中央关于依法行政的相关文件，对于海关做出的具体行政行为和部分抽象行政行为可以通过行政复议和行政诉讼的形式来进行行政救济，使得海关关员在办理日常的通关业务时更加认真负责。正面激励机制是指我国海关通过提高干部管理水平、建
34、立公平公正的选人用人制度，积极推进海关文化建设，增强关警员对海关文化的认同感和归属感，重视加强对关员的思想引导、情绪疏导和心理调适工作，实现海关关员自身与海关事业同步发展。第三章 海关廉政的典型腐败案例及调查分析我国海关在2008年正式将海关执法廉政风险预警处置系统（HL2008系统）投入使用，本套系统更多的是对海关执法过程中存档的数据进行分析，忽视了外界环境和人文的主观因素，而且缺乏针对海关廉政风险的特征的相关分析，这就会使得数据过于片面，廉政风险的防控缺乏针对性，难以从根源上防止和治理我国海关的腐败问题。为了更好的发现我国海关廉政风险管理中存在的问题和需要改进的方向，本章节中，我们对海关发
35、生的腐败案例进行了案例分析，并对海关关员和海关行政相对人及社会公众进行了关于海关廉政的问卷调查，收集到了许多关于海关廉政风险管理的相关信息。对腐败案例和问卷调查进行梳理分析之后，找出了我国海关腐败案例的特点和我国海关廉政风险管理的问题，针对特点和问题，提出了我国海关廉政风险管理需要完善和改进的方向。（一）海关典型腐败案例分析（1）“廉政风暴”系列执法腐败及受贿案海关廉政风暴的有两次明显的行动：第一次向上的、主要针对海关高层管理领导干部的腐败问题，第二次风暴是主要针对基层的，处理的是海关基层腐败问题。海关廉政第一波风暴是以海关总署查处福田保税区海关集体受贿案件开始，以查处湛江“9898”案和厦门
36、“4.20”案（厦门远华走私案）为标志。湛江“9898”案发，包括地方党政首脑、边防、海关等部门的300多人涉案，给国家造成税收损失100多亿元。1999 年，厦门“4.20”案件发案，案值达 530 亿元，偷逃税款 300 多亿元。该案件使厦门海关 160 多名关员涉案，从关长到一般科员，76 人被追究刑事责任，78 人受到各种处分。这些腐败案件的查处导致湛江、厦门、杭州、深圳、武汉等直属海关关长和一海关总署副署长纷纷落马，使得东南沿海海关“领导班子全部涉案，隶属海关和业务部门集体受贿放私”的大面积塌方。案件发生之后，党中央、国务院和海关总署层面高度重视，针对案件深入分析，对领导干部的管理开
37、展了一系列的改革。改革是从制度和机制两方面展开的：表3.1海关第一波廉政风暴改革制度层面实际治理1.中共中央办公厅转发：中组部、中编办、海关总署关于加强海关各级领导班子和干部队伍建设的意见2.海关总署：直属海关关长进京述职制度直属海关关长行为规范关长任期经济责任审计制度1. 设立海关总署驻天津、上海两个特派办加强对直属海关的监督2. 组建总署和直属海关政治部等3. 从系统外调入厅局级干部，提任署管干部在海关上层腐败现象得到遏制之后，“2.17”腐败案的爆发标志着海关第二波廉政风暴的开始。“2.17”案件发生在东莞海关驻凤岗办事处，一个小小的办事处在4年时间里帮助不法香港商人尹照华偷逃税款3.5
38、亿元，收受港币64万元，人民币48万元，涉案关员48人，造成了凤岗办事处整体沦陷。正是这次案件的爆发，让我们认识到了我国海关在肃贪防腐的过程中是呈倒三角形的，我们对于各级海关的腐败治理力度是逐级递减的，这就导致了海关高层的腐败得到治理的同时，基层的腐败问题仍然严重，且由于基层人员较多，情况复杂，使得海关的基层反腐工作更具有挑战性。在“2.17”腐败案件发生后，我国海关开始了对基层海关的反腐工作。海关首次出台了对腐败案件发生单位有管理责任的关区领导进行处罚的制度；出台了针对海关关员的反复守则海关人员六项禁令，修订了海关廉政100条，划出了海关关员必须守住的廉政底线；开展“五年回顾教育”，全国海关
39、广泛参与，直面问题，总结教训。同时海关还开展了党风廉政进基层的试点工作。对于红包企业将其行为与海关企业信用评级制度直接挂钩，有效打击了企业受贿的嚣张气焰。（2）利用技术手段内外勾结走私案随着“电子海关”、“电子口岸”等的快速发展,海关业务信息化程度越来越高,于是不法关员当起了“黑客”。如厦门海关董启立案,就是钻通关管理系统的漏洞,策划了“转关飞料假电子回执”和“假双放行信息”两套走私手法。上海海关驻外高桥港区办事处关员周云在明知进口商伪报品名的情况下,擅自越权进入通关管理系统的特例通道,篡改布控指令,做出放行指令并加盖放行章。黄埔海关所属东莞海关黎锡辉参与走私案,就是利用电脑进行假核销。（3）
40、集体走私受贿案近年来，通关率和审单率较多的边境口岸、沿海口岸，集体化的海关贪污腐败现象时有发生，引起了政府和社会公众的关注和探讨。2010年的“1209”特大红油走私案件，海关工作人员和犯罪分子内外勾结、形成了一条权钱交易的利益链条。2012年6月份，一起珍珠走私案的破获，使得深圳皇岗海关物流监控处六科的集体贪腐行为暴露在了公众面前。明确的分工，严密的计划和详细的分赃制度（见表3.1），以及公开的向过关车辆和企业收取好处费，科室之间相互参照分赃条例的行为让人看了胆战心惊。2014年发生的深圳沙头角旅检四科集体腐败案件，形成以旅检四科副科长为首的旅检四科腐败集团，与走私分子内外勾结，共同打造了一
41、条“分工明确”、“管理科学”的腐败链条。通关走私的明码标记，前后科长继承式的走私腐败行为，明目张胆的向其他科室请教科室分赃经验，查私者沦为放私者，这些行为使得海关监管形同虚设，科长轮岗制度作用甚微，“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”的口号方针显得苍白无力。图3.1深圳皇岗海关通关六科分赃安排（二）调查问卷数据分析要想实现海关廉政风险管理的全面建设，防止海关贪腐案件的再次发生，就需要充分了解当前中国海关廉政风险鼓励建设的问题和弊端，以便更好的明确我国海关在廉政风险管理中应该努力和改善的方向。为了实现这一目标，本文借助调查问卷的方式从内外部两个层面，围绕海关廉政风险管理现阶段实施情况和改善
42、方向进行了调查。在用调查问卷进行调研的过程中，严格遵循了调查范围的广泛性原则、调查内容的科学性原则、调查方式严谨性原则和调查对象的代表性原则。对110名海关关员和100名社会公众（50所报关企业和50个社会公众）随机发放调查问卷，在调查问卷的填写中采用不记名的方式，这很大程度上保证了调查问卷的真实性。在调查问卷的内容设置上，分为社会版和海关版，主要由以下几个问题组成：1、您对海关目前廉政状况的总体评价是？2、您认为海关廉政风险管理中的风险因素是什么？3、您认为海关廉政监督机制的运行情况如何？4、您认为海关的廉政宣传工作是否放到位？5、您认为海关廉政监督机制的主要问题是什么？6、您认为海关建立廉
43、政风险管理机制应在哪些方面加强工作？海关版本比企业版本多设置的一个问题是：您认为海关关员发生贪腐的原因是什么？ (详见附录1、2)。调查问卷从2016年1月开始到4月结束,历时3个月, 对100名社会公众（50所报关企业和50个社会公众）发放的调查问卷中回收了85份，对110名海关关员的调查问卷回收了100份，基于两项调查问卷的回收率较高，数据充分，较具有代表性，所以对于调查问卷进行了分析和研究。根据调查问卷情况可知:一是目前海关廉政监督总体工作得到内外部的一致认可。在“您对目前廉政状况的总体评价”一项调查中，认为“很好”的有139票，占75.14%；认为“一般”的有30票，占16.22%，认
44、为“不太好”和“隐患很大”的有16票，仅占8.65%。无论是外部问卷还是内部问卷，对于我国海关目前的廉政风险管理情况还是基本满意的。但是存在的24.86%说明我国海关现阶段在廉政风险管理中仍然存在着问题和有待改进的地方。（见表2.2）表3.2你对海关目前廉政状况的总体评价选项类别很好一般不太好隐患很大185份问卷海关关员821530进出口企业和社会公众5715103总比例75.14%16.22%7.03%1.62%二是廉政风险管理机制不够健全和完善，廉政监督公开和宣传工作有待加强。在“您认为海关廉政监督机制的运行情况如何？”一问中，认为“基本健全、效果一般”的占到35.14%，认为“没有监督机
45、制”的占到3.24%，认为“比较健全”的占到38.92%，而认为“十分健全、有效”的仅占到22.70%，说明我国海关的风险管理运行机制有进一步完善与加强（见表2.2）。在“您认为海关的廉政宣传工作是否到位？”认为“到位、有效”的占到39.46%还不到一半，其中有62位外部受访者认为海关应进一步加强廉政宣传和行政公开的力度。这足以说明，在依法行政，政务公开的大环境中，社会公众和海关关员均认为廉政宣传和政务公开工作应更加重视、认真地开展。（见表2.3）表3.2您认为海关廉政监督机制的运行情况如何选项类别十分健全、有效比较健全基本健全、效果一般没有监督机制185份问卷海关关员2436364进出口企业
46、和社会公众1836292总比例22.70%38.92%35.14%3.24%表3.3您认为海关的廉政宣传工作是否到位？类别 选项有待提高比较到位基本到位到位、有效185份问卷海关关员5232250进出口企业和社会公众17301523总比例11.89%28.65%20.00%39.46%三是加大对腐败的惩处力度，以对关员起到警示作用仍是海关廉政风险管理的重中之重。在“您认为海关廉政监督机制的主要问题是什么？”一问中，绝大多数被访者认为，目前海关廉政监督机制的主要问题依次是：“在贪腐关员的案件处理中，惩罚失当，未能形成强大的反腐压力”（占64.86%）、“组织权利高度集中，对高层领导干部约束力差”
47、（占56.22%）、“海关内部廉政风险管理部门独立性差，很难落实廉政风险管理的工作”（占56.22%）、“海关总署和各直属海关在制定廉政风险管理政策和目标时应有专业的廉政风险管理部门”（占47.03%）、“国家廉政部门和海关总署对于直属海关的廉政风险管理缺乏监督（34.59%）”。在“您认为海关建立廉政风险管理机制应当在哪些方面加强工作？”一问中，认为“加大对受贿企业和贪腐关员的惩罚力度，提高廉政管理的震慑力”占到了83.24%，位居第一位。由此见得，海关内部和社会公众都认为应加大对于腐败关员的惩处力度，以起到警醒作用，有效治理腐败滋生。图3.2您认为海关廉政监督机制的主要问题是什么？（多选）四是加强对于海关关员实行高薪养廉和更为完善的人事升降制度。在“您认为海关建立廉政风险管理机制应当在哪些方面加强工作？（可多选）”一问中，认为目前海关建立廉政风险管理机制应当加强的工作依次是：“加大对受贿企业和贪腐关员的惩罚力度，提高廉政管理的震慑力”（占83.24%）、“对于海关关员实行高薪养廉和更为完善的福利激励机制”（占82.16%）、“加快电子政务改革和集中通关业务改革”（占75.14%）、“建立完善的廉政风险管理流程”（占72.43%）、“加大政务公开力度”（占 68.65%）、“加大廉政教育力度”（占62.70%）
