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1、 深圳市环境保护局副局长 黄争鸣一、危害及其防治工作的重要性 1、机动车排气污染的危害 近几年来，我国机动车产业迅速发展，社会保有量在1400万辆以上，我市机动车保有量也已达70万余辆，并以每年20的数量递增。科学分析发现，机动车尾气中有上百种不同化合物，当中污染物有固体悬浮微粒、一氧化碳、碳氢化物、氮氧化物等，一辆轿车一年排出有害废气比自身重量大3倍。作为城市大气污染物的主要来源，机动车排放的上述各种污染物容易刺激人体眼睛和上呼吸道粘膜，严重发生光化学反应引起哮喘，头疼、肺气肿等疾病，甚至使视力和中枢神经等受到损害，严重威胁人体健康。 另一方面，机动车排气污染还直接导致能见度降低，影响城市生
2、活质量。在过去几年，我市的能见度越来越低，2003年阴霾天气的天数几乎占到全年的13，其中一个重要原因就是阳光被空气中的悬浮微粒和二氧化氮所散射和吸收。而我市柴油车使用量较大，排放的悬浮粒子、二氧化氮浓度往往超出城市大气质量指标所限定的水平，其中又以福田、罗湖等市区一些繁忙路段的情况最为严重。 2、机动车排气污染防治工作的必要性 近年来的大气环境监测结果分析表明，机动车排气污染已成为深圳市主要大气污染源，在我市联片建成区，机动车排放的氮氧化物对空气中氮氧化物浓度分担率超过了70，路面机动车冒黑烟的现象严重。由于深圳北部受山脉阻隔，遇到夏秋静风、干热、光照强烈的天气，如不采取切实有效的措施加以控
3、制，很有可能出现 “光化学烟雾”污染事件。通过采取必要的措施防治我市机动车排气污染、改善城市大气环境质量己成为当前政府及普通市民的共识。3、机动车排气污染防治工作的复杂性、艰巨性我市机动车排气污染防治工作起步于九十年代中期。1996年，市政府颁布实施了深圳经济特区机动车排气污染防治规定，市环保部门按照该规定的要求通过机动车年检、路检、复检等手段，开展了机动车排气污染控制工作。但由于防治工作牵涉多个部门，需政策法规、标准、管理、技术及资金投入等多方面条件作保障，此前政府部门和社会各界对机动车排气污染的危害及发展趋势认识不足，对排气污染防治工作重视不够，缺乏高层协调机制，再加上监控仪器设备和技术手
4、段落后、排放和检测标准偏低等种种因素，造成了我市机动车排气防治工作滞后，污染没有得到有效控制。目前，我市大气环境质量逐年下降，而城市机动车数量急增的势头不减，大气环境容量急速枯竭。如何正确面对这一严峻现实，并从根本上解决机动车排气污染问题，有效缓解我市大气环境恶化趋势，这成为当前环保工作面临的一项巨大挑战。二、深圳市排气污染防治工作的主导机制及其特点 1、传统环境监督管理机制存在的弊端 我国有关环境保护的法律、法规和规章通常规定，环保部门在环境保护事项上行使统一监督管理的职能，其他相关部门结合各自的职责进行监督管理，这也是我国环境监管体系中最基本的管理模式。但是，环保部门如何进行“统一监督管理
5、”?统一监督管理的部门对分管部门可以提出什么要求?如何监督分管部门履行职责?分管部门不履行职责是将承担什么样的法律责任?对这些问题，法律法规通常都没有作出明确规定，这就使得在具体工作中，统管部门想统统不起来，得不到有关部门的有效配合：而分管部门总感觉自己是处于配角的地位，缺乏监督管理的主动性、积极性。 从目前国内普遍情况来看，机动车排气污染控制主要涉及公安、交通和环保三个部门。公安交警部门负责所有机动车的牌照管理和每年的安全性能检测，其中包括机动车排气检测：交通部门负责汽车综合性能检测执行二级维护制度，主要是进行营造车技术状况检测、车辆技术等级评定、维修质量检测等；环保部门负责大气环境污染监测
6、管理，与交警联合路检和入户检测等。由于管理上涉及多个部门，且各部门就这类公共管理性事务的分工和管理往往又缺少相互配合和协调，致使各部门职责不清，缺少相应的监督评价环节，环保部门统一行使监督管理的职责难以达到预期效果。因此，如何克服传统体制中的弊端，实现向统一、协调的环境监管机制转变，就成为落实我市机动车排气污染防治工作，实现城市大气环境质量的根本性扭转的关键所在。 2、机动车排气污染防治的环境行政监督指导机制的确立及其特点 为了克服传统监督管理机制中存在的不足，排减机动车排气污染工作的阻力，市环保部门通过组建专门职能机构、建立高层协调机制、完善法律法规等措施，不断对传统的监管体制进行调整、完善
7、，逐步形成了一套以环境行政监督指导为主导的机动车排气污染防治监督管理机制。这就是，市环保部门对机动车排气污染防治实施统一监督管理，公安、交通、质量技术监督等部门根据各自职责分别对在用机动车的排气污染状况、机动车维修的排气污染防治、车用燃油质量等工作实施监督管理，并接受环保部门对其工作的监督、指导和协调。 这一环境行政监督指导机制特点在于，它首先明确了我市机动车排气污染防治工作的具体内容、现阶段工作的重点及近远期工作目标。其次，它对各相关部门的职责进行了较为清晰的划分，特别是明确了环保、公安交通这三个主要部门的分工合作。最为重要的是，基于环保部门的对机动车排气污染防治的统一监管职责，它进一步明确
8、了环保部门对其他职能部门的监督、指导和协调。 3、环境行政监督指导机制在实际工作中的具体体现 环境行政监督指导机制的确立旨在克服传统监管体制的不足，在这一机制作用下，我市环保、公安、交通、计划以及质量技术监督等主要职能部门在机动车排气污染防治工作中，初步形成了分工明确、职责清晰、统分结合的良好工作局面，具体体现在以下几方面： (1)全面开展在用机动车路检、抽检及冒黑烟车辆的举报处理工作。 环保、公安、交通三部门联合开展路检、抽检和冒黑烟车辆的举报处理工作是控制在用机动车排气污染的最基本方式。对于在道路上行驶的机动车，公安、环保为主要责任部门，负责对机动车排气状况进行检测，并依法对超标车辆进行处
9、罚。为了加强对营运车辆的排气状况的监管，环保部门联合交通部门在机动车停放地对营运车辆进行抽检，对超标严重的机动车要求暂停营运并强制维修。针对我市柴油车冒黑烟严重的现象，环保部门牵头组织制定了冒黑烟车辆举报及联合跟踪查处制度，通过招聘“机动车环保社会监督员”，充分发挥社会力量协助职能部门对冒黑烟车辆实施严格监管。 (2)提高新车排气检测标准，加强对外地车排气污染监管力度。 新车排放控制是机动车排污控制系统工程中的重要组成部分。为保证我市新增车辆污染排放逐年下降，市政府制定了符合环保排放标准车型目录及实施方案，并于2004年1月1日起开始实施，并根据我市情况逐年修订和更新。市公安部门将根据目录严格
10、审核机动车的上牌、入户，通过源头控制，限制高污染车型在我市上牌、入户。为切实削减市区机动车排污总量，市公安、环保等有关部门开始制定方案，争取通过区域限行等措施控制实现对车况较差、排气超标严重的外地车辆的监管。 (3)建立在用车定期检测与强制维护(IM)制度，加强对机动车维修单位监管。 经国内外调查统计证实，占车辆总数、10-15的高排放在用车的排污量占机动车排污总量的50-60左右。I/M制度就是通过发现并维修这部分高排放车辆，从而大大削减在用车排污量，保证在用车长期稳定地达标。我国机动车排放污染防治技术政策中也明确提出将该制度作为在用车排放污染的治理方法，我市也已开始制定对高污染排放车和公交
11、、营运车的定期检测和强制维护制度。针对目前普遍的I强M弱情况，市交通部门重点加强维修企业的内部管理，制定机动车排气维修工艺规程，规范维修作业项目，并对进行维修的所有车辆实行强制性的竣工检测。 (4)规范机动车排气检测单位检测活动，提高机动车排气污染监控能力。 为强化对检测单位的监督管理，市环保部门将按照“统筹规划，资源共享”的信息化建设要求，在充分利用现有的机动车排气检测设备的基础上，建立自动化、网络化、智能化的机动车排气检测监控管理信息系统。通过即时动态管理，防止车主投机取巧和检测单位弄虚作假，确保检测数据的科学性、公正性。同时，建立全市统一的机动车数据信息网络平台，实现环保、公安、交通等部
12、门对机动车排气维修、检测等管理数据共享，增加各部门综合执法能力。 (5)改善车用燃油品质，加强对现有燃油品质的监督检查。 在今后相当长一段时间内，燃油仍将是我市机动车的主要燃料。2003年国家出台了推荐性柴油新标准，我市将首先在公交企业推广使用高品质清洁柴油，并争取逐步在全市范围内推行该新标准。同时，为了严格贯彻执行国家燃油质量标准，市环保、质量技术监督等部门将从2004年开始加强对我市车用燃油市场和加油站车用油品的质量监督和抽查检测，每年对所有油站、油库至少进行一次全面的抽查检测，对不合格油站依法处罚，严厉打击“非标油”，保证市场销售车用燃油达到国家相关标准。 (6)制定全市清洁汽车发展规划
13、，推广使用清洁公交汽车。在市发展计划局的协调组织下，市政府委托科研机构对我市能源结构、汽车发展状况进行分析和预测，根据世界清洁汽车发展的现状和前景拟定出我市清洁汽车发展的中长期规划，推动我市电动、混合动力等清洁汽车的发展。三、环境行政监督指导机制在机动车排气污染防治中发挥的重要作用 1、我市机动车排气污染防治工作取得的阶段性成效 自去年市三届人大五次会议将治理机动车尾气污染问题列为大会的第二号议案以来，市环保局以议案办理工作为契机，结合市政府“净畅宁工程”的实施，全面深入地开展了机动车排气污染控制工作。在环保部门的统一监督指导下，各主要职能部门密切配合，逐步推进机动车排气污染防治工作，并取得了
14、阶段性成效。 (1)成立高层协调机构，加强我市机动车排气污染防治工作的领导。2003年，市政府成立了由主管副市长任组长的“治理我市机动车尾气污染问题的议案办理工作领导小组”， 成员由市环保局、交通局、公安交警局、发展计划局、质量技术监督局等17个部门的领导组成。领导小组办公室设在市环保局，负责监督落实领导小组布置事项并组织实施。 (2)通过路检、抽检及冒黑烟车辆综合整治，特区内大、中巴冒黑烟现象得到了有效控制，流动岗监测的冒黑烟车辆从去年9月占车辆总数的15下降至12月的3，大、中巴上门抽检达标率从7月的63上升至12月的93。 (3)为减少公交车辆的排气污染，自去年9月起，我市开始要求新增及
15、淘汰更新的公交车辆全部要采用欧III以上排放标准的车型，对新增及淘汰更新不符合欧III以上排放标准的车辆公安交警局不予上牌、交通局不予发营运证。 (4)在环保部门的推动下，我市交通行政管理部门现已要求营运车辆进行“定期检测、强制维护、视情修理”，同时加强对机动车维修单位的管理，把在用车定期检测与强制维护作为在用车排气污染防治的重要途径。 (5)在制定在用机动车高排放车型目录的基础上，市环保部门近期内将正式实施机动车环保分类标志工作方案，落实机动车定期检测制度，促进高污染车型的报废与更新，并通过在市区主要路段推行黄标车限行措施，逐步提高全市机动车的排污控制水平，最终削减机动车污染物排放总量。 (
16、6)市政府在清洁汽车发展整体规划工作完成前，组织开展ISG轻度混合动力公交车辆的应用与试点等前期工作，并委托科研部门对使用效果进行跟踪与评估。 2、环境行政监督指导机制对机动车排气污染防治工作的意义 对于推进我市机动车排气污染防治工作而言，环境行政监督指导机制的意义主要体现在执法监督、指导协调、服务宣传三个层面。 (1)在执法监督方面，环保部门作为在机动车排气污染防治工作中行使统一监督管理的职能部门，有责任保证环境保护法律、法规和规章的正确实施，保障公民、法人和其他组织的合法权益。由于执法监督不仅限于部门内部的执法监督，还包括部门之间的执法监督，因此，维护和监督各相关执法部门依法行使职权，就成
17、为环保部门重要监督职责之一。 (2)在指导协调方面，环保部门作为统管部门，需要从宏观上对我市机动车排气污染防治工作的近远期目标、主要任务及工作进度、各项工作涉及的职能部门及职责分工等方面进行协调安排，同时在具体工作过程中对分管的职能部门进行必要的指导，促进工作水平及工作效率的不断提高。(3)在服务宣传方面，环保部门具有必要的检测设备和检测人员，熟悉相关的法律法规和技术规范，可以为相关职能部门和市民提供必要的技术支持。在提供技术支持和检测服务过程中，扩大宣传的深度和广度，增加社会各界对机动车排气污染防治工作的认同感。 四、机动车排气污染防治环境行政监督指导机制的保障因素 机动车排气污染防治环境行
18、政监督指导机制的确立和推行的有力保障主要源于以下几个方面： 1、政府领导及人大监督。2003年3月，市三届人大五次会议将治理机动车尾气污染问题列为大会的第二号议案；7月，市政府提出“净畅宁工程”实施方案，并将机动车尾气问题作为其中的一项重要内容。为了做好人大议案和“净畅宁工程”实施方案的办理工作。市政府领导和各职能部门经过多次协调研究，制定了具体工作方案，落实各项职责。市人大通过视察、检查等活动进行监督。通过议案办理方案和“净畅宁工程”实施方案的贯彻落实，机动车排气污染防治的环境行政监督指导机制得以逐步确立。 2、行政效能监察。随着议案办理工作的深入，如何切实落实议案办理方案中的具体工作成为我
19、市各界关注的焦点。为此，市环保部门组织开展了机动车排气污染防治责任书的草拟及签订工作，市政府通过与各职能部门签订责任书，明确各自的职责，并据此对政府职能部门在机动车排气污染防治工作上的效率与质量进行行政效能监察。3、社会舆论监督。我市机动车排气污染防治工作从一开始就完全置于社会群众和新闻舆论监督之下。政府和公众对社会舆论的需求是双向的，以环保部门为主的各职能部门一方面要充分尊重公众的知情权和参与权，另一方面，也需要借助社会舆论增加公众对机动车排气污染危害的认识和对机动车排气污染防治机制的理解。为此，环保部门通过新闻媒体、网络、公益广告等多种形式争取广大市民的理解、支持和监督，促进环境行政监督指导机制的完善和发展，不断提高机动车排气污染防治工作水平。
