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1、延庆县部分乡镇规划建设调研报告马俊哲，韩媛媛，李艳芳（北京农业职业学院，北京 1000093）摘要：为了有效实施新农村建设和城镇建设的“双轮驱动”，加快推进郊区城镇化进程，实现郊区经济社会又好又快的发展，就如何按照“双轮驱动、镇村统筹、突出重点、梯次推进、协调发展”的要求，优化村镇布局，建立政策支撑等问题，对延庆县有代表性的乡镇进行了调研。通过调研发现，延庆县的城镇化进程、村镇布局和特色建设都有长足发展，同时调研中也发现了一些问题需要继续探讨和解决。关键字：城镇化 镇村统筹 双轮驱动为了认真贯彻中共北京市委关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见精神，有效实施新农村建设和城镇建设的“双轮
2、驱动”，加快推进郊区城镇化进程，实现郊区经济社会又好又快的发展，就如何按照“双轮驱动、镇村统筹、突出重点、梯次推进、协调发展”的要求，优化村镇布局，建立政策支撑等问题，我们于2009年4月对延庆县，特别是延庆县具有代表性的康庄镇（处于平原地区、区位条件优越、交通便利、北京市首批小城镇建设试点镇）、永宁镇（处于半山区向深山区的过渡地带、交通比较便利、区位比较优越）和四海镇（处于比较偏远的深山区、交通条件也比较便利）三个镇进行了调研。在延庆县新农村建设办公室的大力支持和配合下，我们着重对全县的规划编制情况及康庄、永宁和四海三镇的新农村建设和城镇建设情况进行了调查，并对有关问题进行了研讨和分析，现将
3、有关情况报告如下：一、延庆县城镇规划建设基本情况 乡镇规划编制情况为贯彻落实北京城市总体规划（2004年2020年）和延庆新城规划（2005年2020年），促进城乡协调发展，延庆县积极组织乡镇规划编制工作，主要分两个层面：一是乡镇域规划编制。主要是按照延庆新城规划对各乡镇的职能进行定位，即把延庆县一五个乡镇划分为延庆新城、重点镇（康庄镇、永宁镇、旧县镇、八达岭镇）、一般镇（大榆树镇、沈家营镇、张山营镇、千家店镇、四海镇、井庄镇、大庄科乡、刘斌堡乡、香营乡、珍珠泉乡）。截至到目前，延庆县已经编制完成了14个乡镇的乡镇域规划，其中延庆新城规划已获得市政府批复，八达岭镇、永宁镇等8个乡镇域规划已经市
4、规划委批复，大庄科乡、井庄镇等4个乡镇域规划已上报市规划委，张山营镇镇域规划已形成初步成果，正在进行公示；大榆树镇镇域规划正在编制中；康庄镇、旧县镇目前正在进行修编。二是村庄规划编制。延庆县村庄体系规划已于2008年2月29日经延庆县政府审查批复。规划编制单位已经按照批复精神修改完善形成了最终成果，并报市农委和市规划委备案。目前，已经完成了近200个村庄规划的编制工作，包括6个市级试点村、2006年下半年以来到2009年上半年市农委要求编制的120个村、2009年市级五项基础设施整体推进村25个村，以及按县领导要求增加编制的49个村的村庄规划，其中116个村庄的新农村建设规划已经得到延庆县政府
5、的审查批复。计划到2010年上半年基本完成全部376个行政村的规划编制工作，实现村庄规划的全覆盖。延庆县的乡镇规划落实了延庆的新城建设规划，为延庆的发展构建起了网络状的城镇体系，为积极促进延庆县的城乡协调发展，科学引领延庆的城乡建设，形成城乡一体化发展的新格局奠定了坚实的基础。 综合发展情况延庆县和三个乡镇的综合发展情况，如表1。表1 延庆县及被调查乡镇的综合发展情况表（2008年）本文所有数据如无特殊说明均为本次调研中由县新农村建设办公室和乡镇提供。项目 延庆县康庄镇永宁镇四海镇土地总面积（平方公里）1993.7575一五8.71一五.7农用地总面积（平方公里）1689.0261.73119
6、.298.46乡镇集体建设用地面积（亩）本次未了解到29870195一五3746行政村（个）3763136一八地区生产总值（亿元）567.933.81.78产业结构（%）本文产业结构为第一、二、三产业收入与地区总收入的比例。12.6：22.3：64.130：35.5：34.527.5：21.6：50.945.1：14.3：40.6地方财政收入6.01亿元128万元一三7.8万元1.25万元农民人均纯收入（元）9385102376996.87760常住人口数（万人）28.73.12.70.6其中外来常住人口数（万人）2.50.50.20.0026城镇化率（%）城镇化率（城镇化水平）通常用市人口和
7、镇人口占全部人口的百分比来表示，用于反映人口向城市聚集的过程和聚集程度。40.22922.220.4劳动力就业结构（%）本文劳动力就业结构为在第一、二、三产业就业的比例。34.9：4.7：60.445.9：11.5：42.634.7：3.1：60.228.6：1.7：69.7固定资产投资完成额（万元）本次未了解到350002482.43195其中，基础设施建设投资本次未了解到21000800.4一三20规划镇域林木覆盖率（%）本次未了解到51.376.879.42从表1可以看出，延庆县农村经济发展还达不到北京市的平均水平。2008年，北京市全市农民人均纯收入达到10747元，但是延庆县农民人均
8、纯收入为9385元，比北京市的平均水平低762元，低7.09%。而且乡镇之间也存在差距。在我们调查的乡镇中，最好的康庄镇农民人均收入是10237元，最差的永宁镇只有6996.8元，相差3240.2元，差距占31.65%，近1/3。表1还显示，在农民就业方面，康庄镇、永宁镇和四海镇农民第一、二产业就业率分别为57.4%、37.8%和30.3%，康庄镇农民第一、二产业就业率最高，所以该镇农民的人均收入水平也最高。这说明，第一、二产业仍然是延庆农民收入的主要来源。此外，固定资产投资规模差距也比较大。由表1可以看出，康庄镇固定资产投资规模是其他两个镇的10一五倍，而且基础设施建设投入的差距在20倍以上
9、。 各乡镇的产业发展情况3个镇的产业发展情况，如表2。表2 各乡镇的产业发展情况统计表（2008年） 单位：万元、人项目 康庄镇永宁镇四海镇备注全镇总收入79348.537973.617781乡镇集体经济总收入70492010.6270乡镇集体资产总额3367一三60.81073.5不含各村集体资产负债总额170697.5357全镇农村劳动力总数1一五7391623076乡镇主导产业蔬菜、粮食、工业加工西瓜、草畜、中药材、旅游农业、畜牧业、服务业固定资产投资完成额350002482.43195从2006年起基础设施建设完成额21000800.4一三20公益事业建设完成额14000本次未了解到本
10、次未了解到乡镇之间的集体经济发展差距较大。从表2可以看出，康庄镇的集体经济年总收入达到7049万元，而四海镇只达到270万元，前者是后者的26倍多，但是两乡镇的集体资产总额只差3倍多。其原因可能是由于康庄镇有工业开发区，工业加工业作为主导产业产出率较高，而其他两个乡镇则都以农业和服务业为主导产业。 各乡镇的村庄建设情况3个乡镇的村庄建设情况，如表3。在村庄建设方面，按照市新农村建设办公室的统一部署，各乡镇的村庄街坊路硬化和两侧绿化、供水老化管网改造和“一户一表”、污水处理、表3 各乡镇村庄建设情况统计表（2008）项目 康庄镇永宁镇四海镇行政村（个）3136一八五项基础设施完成情况已经完成的村
11、庄数（个）021未全部完成或正在进行的村庄数（个）6179尚未启动的村庄数（个）25178村庄改造情况已完成城镇化村庄改造的村（个）00本次未了解到已启动未完成城镇化村庄改造的村（个）10本次未了解到村庄农户住房情况出租房屋农户数（户）198本次未了解到6出售房屋农户数（户）10本次未了解到0住房空置户数（户）112本次未了解到20垃圾处理、厕所改造等五项基础设施建设都有所起步，但进展不同，如永宁镇和四海镇的一大半村都已开始起步，而且已经完成的村还为之树立了样板，而康庄镇只有1/5的村开始起步，而大部分村尚未启动，其主要原因是康庄镇的镇宇规划还没有得到批复。此外，由于其区位优势，农村出租房屋和
12、空置房屋较多。 各乡镇的农业生产经营情况3个乡镇的农业生产经营情况，如表4。从表4可以看出，3个镇实际经营农业户所占农户总数的比例分别为98.5%、90.9%和42.2%，流转土地的农户所占农户总数的比例分别为27.7%、32.0%和0.6%。这是由当地的农业主导产业和土地收益率所决定的，如康庄镇的蔬菜种植远近闻名，从而其专业户也比较多，而且镇里的工业开发区建设，也使农民有了兼业的条件，从而兼业户也多。此外，表4还显示，3个镇的农民专业合作组织发展和农村集体经济产权制度改革都已开始起步，而且山区农民对农业生产经营的组织化要求迫切，农民专业合作组织发展也相对较快。表4 各乡镇的农业经营情况表（2
13、008）项目 康庄镇永宁镇四海镇农户总数（户）699580326099已流转土地承包权的农户数（户）19412568338实际经营农业的农户数（户）688772982572专业户数量（户）30971460729兼业户数量（户）3一八55838一五一八农民专业合作组织（个）113721专业合作社（个）1033一八专业协会（个）133已完成集体产权制度改革的村庄数（个）100正在进行集体产权制度改革的村庄数（个）222 各乡镇的社会事业发展情况3个乡镇的社会事业发展情况，如表5。表5 乡镇社会事业发展情况表（2008）项目 康庄镇永宁镇四海镇备注幼儿园（个）52本次未了解到中、小学（个）572中专
14、以上学校数（个）100乡卫生院（个）111一级甲等村卫生室（个）一五2512医生数（人）626017具有专业医师以上资质床位数（铺）3060一五合作医疗覆盖率（%）10098100三星级以上宾馆饭店（家）000村级文化场所个数（个）2938一五镇区活动广场个数（个）101科技推广队伍人数（人）5722宽带网入村率（%）10072100养老保险参保率（%）467073敬老院（个）111表5显示，3个镇的教育、卫生、文化等社会事业发展都具有一定的基础，而且四海镇对农业科技推广更为重视，虽然是个山区小镇，但还有一个22人的科技推广队伍，为科教兴农奠定了基础。 各乡镇核心区基础设施建设及其有关情况3个
15、乡镇核心区基础设施建设及其有关情况，如表6。表6 各镇核心区基础设施及其有关情况表（2008）项目 康庄镇永宁镇四海镇备注核心区基础设施建设情况核心区村庄改造情况（个）100已完成城镇化改造的村庄数（个）000已启动但未完成的村庄数（个）100日供电能力（千瓦小时）6000本次未了解到2552日天然气供应能力（立方）50000本次未了解到集中供暖户数(户)22986700清洁能源使用户数（户）54800日集中供水能力（立方）120002100050日污水处理能力（立方）5500200025地理区位情况距最近干线以上等级公路出口距离（公里）30本次未了解到据中心城区距离（公里）689080与东直
16、门、西直门、复兴门和建国门的最短距离距最近区县新城距离（公里）112025镇工业园区或农业就业基地情况规划面积（平方公里）1.43000亩本次未了解到已利用面积（平方公里）1210亩本次未了解到企业数量（个）2400销售收入在500万元以上的企业总投资规模（万元）890007500本次未了解到自基地开始建设以来基础设施投资规模（万元）12000一五00本次未了解到项目投资规模（万元）770006000本次未了解到解决当地农民就业数量（人）120050本次未了解到核心区服务业发展情况星级宾馆数量（个）000银行网点数量（个）331邮政网点数量（个）211大中型综合商店和超市数量（个）610经营面
17、积50平方米以上小型商业服务设施数量（个）2506经营面积50平方米以下大型剧院等文化设施数量（个）010体育休闲场所数量（个）501表6显示，3个镇的核心区建设在不同程度上都有了一定的基础，康庄镇作为市级小城镇建设试点镇，基础要更好一些；永宁镇作为中心镇，在打造文化古镇、发展旅游产业方面在核心区加快古城恢复，奠定了一定的基础；而四海镇由于区位的因素，其核心区的发展略慢了一些。二、延庆县乡镇规划建设中所反映出的问题调查中，无论是走访还是座谈，延庆县的干部群众都对经济发展和镇村规划建设充满关注。对于其反映及其我们看到的问题，归纳为以下几个方面： 现实发展要求与长远规划约束经常发生冲突。规划的远期
18、目标往往是政府从区域整体考虑确定的发展目标，需要坚定不移地加以实现，但是远期目标的实现需要一个长期的过程。在这一阶段，涉及到具体某个乡镇、某个村庄，从自身生产生活改善要求出发的一些发展要求也需要加以尊重。如城中村问题，在经济发展较快的地区，快速的城市化进程就能自然地消化这些问题。但是在延庆这类经济相对滞后的地区，城中村的城市化过程就可能需要一段时间。这些村庄的村民对于近期的生产生活改善的要求，如翻建民宅、利用闲置建设用地建设一些商业设施、享受新农村普惠政策等，也不得不认真考虑。这些问题在一些乡镇中心区及周边的村庄也同样大量存在。 建设用地指标不足，产业发展受到限制。我国的建设用地政策是按照人口
19、规划进行控制的，但往往是“发展”快于“规划”，造成了“规划”对“发展”的制约。以康庄为例，按照以前的规划，到2020年，康庄镇人口应该达到2万人，可是实际情况是，康庄镇现在的人口就已经达到了3.1万人了。所以，随着我国城镇化进程的加快，人口流动性的增大，按照以前的规划分配的建设用地指标是严重与实际需求相脱节的。延庆县在北京市总体规划中被定位成“生态县”，这客观上限制了某些产业的发展。以往简单、粗放的产业选择和发展模式行不通了，而环境友好型的产业项目一时半会儿引不进来，使本地区的经济发展受到很大影响。而在保护生态的前提下“如何发展”、“发展什么”又是个有待深入思索和妥善解决的大问题。所以，功能定
20、位上的“转型”在近期内必然会影响本地区的经济发展。 新农村建设项目的内容过于统一，镇村建设后续资金投入不足。目前的新农村建设投入采取财政转移支付的方式，市、县作为投入的主体，其建设项目是统一指定的，而且下拨的建设资金中有一部分是以实物的形式出现的，而乡镇若是争取到了建设项目要完成指定任务往往还需要镇里给予配套资金支持，因而在实际建设中使一些乡镇为此背上了债务。此外，根据当地情状况，指定的项目建设内容未必符合农民的需求，从而使建设和使用出现“两张皮”。在前些年的小城镇建设过程中，为了招商引资，只注重开发区所谓“几通几平”的基础设施建设，而往往忽视与之配套的其他基础设施建设，从而在后续发展过程中由
21、于后续资金投入不到位和不足，导致了部分乡镇的建设项目在发展的关键时期因缺少资金支持而陷于停滞状态。 乡镇级政府统筹管理权力有限。新农村建设的资金投入往往是分块管理、专款专用，比如五项基础设施建设的投入就分成交通、水务、市政、环卫等几块，再加上教育、文化、医疗、培训等各部门也各自为政地进行建设。这样，一些资金的投入点未必是本地区急需资金的地方，而乡镇政府又没有财政统筹权力，造成资金使用效率很低。再加上乡镇政府基本没有执法权力，比如违章建筑上报6个月后才有可能得到批复，但往往是等到批复下来时建筑物已经建成，加上来自各方面压力，法院一般不愿意受理，致使违章建筑难以拆除。“空心村”整治和村庄迁并整合缺
22、乏政策支持。调查发现，各乡镇都不同程度地存在“空心村”现象，人户已经迁走，但是宅基地还保留着。据粗略统计，延庆农村有4%的房屋因各种原因无人居住。虽然规划中提出在远期要实现“空心村”整治，但是乡镇和村实施阻力和困难很大。部分乡镇根据本地区村庄实际，结合乡镇整体产业布局，为改善农村生产生活环境，实现土地集约利用，希望对乡镇内的“空心村”进行整治，但苦于没有有效的政策，难以着手实施。从长远看，部分农村地区尤其是山区人口减少是大势所趋。对一些规模较小或者生活环境恶劣或者受地质灾害影响的村庄必须进行迁并整合，以腾退出更多的建设用地指标在满足村庄发展的前提下支持城镇地区的用地需求。但是目前除山区避险搬迁
23、能对村民进行一定补助外，其他情况都没有相关政策的支持，这对乡镇内部村庄进行集中整合造成困难。事实上，“空心村”整治和村庄迁并整合涉及到许多社会和历史遗留问题，短期内难以彻底解决，但是新农村规划应当是一个长效的规划，“空心村”整治和村庄迁并整合的问题不能合理解决，村庄发展空间受到限制，规划的远期目标也难以实现。 缺乏扶持发展的优惠政策而制约了发展。如康庄镇东部的工业园区，目前只有26家企业。因为缺乏税收的优惠政策，同时加上企业入住审批手续复杂，很多企业都望而却步。还有，位于康庄镇小丰营村的八达岭蔬菜批发市场，其用电按工业用电收费，每年的电费高达170万。虽然这个批发市场是京郊西北地区最大的蔬菜批
24、发交易市场，为全北京的蔬菜供应和出口发挥了重要作用，但是当地政府和人民从中得到的实惠非常有限。再如位于永宁镇东边有3000亩的“延庆东部山区农产品加工基地”，目前只有三家企业入驻，其中的两家企业还在整顿中，造成这种情况的主要原因就是政府没有明确的投资优惠政策。 乡镇规划审批时间过长，村民参与村庄规划的主体意识不强。如康庄镇镇域总体规划、土地利用规划、其它专项规划、村庄规划等，都于2003年或者更早时间报上去了，但至今尚未有一个规划获批，而康庄镇规划的预期完成时间是2010年。这些年中，每次批复都是一些问题的提出和发现，康庄镇也一直在重复着修改和调整的工作。这些情况都极大地挫伤了当地干部群众的工
25、作热情和积极性。此外，虽然通过几年来新农村规划建设工作的开展，村民参与村庄规划建设工作的主动性和积极性有所增强，但是总体来说还是处于被动接受的境地，认为村庄建成什么样那是政府的事，与己无关，主体意识不强。三、对加强镇村规划建设的建议上述问题不是一朝一夕形成的，也不可能期望能一朝一夕得到彻底解决，需要不断探索新的工作方式和方法，不断总结经验教训，逐步加以解决。为此，特提出如下一些建议： 全面推行“责任规划师”制度，建议为每个乡镇配备专业的规划单位和规划师，除了承担规划编制任务外，还应担负规划维护、宣传、培训、咨询的职责，具体指导该乡镇所有村庄的新农村建设。 积极开展规划的动态维护工作。实际上，越
26、是大发展的时期，越需要通过规划进行合理的控制和引导。规划既然编制了就一定要按规划实施。但各乡镇编制的乡镇域规划、村庄规划，可能会因为地方发展速度快、或者原有的发展条件发生了很大的改变，而需要进行一定的调整。这些都是发展中的问题，除了在规划编制中要求重视近远期发展要求，重视规划刚性和弹性的有效结合，还需要利用规划的动态维护机制，在不违反全县和乡镇规划发展定位和目标，不侵害国家、集体和他人权益，不损害公众利益的前提下，应允许对规划进行局部的合理的调整，使之更符合当地的发展要求。 进一步完善土地制度和政策。我国现行的土地政策不利于新农村建设和城镇化发展。对于我国土地制度的改革，若想对新农村建设发挥积
27、极作用，就要做到“放活”。现在乡镇集体、村级集体对农村集体土地基本上只是名义上的所有权，实际上只是在行使国家的代理权而已，没有权利按照实际需要进行有效流转。这使得乡镇、村庄即使有建设用地盖成了居民区，但往往因为产权不明晰而造成闲置，降低了本地区经济发展的活力。为了实现我国全国范围内土地资源的有效配置，形成全国范围的统一的大市场，应探索形成更为有利于发展的切实可行的土地制度。 在确保功能定位的基础上大力发展特色产业。产业发展是区县发展的重中之重，延庆县作为北京市“生态县”的功能定位，决定了其必须发展符合其功能定位的特色产业。例如，四海镇作为“生态保护发展区”，为北京市“净土净气净水”是本地区的重
28、要任务。因此，其第二产业的发展肯定会受到限制，就连第一产业的规模养殖业的发展也会受到限制。从而，该镇应该利用本地种植业和自然环境的优势，发展具有“三品一标”“三品一标”，即绿色农产品、有机农产品、无公害农产品，以及具有地理标志特征的农产品。特征农业，以及创意农业、休闲观光旅游业等。 进一步完善乡镇政府的职能。从目前乡镇政府的职能来看，更多的是“执行上级指令和开展服务”，基本没有执法权和管理权。然而，根据当前的北京郊区农村的实际情况来看，乡镇政府基本上没有任何的财政统筹管理权，各项新农村建设资金从上级统一下拨并指定使用项目，这在一定程度上配合国家的整体规划也避免了资金的挪用，但这种“千篇一律”的
29、方式有时却未必符合当地农村的实际需要。事实上，乡镇政府作为农村基层的领导者和建设者最清楚本地区经济社会发展的实际情况和急需解决的问题，如果能给乡镇政府一定的财政统筹权，也许会使国家的建设资金的使用更有效率。所以，目前应该考虑通过完善相关立法和监管机制，赋予乡镇政府适当的财政统筹权、执法权和行政管理权，使乡镇政府具备“规划、统筹、控制、服务”的职能，发挥乡镇在郊区城镇化中的“节点”作用。 继续增加基础设施建设的投入。农业本身的发展解决不了农民的致富问题，只有依靠农村的城镇化带来的积聚作用和由此产生的大规模的二三产业才能解决农民的就业问题和致富问题。无论是招商引资，还是本地特色产业的发展，相关基础
30、设施必须配套，否则难以形成吸引力和竞争力。永宁镇“延庆东部山区农产品加工基地”3000亩土地资源闲置的另一重要原因就是工业园区的基础设施不配套，而当地政府又缺乏资金实力而无力投资。上级主管部门要适当增加对边远落后地区产业的财政扶持。边远地区有前途的产业、特色产业的发展，仅依靠当地政府的投资是难以实现的，这需要上级主管部门划出专门的资金，配合当地政府对这些产业进行扶持，并且政策支持要稳定，这样才能保护和促进本地区的产业的持续发展。 新农村建设资金投入数量和使用途径应适当灵活。对于北京近郊农村，新农村建设资金的各级配套是绝对的利好；然而，对于远郊落后地区，新农村建设资金所需的当地的配套资金支持反而
31、给当地的背上了包袱。有些农村为此还形成了负债，由此有些干部和村民对新农村建设产生误解。所以，对于边远落后地区的新农村建设资金应该在数量上更多；从使用途径上应紧密结合当地的民生状况，而不是按指定项目、指标进行建设。当地的民生状况直接影响着农民对新农村建设成果的态度，过于现代化的设施在边远落后的地区往往得不到农民的欢迎和肯定。比如，位于边远地区的四海镇有自己特殊的自然风貌，更有效率的做法应该是“依山傍水、因地制宜”，使本地农村的基础设施如商业、餐饮、住宿、医疗、金融、网络、通讯等的基本功能更为齐全，又充分利用了特有的山、水灯自然条件，将其建设成京郊特色小城镇。但是如果按照统一规格的项目进行建设，不
32、仅会削弱其山区特色，而且还会造成后期较高的维护费用。 提高上级主管部门办事效率。新农村建设无疑为中国广大农村注入了活力，各乡镇、村都希望能够早日改变贫穷落后的面貌，所以基层政府和干部群众是非常积极的。上级主管部门应该及时对基层的规划进行指导和批示，对于符合要求的应及时予以批复，对于存在问题的要快速明确指出，不拖沓，不敷衍，把这一关乎农村发展的大事切实办好。 着力推进规划的公众参与，激发村民参与村庄规划建设工作的主人翁意识。虽然现在的规划工作是以政府为主导的，但不应避讳老百姓的广泛参与。强化规划的公众参与，可以为规划的开展、建设的实施打好基础。近期的工作重点是应着力提高老百姓的参与意识，使规划能让老百姓看得懂，进而让广大人民群众积极参与到城乡规划的编制和实施监督工作中来。12.25.202202:4902:49:5222.12.252时49分2时49分52秒12月. 25, 2225 十二月 20222:49:52 上午02:49:522022年12月25日星期日02:49:52
