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1、福利三角：一个社会政策分析的范式彭华民提要:福利三角是西方社会政策研究领域中的重要概念。本文从社会福利的视角讨论福利三角概念的含义;研究福利三角理论包含的制度内容;区别福利三角与福利多元组合的不同。社会政策是通过国家力量介入社会过程提升人民福利的一种方式。三角中的家庭、(市场) 经济与国家三种不同的制度与它们之间的互动,不仅仅表示社会政策产生的动力机制,而且支持了社会政策的制定。本文最后将福利三角范式嵌入社会排斥与社会政策的实证研究中,阐述福利三角和社会政策的关系,指出了社会政策发展对建立和谐社会的意义。关键词:福利三角福利多元组合社会政策社会排斥作者单位:南开大学社会工作与社会政策系 社会政
2、策的研究一直在沿着不同的范式推进。经典的社会政策研究强调国家在社会福利制度建立和提供方面的作用。国家权威、公共拨款、普及主义和社会福利制度化是人们关心的重点议题(Beveridge ,1958 ; Marshall , 1965 ; Wilensky &Lebeaux , 1965 ; Titmuss , 1974) 。福利三角理论在福利国家陷入危机的背景中出现,强调人民获得的福利是多种制度福利提供的总合,成为社会政策研究中的一个新范式。本文从福利多元组合范式、福利三角范式、福利三角与社会排斥研究、福利三角范式在中国社会政策发展中的意义等方面展开讨论。一、福利多元组合范式福利三角(welfar
3、e triangle) 和福利多元组合(welfare mix ,又译为福利混合、多元福利) 是两个意义相近又有区别的概念。罗斯(Rose ,1986)提出了福利多元组合的理论。他认为,一个社会总体的福利是重要的议题,社会中的福利来源于三个部门: 家庭( household) 、市场和国家。这三者作为福利的提供方,任何一方对于其他两方都有所贡献,将三方提供的福利整合,就形成了一个社会的福利整体。这三者成为一个社会的福利多元组合。罗斯还指出,社会福利可以被认为是各种各样制度综合的产物。在现代社会中,福利的总量等于家庭中生产的福利,加上通过市场买卖而获得的福利,再加上国家提供的福利。在福利国家面临
4、危机的年代,罗斯关于福利多元组合的理论因为强调国家以外其他社会部门在福利方面的作用而受到重视。不少学者(Ascoli & Ranci ,2002 :225 - 244 ; Evers , 1988、1993 ; Woerness , 1998 : 207 - 228 ; Wong ,1991) 使用福利多元组合理论建立他们研究的分析框架。约翰逊(Johnson ,1987、1999) 在罗斯的福利多元部门组合中加进了志愿机构,丰富了福利多元组合理论的内容。约翰逊将提供社会福利的部门分为4 个部分:1. 国家部门提供的直接和间接福利;2. 商业部门(commercial sector) 提供的职
5、工福利,向市场提供有营利性质的福利;3.志愿部门(voluntary sector) ,如自助、互助组织、非营利机构、压力团体、小区组织等提供的福利;4. 非正规部门(informal sector) ,如亲属、朋友、邻里提供的福利。在这个社会福利多元部门的结构下, 分权(decentralization) 和参与(participation) 是实现社会福利多元化的途径。志愿部门对福利的贡献引起了不少学者的注意。王卓祺(Wong ,1991 :20 - 26) 指出,在儿童照顾的议题下,福利产品是由政府部门、私人部门、志愿部门和非正式部门组成的福利多元组合提供的。格罗斯(Gross ,199
6、3) 也将志愿部门放入福利多元组合的框架中,他认为,志愿部门提供的对老人的照顾是解决老人照顾问题的重要方式。不同的福利理论有不同的福利多元组合内容,或者说他们在福利多元组合中强调某个部门的作用。保守主义强调非正式部门和志愿部门的作用;新自由主义强调市场的优先;费边社会主义(英国工党传统哲学) 把国家部门的权力视为个人积极自由的延伸,等等(Wong ,1991 :130 - 132) 。约翰逊(Johnson ,1999) 认为,社会福利多元部门中国家的作用是有限的,他批评了福利国家过分慷慨的福利提供。在欧洲福利国家面临人口老龄化、核心家庭增加、失业问题严重等等社会问题时,政府的福利承担能力减少
7、,因而其他社会部门便需要分担福利责任,使福利产品的来源多元化,这是解决福利国家危机的出路之一。降低国家在社会福利提供方面的作用,由社会上的不同部门提供社会福利,使福利国家向福利社会转型。约翰逊称自己的观点为混合福利经济理论。二、福利三角范式伊瓦思(Evers , 1988) 借鉴了罗斯的多元福利组合理论。罗斯的观点是,福利多元组合是完全不同的社会制度的三方中的任何一方家庭、市场和国家的贡献,构成一个社会中的福利总体,伊瓦思将此观点演绎为家庭、(市场) 经济和国家共同组成福利整体,并称之为福利三角。伊瓦思认为福利三角的研究分析框架应该放在文化、经济、社会和政治的背景中;他将福利三角中的三方具体化
8、为对应的组织、价值和社会成员关系(见表1) 。(市场) 经济对应的是正式组织,体现的价值是选择和自主,社会成员作为行动者建立的是与(市场) 经济的关系。国家对应的是公共组织,体现的是平等和保障的价值,社会成员作为行动者建立的是与国家的关系。家庭是非正式的P私人的组织,在微观层面上体现的是团结和共有的价值,社会成员作为行动者建立的是与社会的关系。福利三角展示了三方的互动关系。(市场) 经济提供着就业福利;个人努力、家庭保障和小区的互助是非正规福利的核心;国家透过正规的社会福利制度将社会资源进行再分配。在一定的文化、经济、社会和政治背景中,国家提供的社会福利和家庭提供的家庭福利可以分担社会成员在遭
9、遇市场失败时的风险(Evers , 1988、1993) 。在福利三角中,社会成员是三种制度互动过程中的行动者(见图1) 。行动者和不同的制度发生不同的关系,是个人和社会关系的具体化。福利三角特别注意在三种制度互动过程中分析行动者和制度的关系。个人嵌入的社会制度结构是复杂的、多路径的。从社会福利和社会政策的视角,个人得到的福利首先来自(市场) 经济制度和家庭制度。在行动者和制度的关系中,这两种制度安排是由国家介入而产生的社会福利制度安排存在的前提和条件。社会福利制度安排不可能脱离(市场) 经济制度和家庭制度而被无限扩大,社会福利水平不应该无限提升。福利三角的互动过程中的福利提供是多元的,福利提
10、供的份额是相互影响的,它们之间此消彼长地进行补充。福利国家危机产生的根源之一就是西方国家的社会福利制度发展与安排是由于市场和家庭失效。第二次世界大战后形成的“福利共识”,由于后来石油危机引发的福利国家财政危机而重新考虑市场及家庭在福利供给方面的功能和在福利三角中的互补作用。福利三角在不同的研究中有不同诠释。一些学者(Abrahamson ,1994 ; de Neubourg &Weigand , 2000 ;Duffy , 1998) 在使用福利三角理论作为他们研究的分析框架时其侧重点和表述略有不同。阿布瑞汉森的福利三角是提供权力(power) 的国家、提供财源(money) 的市场和提供团
11、结(solidarity) 的市民社会的组合。杜非的研究是国家一角提供保障和被动性(security and passivity) ,市场一角提供机会和风险(opportunity and risk) ,市民社会一角提供团结和分离(solidarity and fragmentation) ,由此组成一个分析社会排斥和社会融合的福利三角。德柳波格和魏甘德在讨论作为社会危机管理的社会政策时指出,社会福利产生于社会中的福利三角制度之中,这三种主要的制度是市场、家庭和公共权威(public authorities) ;社会福利是关于满足人的需要的经济能力,以及管理造成人们的需要满足危机的能力;福利三
12、角制度的角色和制度之间的互动关系是理解社会政策作为社会危机管理安排的关键。从对罗斯、伊瓦思和约翰逊理论观点的陈述中可以看到福利三角和福利多元组合的联系与区别。在罗斯的理论中,福利多元组合的内容就是福利三角。伊瓦思提出了清晰的福利三角的内容,伊瓦思等学者明确地将福利三角的分析框架用于对就业、服务和社会政策的分析中(Evers &Wintersberger ,1988 ; Evers & Svetlik ,1993) 。约翰逊(Johnson ,1987、1999) 在福利多元组合理论中加入了志愿部门,他的多元部门的内容超出了福利三角的内涵。社会的各个部门都贡献福利,组合成为一个社会的整体福利,福
13、利三角可以包含在福利多元组合的内涵中。它们之间的区别在于福利多元组合可以讨论的社会部门和互动关系更加复杂和丰富。阿布瑞汉森(Abrahamson , 1994) 、伊瓦思( Evers , 1993) 和约翰逊(Johnson ,1999) 将福利多元组合的分析归入福利多元主义理论(welfare pluralism) 。伊瓦思认为福利多元组合是一个多元主义观点。他用福利多元组合分析框架来分析对老人和孩子的照顾。如果仔细区别福利多元组合和福利多元主义理论就会发现它们之间的不同。福利多元组合是一种福利资源的安排,它强调福利资源的来源多元化,是一个偏重社会结构的描述。福利多元主义强调的是面对福利国
14、家的危机,通过福利多元组合安排,将国家的全面福利提供转变为社会诸多部门的福利混合式提供;在社会不同部门参与下,重现家庭、小区和其他非正式组织的作用,从福利国家转型到福利社会,化解福利国家的危机。它是一个偏重社会过程、强调多元价值的论述。福利三角范式最重要之处在于指出了三角部门的总供给或福利总量是大致相同的,但三角之间所承担的份额不同。例如埃斯平- 安德森(Esping-Andersen ,1999 :177) 就指出,美国和瑞典的福利开支相同,但支出的侧重有所不同,美国偏重家庭、市场,而瑞典偏重国家部门。这当中就存在着不同的再分配成分、社会平等的价值考虑及社会效果。在这个意义上,虽然都在实行社
15、会资源的再分配,但是以福利三角的视野看,社会政策建立的国家、家庭、市场的三角责任关系是不同的。三、福利三角范式与社会政策发展福利制度安排是社会政策讨论中的一个重要话题。在工业化以前的西方社会中,生产力水平低下,社会成员的需要通过家庭、邻里、小区、宗教慈善组织的自助和互助来满足(Pinker , 1979 :66) 。在那时,福利制度以非正规福利为主,基本是市场和家庭制度提供福利的模式。西方工业革命后,社会分工的发展,大型工业组织的兴起,社会财富的积累,社会成员在劳动力市场上的参与,使就业制度成为社会成员需要满足的重要方式。在劳动力市场这个“无形之手”的作用下,社会生活的风险增加。国家淡出“守夜
16、人”的角色,“有形之手”的作用不断增加。在这样的社会转型中,英国等欧洲国家的正规福利体系开始成为社会成员需要满足的制度安排(Beveridge , 1958) 。社会福利制度在工业社会和后工业社会中迅速发展,在社会成员的需要满足中发挥着作用。在社会成员需要满足的过程中,制度安排取向、社会文化、福利提供的传统部门(家庭及邻舍) 与现代部门(国家及专业的非营利机构)的互动关系和互动过程,使社会成员的需要满足有着不同的模式。贝弗里奇设计的社会福利制度安排是以充分就业为依据的。在21 世纪,社会福利制度已经开始服务于新的目标:社会政策和劳动力市场制度成为相互交织、相互依赖的制度。福利国家在需要满足方面
17、发挥了新的作用促进经济发展。与工业革命前的福利模式相比,福利三角中的社会福利制度作用大大加强。真正意义上的福利三角制度建立了。社会福利制度是通过社会政策的制定而建立的。第二次世界大战后,各个国家在经济高速发展的过程中遇到了很多社会问题,社会成员的需要更加复杂。各个国家纷纷制定或发展失业保险、医疗保险、养老保险、工伤保险、生育保险、社会救助、教育和住房等方面的社会政策,这些都极大地促进了社会福利制度安排的发展。从福利三角互动关系来看,社会政策的制定不能只考虑国家部门。福利三角理论告诉我们,人民的福利可以通过就业从劳动力市场上获得,也可以来自于他们生活的家庭中的非正规福利。因此,在市场失效和家庭出
18、现问题的时候,国家也可以承担解决危机的作用,三者互为补充。国家并非是人民获得全部福利的提供者。在福利三角中,国家和市场、家庭一样,是人民获得福利的部分提供者。因此,一些西方国家过分强调发展以国家为主的社会政策,必然会加重国家的福利负担,安排不当的话还会减弱人们的工作动机,以及人们对家庭责任的重视。四、福利三角范式与社会排斥研究社会排斥理论是20 世纪90 年代兴起的支持社会政策发展的理论。1998 年,欧盟以社会排斥为理论视角,以福利三角为分析框架,发表了13 个成员国范围内关于人类尊严和生活质量的调查报告(Duffy ,1998) 。这是一份以福利三角范式为分析路径的社会政策研究。杜非领导的
19、研究工作组采用福利三角理论,并在这个包含国家、市场和社会多种制度安排结构的理论基础上,建立了欧盟社会排斥与社会融合的社会政策分析框架。他将国家、市场(特别是劳动力市场) 和市民社会(特别是家庭、个人网络) 组成的福利三角设立为研究的框架,这三种不同制度产生的力量可能形成社会排斥,也可能形成社会融合。他讨论了健康和健康照顾政策方面的不平等和排斥危机;劳动力市场上存在的失业和边缘融合;由于社会保护政策问题而产生的排斥;教育排斥的危机;住房方面的排斥和政策,等等。杜非的报告讨论了欧盟国家社会排斥整体状况以及社会政策改进的主要方面,是一份相对完整的社会排斥与社会政策研究报告。福利三角组合在不同的研究中
20、有不同的诠释。杜非在对欧盟成员国社会排斥的研究中,先将阿布瑞汉森(Abrahamson ,1994) 福利三角中的提供权力的国家、提供财源的市场和提供团结(solidarity) 的市民社会演变为提供保障和被动性( security and passivity) 的国家、提供机会和风险( opportunity and risk) 的市场、提供团结和分离( solidarity and fragmentation) 的市民社会,由此组成一个分析社会排斥和社会融合的福利三角组合(见图2) 。在这个福利三角的研究框架下,杜非认为欧盟成员国的社会排斥问题是多种结构性因素互动的结果。例如,在劳动力市场
21、上被社会排斥的社会成员,他们对劳动力市场参与的缺乏可能是他们自己的能力、家庭,国家的就业政策、社会保护政策共同作用的结果。如果要将他们重新整合于劳动力市场,就需要欧盟从就业政策、家庭服务支持政策、社会保险政策等方面对他们提供支持。杜非的研究说明,在社会成员面对社会风险的时候,国家应该通过社会政策提供保障。但是,以单一福利部门为主导的社会政策是不能解决社会排斥问题的。杜非从社会政策的角度指出,在欧盟成员国中,五个与社会政策密切相关的领域都存在不同类型的社会排斥问题。这些社会排斥问题在不同的社会群体中发生,表明这些社会群体参与社会生活的程度低于其他社会群体。特别需要提出的是,在这些具体的领域中,欧
22、盟成员国都制定了有关的社会政策。杜非的研究说明,在现有的社会政策框架下仍然存在社会排斥,这就需要对现有的社会政策进行修订。杜非的研究使用了问卷调查方法,数据分析结果说明了社会政策领域、社会排斥问题和被社会排斥群体之间的关联。欧盟该份研究报告细致地讨论了健康、就业、社会保护、教育和住房领域中存在的社会排斥问题,指出了社会排斥的国家、市场和社会多种制度因素的作用结果。在福利三角的框架中,它为欧盟社会政策的修正和发展提供了指引。下文我们将简单介绍社会排斥在各个领域的情况。在健康领域,可以从收入不平等与死亡率、发病率的关系上观察。这个领域被社会排斥的社会成员主要是中年男性群体和低收入群体。在就业领域,
23、社会排斥问题主要表现在失业和失业者与社会保护政策排斥的关联上;还表现在社会排斥对积极的就业政策的威胁上。在该领域,被社会排斥的社会成员主要有长期失业者群体、残障人士群体、有年幼子女的母亲群体和吉普赛人群体。在社会保护领域,社会排斥问题表现在需要社会保护的社会群体所得到的社会保护的实际收益低,国家不能提供比较慷慨的最低收入保证。在这个领域被社会排斥的成员主要有长期失业者群体、脆弱的老人群体,以及老人群体中依赖社会救助的那些人。在教育领域,社会排斥可以从失学和学校产生的排斥问题中观察到,还可以从接受学历教育的不平等机会中观察到。在该领域,低收入群体、吉普赛人群体、讲少数民族语言的群体是被社会排斥的
24、群体。在住房领域,社会排斥可以从可供出租的小单元房屋的短缺、住房的短缺和住房条件的好坏中表现出来。在该领域中被社会排斥的群体有低收入群体,特别是低收入群体中受到住房重建政策影响的那些人、低收入群体中居住在非法建筑中的那部分人、低收入群体中住房被收回但是没有能力重建房屋的人。中国城市经济制度的转型、社会福利制度的发展以及社会政策也可以在福利三角范式中进行分析(见表2) 。在中国城市经济制度转型的背景下,城市的就业制度安排也发生了很大的变化。经济制度转型之前,社群面对的就业制度安排是:国家以计划的方式控制了劳动力资源的配置,劳动力的就业由国家统包统配,社会成员依赖国家/单位、国家/学校、国家/街道
25、办事处寻求工作。在经济制度转型的过程中,社群面对的就业制度安排是:统包统配的制度安排被逐渐改变为劳动者自主择业、劳动力市场调节就业和国家促进就业。个人从依赖国家有保障的就业转变到面临着劳动力市场竞争和风险自主就业。国营和集体企业在经济制度转型前,一切都依赖国家的计划指令。改革使企业从不讲经济效益转变为追求效益。企业制度改革以后的经营状况直接影响到了职工的就业状况。与此同时,企业实行的就业终身制被改革为合同工制度。企业可以解聘员工,或者在企业内部让职工下岗。在制度转型过程中,政府对这个市场的介入表现在原单位安排再就业、再就业中心安排工作、政府主管人才市场,等等。就业制度安排变迁如顾昕(Gu ,2
26、001) 分析的那样,合同工制度、失业制度等的植入使得中国城市的就业制度发生了明显转型,增加了社会成员在市场上的风险。在中国城市经济制度转型的背景下,城市社会福利制度安排也发生了很大变化。转型前的社会福利制度安排是:个人没有社会保险,社会福利依附于公有制经济单位,由单位给职工及其家属提供全方位的社会保障,国家财政是单位福利制度的基础(Walder ,1986) 。民政部门提供社会福利给特殊人群。在就业支持服务方面,由于企业提供给职工终身雇佣保障,没有一个自由流动的劳动力市场,所以只有很少的就业支持服务存在。在家庭支持服务方面,民政部等部门没有家庭支持服务的概念和服务。家庭服务主要由民政部等部门
27、提供。民政部门社会服务的原则是居家供养为主,国家帮助为辅。在家庭供养的基础上,国家和集体包办了为数不多的福利机构,民政部门对福利机构是直属、直办、直管。在转型中,社群面对的社会福利制度安排是:依附在企业单位中的福利被逐渐剥离。国家、企业和个人分担了社会保险的责任,失业、医疗和养老保险应市场经济的要求开始建立和发展,社会保险提供了基本的生活保障。政府在社会成员遭遇社会风险时,承担了补救的任务。由于就业制度的改革,劳动力自由流动的市场发育起来。在劳动力市场风险增加的同时,国家建立了就业支持服务网络。再就业中心、人才市场、职业介绍机构提供了就业支持服务。在家庭成员照顾方面,居家供养仍然是民政部门工作
28、的基本原则。国家鼓励开展多种内容的小区服务,多种所有制的社会福利机构并存。在家庭制度层面,家庭的经济互助在转型前后都存在。当社会成员面临家庭收入低而不稳定、开支安排困难的时候,亲属的经济援助解决了他们的部分生活问题。在转型前后,他们都面临了家庭照顾问题,其中主要包括对孩子、老人、病人和残障家庭成员的照顾问题。但是在转型前,家庭内部解决了大部分照顾问题,转型过程中,家庭照顾问题愈来愈突出,它需要社会政策的响应。这部分社群的需要为中国社会政策的发展提供了广阔的空间。如果社会政策不能发展出能与经济制度和家庭制度有效互动的社会福利制度,社会排斥的现象就会出现,就会导致部分社会成员成为新贫穷社群。五、结
29、语福利三角是一种社会政策的宏观分析范式。福利三角是福利多元组合的一种类型和福利多元组合的分析,通过福利三角范式的讨论,我们可以看到社会政策在福利三角制度互动过程中的意义。它是在市场经济制度带来风险时,在家庭不能解决面临的社会问题时产生的满足社会成员需要的新规则。依据这些规则,我们需要设计社会政策和建立社会福利制度。过分提升单一福利部门福利水平的社会政策都会对其他福利三角部门产生影响。福利三角范式可以应用到经验研究中。欧盟的研究说明,社会成员被社会排斥的问题产生于福利三角关系中。社会政策可以帮助社会成员脱离社会排斥,融入社会。中国在社会转型过程中,经济制度(就业) 转型也伴随着社会福利制度转型。
30、如果社会政策不能发展出新的规则去满足社会成员的需要,就会产生被社会排斥的群体和新的贫穷群体,从而影响社会的和谐。注释：* 本项研究是国家社会科学基金重点项目“西方社会政策理论最新发展研究”的阶段性成果。参考文献：Abrahamson , P. 1994 ,“Welfare Pluralism: Towards a New Consensus for a European Social Policy. ”in Poverty and Social Politics : The Changing of Social Europ. Samiko Project , Copenhagen.Ascoli
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