《社会福利筹资与公共财政支持.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《社会福利筹资与公共财政支持.docx（37页珍藏版）》请在三一办公上搜索。
1、社会福利筹资与公共财政支持贾康 王敏20一三-1-7 14:32:46来源：首都经济贸易大学学报(京)2009年1期【英文标题】Social Welfare Financing and Public Financial Support【作者简介】贾康，财政部财政科学研究所所长，研究员，博士生导师；王敏，财政部财政科学研究所研究员，经济学博士，硕士生导师。（北京 100142）【内容提要】 本文在简要分析社会福利筹资基本理论的基础上，梳理了中国社会福利筹资的历史演变，从社会保险、优抚和社会福利救济、医疗卫生、教育保障和住房保障等方面重点分析了中国社会福利筹资的现实情况，特别是公共财政支持社会保障
2、和福利体系发展建设的情况，并对中国政府财政如何支持社会福利筹资提出了基本的看法，分三种假设方案预测了未来中国财政对社会福利筹资的支持能力。This paper briefly analyzes on the basis of fundamental theories of social welfare fund-collections, streamlining on the historical changes of our social welfare funding from perspectives of social insurance, special care, social w
3、elfare relief, medical and health care, educational security and housing security, etc., and mainly emphasizing on the reality of our social welfare funds financing, especially on the situation of the development of public finance supporting social security and welfare system, and putting forward th
4、e fundamental views on how our governmental finance to back up the social welfare funding. It predicts through three kinds of assumptions on the future supporting capabilities of our fiscal policy on social welfare financing. 【关 键 词】筹资/社会福利/公共财政/社会保险/医疗卫生保障/教育保障/住房保障funds raising/social welfare/publ
5、ic finance/social insurance/medical and health care/education security/housing secrity中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：10082700（2009）010082一三一、社会福利筹资与公共财政支持的简要理论分析（一）社会福利筹资的概念“社会福利” 是国家或社会依据法律和相应的社会政策，向部分公民或全体公民提供无偿或优价服务的制度。社会福利筹资是指为保障社会福利事业的顺利开展而筹措资金的活动。因不同社会福利的特点和性质的差异，筹资方式和渠道也有所不同。（二）社会福利的筹资模式纵观人类社会福利制度的发展历
6、史，社会福利筹资大致可以划分为以家庭和慈善组织等为主渠道、以政府作为社会福利提供主体（福利国家）和福利多元化三种筹资模式。福利国家是20世纪以后伴随着工业化和自由市场经济的发展而在西方发达国家逐步建立起来的一种社会制度，其核心特征是政府取代了传统社会中以家庭和慈善组织等为主要渠道的社会保护机制而成为向社会成员提供社会福利的主体。福利国家的产生和发展普遍经历了一个从“剩余型” （residual）向“制度型” （institutional）转变的福利递增的过程。20世纪80年代以来，西方发达国家的社会福利制度渐呈多元化的模式，这主要是私有化改革的结果。私有化改革并没有改变公共福利的性质，但是通过
7、购买服务或福利券等形式试图将公共部门的公益目标与私人组织的高效率相结合，通过包括政府、市场、家庭、社区和公民社会组织等在内的多种渠道使公益目标得到满足。在福利多元化的框架下，提供福利的方式发生了变化，政府作为社会福利提供主体，其筹资责任是通过多种途径实现的，包括通过形式多样的税收优惠政策鼓励人们通过多种渠道参与社会保障和服务计划。近些年，中国社会福利资金来源和筹资渠道也日趋多样化，政府、市场、企业、社区、非政府组织、国际机构和公民个人都成为社会福利资金的重要来源，包括成立中国社会福利有奖募捐委员会和通过福利彩票的形式筹集资金。（三）社会福利事业与公共财政支持社会福利事业发展离不开公共财政的支持
8、。在中国，随着社会保险改革的推进，必然提出财政支持的需求，如社会保险转制成本较大，养老保险基金因为做实个人账户而形成的统筹基金缺口，以及下岗职工基本生活保障并入失业保险加大失业保险基金的缺口。所有这些，都将离不开财政提供支持。支持社会福利事业发展是公共财政的基本职能之一，符合公共财政改革目标。新时期构建和谐社会的大局需要公共财政积极支持社会福利事业。同时，社会经济改革发展中财政的转型和收入状况的改善，使财政提高支持社会福利事业力度成为可能。二、中国社会福利筹资的历史与现状新中国成立以来，中国社会福利及筹资政策大致可以划分为改革开放前后两个阶段。改革开放前，总体上政府推行的是一种“高就业、低工资
9、、高福利的政策”，即“政府包揽一切”。其主要内容：一是国家财政提供统一的物价补贴，以保证有一个低水平的物价，保障人民生活水平；二是国有单位提供全面的职业福利，如免费的托儿所和幼儿园、低租金的职工住房、职工冬季宿舍取暖补贴、职工探亲补贴、职工交通补贴等；三是国家卫生和教育部门提供几乎免费的医疗和教育服务；四是国家民政部门和工会、妇联、共青团提供特殊福利给社会特殊群体；五是基层街道和居委会组织邻里互助和集体合作解决困难居民的生活；六是在农村地区，由农村集体经济实行“五保”制度。改革开放后，打破了计划经济时期政府包揽一切的局面，出现“社会化”趋势，一是对企业职工福利，逐步构建国家、企业和个人三方负担
10、的社会统一管理的社会保险体系；二是在政府社会福利支出有限的条件下，进行多渠道筹资，鼓励社会资金投入社会福利领域并发展福利设施的社会开放服务。（一）社会保险1.筹资政策的变化。从1951年政务院颁布中华人民共和国劳动保险条例开始，在城镇全民所有制企业和行政事业单位逐步建立了以劳动保险为核心内容的社会保险制度，基金的筹集主要由国家和企业负担，职工个人不负担任何社会保障费用。条例规定建立年老、工伤、疾病、生育、遗属等社会保险体系的框架，企业按3提取劳动保险金，其中30上交全国总工会，实行全国统筹，用于支付在劳动保险基金项下开支的各项保险待遇，以及举办疗养院、养老院、残废院、休养所等集体劳动保险事业；
11、70留基层作为劳动保险基金，支付各项保险待遇，当月结余上交省、市工会作为调剂金，全国总工会有权统筹调用基层调剂金。“文革”开始后，劳动保险管理制度遭到破坏，劳动保险基金全部被冻结，具体承办保险业务的各级工会组织被削弱，业务部门被撤销。1969年财政部根据当时的形势，发出了国营企业一律停止提取劳动保险费，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支都改在营业外列支的通知，劳动保险办成了“企业保险”。党的十一届三中全会以后，社会保险筹资改革的方向，就是要逐步减轻国家财政的沉重负担，开辟和扩大社会保险的筹资渠道，由过去政府、企业两方负担（实际上是国家单方负担，因为当时企业也是国家的）向政府、企业和个人
12、三方负担。为此，1986年劳动制度改革时，建立了劳动合同制工人的退休养老保险制度，企业按合同制工人工资总额的一五、合同制工人按不超过个人标准工资的3缴纳退休养老基金，突破了国家和企业负担全部养老保险费的传统，为中国实现由国家、单位和个人三方共同负担退休费用的筹资模式迈出了第一步。20世纪90年代初，提出资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应的改革目标。改革的重要内容，是改变国家包揽的供款制度，实行国家、企业、职工三方负担，如基本养老保险，职工将从不缴费逐步提高到按工资的8缴费，还有医疗保险、失业保险等，也实行个人缴费制度。近年来，以辽宁省的试点为开端，构建社会统筹与个人账户相结合的养
13、老制度，中央财政给予大力支持。2.筹资来源分析。目前，中国社会保险的筹资来源主要有三方面：一是国家按照三方共同负担的原则面向全社会征收的各类社会保险费；二是政府拨付的各项社会保险事业费和社会保险补助款项；三是社会保险基金积累部分的投资收益。社会保险费由财税机关会同劳动保险业务部门根据社会保险工作需要和可能共同制定其费率、征收范围，分别由个人和用人单位缴纳；国家财政负担的社会保险支出直接从政府公共预算划转；投资收益是政府运营社会保险基金的收支余额而获得的收益。目前，中国五大险种的社会保险费都呈迅速增长势态，其中，养老保险由1989年146.75亿元增加到2007年的7834亿元，年均增长24.7
14、3；失业保险由1996年的45.25亿元增加到2007年的472亿元，年均增长23.76；医疗保险由1993年的1.44亿元增加到2007年的2257亿元，年均增长69.一三；而工伤和生育保险也分别由2000年的24.8亿元和11.2亿元增加到2007年的166亿元和84亿元，年均分别增长31.21和33.35。123政府社会保险支出特别是社会保险补助支出也同样是大幅增长的，以养老保险为例，1998年财政补助支出为21.55亿元，2007年已经增加到1一五7亿元，年均增长55.67。43.国家级战略储备：全国社保基金。2000年8月，党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”，同时设立“全国社
15、会保障基金理事会”，负责管理运营全国社会保障基金。全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金和重要的国家级战略储备基金，主要用于支撑今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。根据2001年12月一三日公布的全国社会保障基金投资管理暂行办法规定，全国社会保障基金的来源包括：中央财政预算拨款；国有股减持、转持划入资金；彩票公益金；经国务院批准的以其他方式筹集的资金；投资收益；股权资产。截止到2007年底，国家财政累计补充全国社会保障基金2600多亿元。5全国社保基金，2003年进入中国股票市场；2004年开展股权投资；2006年进入全球资本市场。2006年底受托管理部分个人账户资金。经过八年的发展，
16、全国社保基金治理经验不断丰富，监管、约束和激励制度的建设取得较大进展；资产规模不断增加，由2001年底不足100亿美元到2007年底超过700亿美元，增加了6倍多；投资效益不断提高，成立以来年化收益率超过11，在控制风险的前提下实现了较好的投资回报。6（二）优抚和社会福利救济1.职工福利（集体福利）。改革开放前，城市职工的社会福利基本上是由国家和企事业单位出资举办，实际上是由国家单一层次举办。1969年，国家把企业奖励基金、福利费和医药卫生费捆在一起组成企业职工福利基金，规定按职工工资总额的11的办法提取福利基金，1984年实行企业利润留成制度，允许利润留成的企业可以把留用利润的一部分作为职工
17、福利基金。这样，企业生产任务完成得好，留成资金多，用于职工福利部分也相应增多。改革开放后，实行国家、集体和个人一起办福利的新福利制度，其中国家财政的福利支出也大幅增加，由1979年的5.41亿元增加到2006年的421.42亿元，年均增加17.5。72.社会优抚。新中国成立后，政府制定一系列条例，保证优抚工作的实施。优抚的对象包括：烈军属、革命残废军人、复员军人、参战和参加经济建设而负伤、牺牲的民兵及其家属等。具体抚恤的内容包括牺牲病故抚恤、残废抚恤、公费医疗、医疗费减免、生活补助等。这些项目的资金主要来源于国家财政拨款，也有向集体和个人的摊派。此外，国家还举办烈士子弟学校、伤残军人学校、伤残
18、军人休养院、复员军人慢性病疗养院等。几十年来，政府财政的优抚支出不断增加，2006年政府财政优抚支出已达一八7.47亿元。73.救灾。中国自然灾害频繁，救灾工作成为政府和社会保障工作的一个重要组成部分，每年国家财政都拨付专项资金用于救灾工作，从中央到地方都有一套完整的救灾指挥系统，并要求把救灾与防灾结合起来，从治本上下功夫；把救灾与“生产自救”相结合，帮助灾民恢复生产能力。从表4可以看出，政府救灾支出一直是增长的势态，到2006年，政府当年安排救灾支出已达70.99亿元。74.城镇居民最低生活保障。中国的城镇居民最低生活保障制度，从1993年6月上海市率先在全市范围探索，历时6年即到1999年
19、9月，全国667个城市和1638个有建制镇的县人民政府所在地，全部完成建制任务。这6年间，以1997年9月国务院发出关于在全国建立城镇居民最低生活保障制度的通知（国发199729号）为标志，可以划分为探索阶段和推广阶段。在探索阶段，城镇居民最低生活保障资金的来源呈现多元化格局，渠道一般有四种：一是政府财政，二是企事业单位，三是企事业单位的主管部门，四是社会捐赠。在具体实施中，完全由财政负担的，各级财政分担，各自承担一定的比例；由企事业单位和政府财政共同承担的，通常先按“谁家的孩子谁抱走”的原则由单位负责，如果单位及主管单位均不能承担，再由政府兜底；社会捐赠仅是作为对财政和单位保障的一种补充形式
20、。推广阶段，则趋向于主要由财政负担。1999年9月城镇居民最低生活保障条例的颁布，使城镇居民最低生活保障工作法制化程度明显提高。该条例规定：“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。”“国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。”城市居民最低生活保障制度的财政支出由地方负担，即城市（包括直辖市、省辖市和地级市）中的区和不设区的市（县级市）。各地大多都采用了市、区（县级市）两级分级负担的方法，分担比例不一。由于救助人数越来越多，支出大大增加，再加上中央决定
21、提高城市居民最低生活保障标准后，新增保障对象较多，产生了新的资金缺口。有些财政困难地区和中央、省属企业下岗职工集中的地方，当地政府确实无力承担所需的全部资金，导致保障资金无法按时足额到位。为此，中央先后采取一系列措施，为解决最低生活保障资金不足问题提供了强有力的政策保证。从1999年下半年起，中央还对部分省份提高最低生活保障标准实行了补助，并且快速增加，由1999年的3.97亿元增加到2006年的一三4.32亿元，年均增加65.384。随后，还探索开辟多种筹资渠道，以减轻财政的压力，如扩大发行彩票，筹集的资金用于弥补保障资金的不足等等。5.特定人群社会福利保障。建国以后几十年来，针对城市中的流
22、民问题以及老、幼、病、残等问题，先后采取了诸多措施和对策，建立社会福利生产企业，采取减免税等政策优惠，以帮助他们的生活，并举办社会福利院、养老院、孤儿院等，以安置孤老残幼。以上福利保障资金来源于国家财政拨款。与此同时，在农村地区实行了“五保”制度，其资金大部分来源于农村集体经济。（三）医疗卫生1.筹资政策变化情况。计划经济时期，中国医疗卫生事业一直被看作单纯公益性的福利事业，实行政府主导筹资的高度集中型体制，医疗卫生的投入以政府为主，个人基本上不付费，医疗卫生资源在不同卫生领域以及不同群体间的分配由政府统一规划，具体服务的组织与管理也由政府按照计划实施。在城镇地区，公费和劳保医疗制度基本上覆盖
23、了所有劳动者；在农村地区，合作医疗制度也曾覆盖广大农村人口。公费医疗靠国家包揽，由国家财政拨款，卫生部门管理。劳保医疗由企业包揽，由企业按工资总额的一定比例 提取，自行开支，自行管理；1969年前开支标准为企业工资总额的5.5，1969年后开支办法有所改变，将原来分列的5.5医疗费、2.5的福利费、3的奖励基金，合为企业职工福利基金，医疗费从中开支，可以超过5.5，直至11，如果仍不足，还可以用企业税后留利中提取的职工福利基金开支。农村合作医疗则基本上靠农村集体经济包揽。改革开放后，医疗卫生体制改革沿袭经济改革的思路和做法，即政府在财政支持上大步撤退，医疗卫生机构走向市场，形成很强的创收动力。
24、同时，公费和劳保医疗制度也相应进行改革，主要形式有：个人适当负担部分医疗费用，职工医药费的一部分由个人定额包干，单位与医院挂钩，医疗费用实行定额共同管理，部分行业和地区实行医疗费定额统筹等。与此相应，医疗卫生的融资方式发生了巨大变化，从主要依靠社会分担风险的融资方式，变化到在很大程度上依靠病人个人承担医疗经济风险的融资方式。个人现金支出占整个卫生总费用的比重，在经济改革前的1978年只有20，而在2004年已高达5489。另外，在2003年的抽样调查中发现，45的城市居民和79的农村居民没有任何形式的医疗保障。2.筹资来源分析。改革开放以来总体看，全国卫生总费用的增长较快，从1978至2006
25、年的近30年间，除2001年外，都以两位数的增幅增长，最高的是1988年，增幅为28.57。同时，全国卫生总费用占GDP的比重也逐步提升，20世纪80年代这一比重维持在3以上，进入90年代后，这一比重快速提升到了4以上，近年来这一比重已接近5。8910从卫生总费用的结构来看，尽管政府预算的卫生支出不断增加，2006年已达1778.9亿元，但其占全国卫生总费用的比重却是逐步下降的，由最高的1982年的38.9一度下降到2000年的一五.5；相比较而言，社会卫生支出稳中有降而降幅相对较小；与此同时，个人卫生支出占全国卫生总费用的比重迅速提高，1978年这一比重为20.4，最高的2001年曾高达60
26、。893.财政支持数量分析。改革开放以来，政府财政对全国卫生事业的支持力度逐渐加大，由1978年35.44亿元增加到2006年的1778.9亿元，年均增加一五.01，而且在这期间，政府财政预算卫生支出占当年财政收入、财政支出以及GDP的比重也基本保持平稳的格局，占财政收支的比重大体保持在45，占GDP的比重也维持在1左右。8910（四）教育保障1.教育筹资政策的演变。新中国教育筹资经历了从政府一元化供给到多渠道筹措的演进过程。改革开放前，中国三级教育普遍实行免费制度，经费全部由政府负担。政府还为高等和中等职业技术学校的学生提供助学金（生活费）、免费医疗费、免费住宿及部分交通费。改革开放以来，尤
27、其是进入20世纪90年代，政府独家办学的格局已不复存在，逐步形成了以政府办学为主、各种社会力量共同办学以及“财”、“税”、“费”、“产”、“社”、“基”的多渠道、多形式的教育筹资格局。这一过程具体可划分为以下三个主要阶段：（1）中央财政单一渠道筹资时期（19491980）。教育经费全部由国家财政统一列入国家预算，实行统一领导，中央、省（直辖市、自治区）、县分级管理的体制。各地方政府根据当地需要拟定教育发展计划，逐级上报，最终由中央政府做统一调整和平衡。高等教育实行“条块结合”的管理办法，各中央部委与各省（直辖市、自治区）制定自己的高等教育发展计划与经费预算，上报中央平衡、批准。1957年以后，
28、中央把基础教育的管理权下放到地方，经费由地方财政具体安排，实行“条块结合、以块为主”。1972年后，基础教育实行“以块为主”的方式，经费由中央按地方需要切块单列，下拨给地方。总之，这一时期教育经费的直接来源就是中央财政。这种高度集中的教育筹资，在当时的社会经济发展阶段上起到了重要作用，首先，新中国成立伊始，百废待兴，而各地经济发展极不平衡，财力也差异悬殊。若没有中央财政的统一计划和统一调控，对于均衡发展各地的基础教育来说是极为困难的。其次，高等教育的部门所有制也是为加快新中国工业建设发展速度而确定的。中央统一计划、统一调配高等教育的经费分配，对于新中国高等教育的发展及保证向各行各业提供必需的专
29、门人才来说有其必要。当然，不可否认的是，这种过分集中的教育筹资，不利于发挥地方政府发展教育的积极性，在一定程度上影响了地方教育发展的进程。（2）中央财政与地方财政双渠道筹资时期（19801993年）。1980年中国财政体制进行了重大改革，由以前的“总额分成，一年一定”改为“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”体制，改变了过去“吃大锅饭”的财政体制，与此相适应，教育筹资也分别由中央和地方分别负担。基础教育由地方负担和筹集，中央只给少量专项补助。高等教育则根据学校的行政隶属关系，由中央和地方分别负担。1980年以前，高等教育经费的投入按照中央财政统一按计划下达（即“戴帽下达”）、地方财政部门管理、地
30、方教育主管部门安排使用，中央一级院校的经费由中央政府负责。1980年以后，除中央院校仍由中央政府负责外，全国各地方高校所需经费由各地方财政部门负责计划拨款。这样，就把地方高等教育的管理权力和责任同时交给了地方政府，调动各省、自治区、直辖市投资办高等教育的积极性，推动高等教育的发展。但这一筹资格局也产生了一些弊端：一是造成了全国高等教育发展的不平衡。有资料显示，到20世纪90年代初期，经济发达地区的生均高等教育经费支出比经济落后地区要高出50以上。二是造成院校、专业的重复设置，降低了全国高等教育经费的整体使用效益。1985年，中共中央关于教育体制改革的决定明确提出将发展基础教育的责任交给地方，有
31、计划有步骤地实施九年义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。基础教育的责任交给地方政府，一方面便于地方政府对教育经费的安排，但另一方面也带来基础教育经费不稳定和发展不平衡的问题，甚至出现相当一部分农村地区，尤其是老、少、边、穷地区，教育发展相当落后。20世纪70年代末期，全国相当一部分地区的农村教育条件恶化。到了80年代中期，农村基础教育薄弱的状况仍未得到明显改善，一部分地区仍未普及小学教育，许多适龄儿童特别是女童甚至不能接受最低水平的基础教育，从而导致青壮年中的文盲、半文盲继续产生。为了从根本上改变这种状况，1986年4月开始正式颁布和实施了中华人民共和国义务教育法，以法律的形式确
32、立了义务教育“实行地方负责，分级管理”。同时，针对80年代末期有些地方将基础教育的财政资助责任下放到乡甚至村一级政府，从而导致贫困乡、村的教育财政面临困境，教育发展面临严重失衡的状况，1986年国家决定将支持义务教育发展的财政责任收回到县一级政府，期望从制度上保证在县域内教育发展的基本均衡。同年，国务院还发布了征收教育费附加的暂行规定，进一步拓宽了政府筹资的渠道。（3）政府、社会、个人多渠道多方式筹资时期（1993年至今）。1993年2月一三日，中共中央、国务院颁布了中国教育改革和发展纲要，确定了“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的”指导思想，并提出了“国家对
33、社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，以确保教育事业的优先发展。同时还指出在中国要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费，校办产业收入，社会捐、集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体制。纲要特别强调，各级政府必须认真贯彻“两个增长”的原则，即保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长；各级财政支出中教育经费支出所占比例要有所提高，“八五”期间要达到全国平均不低于一五的水平。新体制规定，省、自治区、直辖市本级财政，县、市级财政支出中教育经费支出所占比例由相应的各级政府确定，乡、镇财政收入主要用于发展教育。纲要要求各级政府要进一步完善城、乡
34、教育费附加的征收办法，凡缴纳产品税（1994年税制改革后，产品税改为消费税）、增值税、营业税的单位和个人，按“三税”的23计征城市教育费附加，农村教育费附加的征收办法与计征比例由各省级政府制定。上述教育费附加主要用于九年义务教育，如有必要，地方政府还可根据当地教育发展的需要及当地的经济发展状况，开征用于其他类型和级别教育的附加费。1995年3月颁布的中华人民共和国教育法明确规定：“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”，“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应随国民经济的发展逐步提
35、高”，“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和生均公用经费的逐步增长（即“三个增长”）”，从而正式在法律上确立了教育经费的多元投资体制，同时明确了财政经费在多元教育投资中的主体地位和财政性教育经费和教育财政拨款的增长原则。1999年公布的面向21世纪教育振兴行动计划，再次强调了上述规定。2002年12月国务院颁布了民办教育促进法，为吸引民间资金进入教育领域，提供了法律保障；2003年3月1日颁布了中华人民共和国中外合作办学条例，为中外合作办学的规范化发展提供了法律保障。2.教育筹资来源分析。改革开放前教育经费全部来源于
36、政府财政，教育经费增长中波动较大，11年增幅较高的为1953年、1956年和1960年，分别为74.52、39.6和38.91，较低的为1961年的-28.87和1968年的-25.51。而且占政府财政支出的比重从未达到过两位数，占GDP的比重除1960年为3.一八以外，其余年份也均在2以下。11改革开放以后，逐步形成了以政府办学为主、各种社会力量共同办学的多渠道、多形式教育筹资格局，教育经费规模迅速扩大，由1997年的2531.73亿元增加到2006年的98一五.31亿元，年均增加16.25。其中非财政性教育经费明显增加，由1997年的669.19亿元增加到2006年的3466.95亿元，年
37、均增加20.05，特别是社会团体和公民个人办学经费，19972005年期间，每年比上一年的增长幅度都在30以上。12一三3.教育筹资中财政支持数量分析。政府财政对教育事业发展的支出，由1997年的一八62.54亿元增加到2006年的6348.36亿元12一三，年均增长14.6；且增幅是逐渐攀升的势态，高于GDP的增长率，略低于全国财政收支的增长率。1012一三财政教育支出占全国财政收支的比重有所下降，占GDP的比重却稳步上升，由1997年2.36稳步增加到2006年3.01。1012一三但政府财政性教育经费支出在全国教育经费总量中仍居于主导地位，自1997年以来都占60以上的份额。12一三（五
38、）住房保障1.住房保障政策的演变。自新中国成立以来，中国城镇住房制度大致经历了实物福利分房、福利分房改革、住房市场化和多层次住房保障四个阶段。（1）实物福利分房阶段（19491977年）。新中国成立之初，实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。住房成为一种福利，这种制度一直持续到1977年。住房建设资金90来源于政府拨款，由中央与地方两级财政负担，少量靠单位自筹。但财政拨付的住房建设资金一直未设专项资金，而是作为一种非生产性投资，附列在基本建设投资之中。由于没有专门的资金渠道，在“先生产后生活”的年代，住房建设资金被不断挤占，住房建设投资占基本建设投资的比重长期呈下降趋势，
39、到1970年降至极点，仅占当年基本建设投资的2.6。14即便如此，有限的住房建设资金也被优先用于新建的大型国有企业，如东部地区的部分新建独立工矿职工住房和中西部地区的三线企业职工住房等，至于城镇中小企业则很难得到财政拨给的住房建设资金。因此，住房供给不足也不断显现并逐渐成为严重的社会问题。（2）福利分房改革阶段（19781993年）。1978年邓小平提出了关于房改的问题，由此开启了中国住房制度改革之路，先后经历了公房出售试点、提租补贴、以售带租等阶段。1979年原国家城市建设总局、国务院侨务办公室制定了关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法，鼓励华侨、归侨和侨眷用侨汇购买和建设住宅；并且规定所有权
40、和使用权归自己，国家依法给予保护。同年探索把住宅出售给职工，原国家城市建设总局选择南宁、柳州、桂林、梧州和西安五个城市进行增量住房向职工出售的试点，即进行政府统一建设，以土建成本价向居民出售。1980年邓小平再次发表关于住房问题的讲话，指出“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、一五年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算”。同年6月中共中央、国务院批转全国基本建设工作会议汇报提纲，正式提出实行住房商品化政策，规定“准许私人建房、私人买房、准许
41、私人拥有自己的住宅”。1982年，在总结前两年公房出售试点经验的基础上，鉴于城镇居民工资水平低、购买能力有限，原国家建委和原国家城市建设总局决定在郑州、常州、四平和沙市四个城市试行公有住房的补贴出售，即政府、单位、个人各负担房价的13。在出售公房的同时，有的地方还实行了住房租金的改革，进行了一些有益的尝试。主要做法有“按成本计租，定额补贴”，“超标加租”，对青年公寓实行“新房新租”。1986年2月，成立了“国务院住房制度改革领导小组”，下设办公室，负责领导和协调全国的房改工作。1988年1月国务院召开了“第一次全国住房制度改革工作会议”，同年2月国务院批准印发了国务院住房制度改革领导小组关于在
42、全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案，标志着住房制度改革进入整体方案设计和全面试点阶段。1991年，关于全面推进城镇住房制度改革的意见提出，按照社会主义有计划商品经济的要求，从改革公房低租金着手，将公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度，完善住房商品机制的转换，实现住房商品化和社会化。（3）住房市场化阶段（19942003年）。1994年7月国务院下发了关于深化城镇住房制度改革的决定，要求实现住房商品化和社会化。提出“三改四建” 的改革内容，在政策取向上则强调全面推行住房公积金制度，建立经济适用住房与商品房两种住房供应体系，提出了机制转换和资金筹集相结合的改革战略，通过建立住房
43、公积金，形成了新的资金来源。至此，中国已实行了近四十年的住房实物分配制度从政策上退出历史舞台。1998年7月，国务院印发了关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知，确定了深化城镇住房制度改革工作的目标：一是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；二是建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。2003年8月，国务院下发了关于促进房地产市场持续健康发展的通知，将“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应。采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例。努力使住房价格与大多数居民家庭的
44、住房支付能力相适应。”同时将经济适用房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房”。还明确提出“房地产是国民经济支柱产业”。该文件的出台将多数家庭住房的供给推向了市场，实现了中国住房市场化的根本转变。（4）多层次住房保障阶段（2004年至今）。国务院2003年文件实施以后，房地产业高速发展，但与此同时房价过快上涨，也引发了一系列社会问题。自2004年起一系列楼市调控措施密集出台。2005年3月26日，为了对房价上涨过快的问题“加以全局性控制”，国务院办公厅发出关于切实稳定住房价格的通知（国办发明电20058号），提出八条意见（“国八条”）；4月27日，温家宝总理召开国务院常务会议，研究进
45、一步加强房地产市场宏观调控问题，并提出八项措施引导和调控房地产市场（即“新国八条”）；5月11日，七部委又出台关于做好稳定住房价格工作的意见（稳定房价的八条措施）；5月31日，三部委出台关于加强房地产税收管理的通知，限制期房转卖；10月一八日，国家税务总局下发关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知，强调要对20个人所得税进行一体化征收。2006年5月，国务院又出台了稳定房价，整顿房地产市场秩序的六项措施（即“国六条”）。2007年8月一三日，国务院发布了关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见（国发200724号），要求进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，逐步改善其
46、他住房困难群体的居住条件；首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能。这标志着政府住宅调控思路的转变，中国住房制度改革的导向由“市场为主、保障为辅”转向“市场与保障并重”，其关键是要建立多层次住房保障体系建设，加快住房分类供应体制的实施。2007年10月一五日召开的中国共产党第十七次全国代表大会上，胡锦涛同志在十七大报告的第八部分提出：“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”这是党代会报告中第一次专门提及住房保障制度。2.财政支持住房保障的情况分析。目前来看，中国各地住房保障的资金渠道，主要有政府财政住房保障支出、土地出让净收益、住房公积增值收益、政府廉租住房租
47、金收入，以及社会捐赠资金等。财政对住房保障的支持，近年来主要体现在住房公积金、廉租房保障和补助资金、经济适用房和“两限房”以及各种住房补贴（如提租补贴、购房补贴等）几个方面。在廉租房建设中，截止到2006年底，地方各级财政预算已累计负担32.一五亿元，而且中央财政也从2007年开始对廉租房建设实施补助，2007年已补助51亿元，2008年中央财政又安排资金68亿元。有关推算显示，自20032006年经济适用房负担分别为1111.22、一三35.38、一三39.38和1620.43亿元。从住房公积金财政补贴来看，根据推算2006年财政负担超过一五亿元。一五16三、中国社会福利筹资中公共财政支持的基本评介（一）公共财政框架的提出与发展1998年年末的全国财政工作会议非常明确地提出了建立公共财政框架的要求。经过十多年
