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1、行政罰法之研討 台北市政府法規會主委陳清秀主委撰第一節 概說一、概念及適用範圍（一）概念行政罰法（以下簡稱本法）於94.2.5公布，於95.2.5施行。本法所稱之行政罰，係指對於違反行政法上義務行為科處之行政秩序罰而言，不包括行政刑罰及執行罰（例如科處間接強制執行之怠金）在內。其中所謂行政秩序罰，指對於違反行政法上之義務者，科以刑罰之刑名以外之制裁；所謂行政刑罰，指對於違反行政法上之義務者，科以刑法上所定刑名之制裁；所謂執行罰，乃對於違反行政法上義務者，為督促其將來履行義務，所加予之處置行政法院83.10.29. 八十三年判字第二三三號判決：水污染防治法第三十八條前段所定事業或污水下水道系統排
2、放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，應屬行政秩序罰，以行為人過去已成立之違反第七條第一項或第八條規定之行為，為處罰客體；接續規定並通知限期改善為主管環保機關，對行為人（違反第七條第一項或第八條規定之人）所課將來應履行之義務；其次規定屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；應屬執行罰性質（訴願卷附、臺灣省政府訴願審議委員會研究報告，同此見解），以按日連續處罰，作為督促行為人（含義同上）完成改善之手段，而非以行為人繼續違反第七條第一項或第八條規定之行為為處罰對象。故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其輔導、督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，
3、主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第一條第二項規定，自屬違法。至於個別法律中有規定義務人依法令或本於法令之處分負有行政法上金錢給付義務，逾期未履行，依法律規定，應加徵滯納金者（例如稅捐稽徵法第20條及規費法第20條），該滯納金之性質究是否屬行政罰？有無行政罰法規定之適用？不無爭議。本文認為滯納金主要目的在於督促履行公法上義務，具有行政執行特別規定性質；同時兼具有遲延利息之損害賠償性質滯納金在德國的稅捐通則將其明文規定為稅捐的附帶給付，該稅捐債權之附帶給付尚包括滯報金、怠報金、利息均屬之
4、，基本上將其定性為督促履行特別手段之一，並附隨兼有遲延損害或補償目的性質，原則上主要為督促手段，類似行政執行法上怠金之性質，義務屆期不履行，以較高的金錢不利益，督促其履行，而非以制裁為目的，德國立法例已有明文規定，學說上亦無爭議。日本的金子宏教授亦類似此見解，並傾向屬於民事遲延利息損害賠償性質（參見陳清秀，稅法總論，2004，第3版，頁439以下）。行政罰法規定行政罰種類分為罰鍰、沒入及其他種類行政罰，不包括滯納金 95.1.20法務部行政罰法諮詢小組第3次會議結論亦認為滯納金不是行政罰法所適用之行政罰。，立法者已然區別罰鍰與滯納金之目的、性質與定位均有不同，亦不屬於其他種類行政罰，如將行政罰
5、法規定適用在滯納金之情形恐有困難，除非類推適用，但行政罰法以類推適用之方式對民眾處罰，終有不宜，但其部分原理原則：如故意、過失不妨可供參考，如無故意、過失之情形下，是否仍有必要再處以滯納金？容可商榷。至懲戒罰與行政罰之性質有別，懲戒罰乃是對於專門職業人員（例如醫師、建築師等）所為之懲戒制裁（所謂懲戒罰，指基於行政法上之特別權力關係所加之制裁），著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質，而屬本法第二條之範疇，應由其立法目的、淵源等分別考量。故如法律規定課予
6、專門職業人員公法上義務，並對於其違反義務行為加以懲戒，其懲戒處分屬於本法第2條所定其他種類行政罰時，則應具有秩序罰性質，應適用本法之規定。反之，如因專門職業人員未能盡其職責而被懲戒或因喪失職業能力（例如罹患精神病）而被停止執業處分，則屬於職業內部秩序之維護，單純懲戒性質，並非行政罰性質。又公務員之懲戒與行政罰法規範之性質不同，無法比擬適用，自不待言。（二）適用範圍本法的適用範圍包括罰鍰及其他種類行政罰。所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他
7、限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。本法所稱其他種類行政罰，僅限於第二條各款所定裁罰性之不利處分，並以違反行政法上之義務而應受裁罰性之不利處分為要件。並參酌司法院釋字第三九四號等解釋使用裁罰性行政處分之用語，加以規定。如果其措施只是營業管制性措施，並非對於違反義務行為之制裁措施，則不屬於本法所稱其他種類行政罰。如限制或禁止行為之處分，雖然
8、規定於法規的罰則章節之中，但其處分僅係命除去違法狀態或停止違法行為者，例如命拆除違章建築以遵守建築法規，命拆除地上物以回復原狀俾遵守都市計畫土地使用分區管制規定等，屬於命除去違法狀態；或命停止違規營業以遵守營業法規，乃是命停止違法行為等，因其與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，不在行政秩序罰的範圍，並無本法之適用 林錫堯，行政罰法，頁22（2005年初版）。此外，行政機關對違法授益行政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止，是否屬本法所規範之裁罰性之不利處分，而有本法規定之適用，應視其撤銷或廢止之原因及適用之法規而定，未可一概而論。倘若自始欠缺資格要件依法本來不應作成授益行政處分時，則行政
9、機關予以撤銷，以回復合法狀態，應不屬於秩序罰性質。或是當事人事後喪失授益行政處分的基礎資格要件（例如低收入戶給予生活津貼，事後已經脫貧，喪失低收入戶之資格），而由行政機關廢止原來的處分，也不屬於秩序罰性質。再如證券交易法第五十九條第一項規定：證券商自受領證券業務特許證照，或其分支機構經許可並登記後，於三個月內未開始營業，或雖已開業而自行停止營業連續三個月以上時，主管機關得撤銷其特許或許可。之撤銷，性質上屬於營業管制措施，即不屬本法所規範的裁罰性之不利處分。又如行政機關對於業者進行評鑑，並公佈評鑑結果，以資訊公開，滿足大眾知的權利，並維護消費者權益，並非此處所稱其他種類行政罰。即使為維護業者權益
10、，並避免損害業者權益，而先行通知評鑑結果不佳之業者改善，給予改善期間，於期滿之後，再公佈最新評鑑結果，以符合比例原則，亦非屬於對於違反義務之制裁性質。又依稅捐稽徵法第二十四條規定所為限制納稅義務人之財產不得移轉或設定他項權利、限制其減資或註銷登記及限制出境之處分，及依海洋污染防治法第三十五條規定所為限制船舶及相關船員離境之處分，均屬保全措施，不具裁罰性，亦非屬裁罰性之不利處分，無本法規定之適用。在行政處罰種類有多種時，行政機關應注意依比例原則處理，選擇足以達成行政目的所必要而損害人民權益最輕微之處罰手段。最高行政法院91.02.07. 九十一年度判字第二六九號判決即指出：行政行為採取之方法應有
11、助目的之達成。有多種同樣達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。行政程序法第七條定有明文。又行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。同法第十條亦著有規定。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限則應遵守法律優越原則，並應避免違背平等原則、比例原則等一般法的規範。違反少年福利法第十九條第一項、第三項之行為，依同法第二十六條第二項規定，其制裁方式分為罰鍰及勒令其停業、歇業或吊銷執照。依該條第二項前段規定處罰鍰，仍無助於維護社會秩序及善良風俗之目的時，始有依後段規定勒令歇業等處分之必要。否則其行政裁量即
12、有不當。二、行政罰法的地位-普通法性質 本法第一條規定：違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。本法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰之統一性、綜合性法律，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩。又本法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定。此種特別法的規定，應該就個別事項分別觀察，原則上應無完全排除行政罰法的特別法律存在。例如個別行政作用法中對於共同違反行政法上義務行為之處罰，係採由數行為人共同分擔，而非分別均處
13、罰之規定，則依本法第一條但書之規定，即應優先適用，而無須依本法第十四條第一項之規定分別處罰之。例如遺產及贈與稅法第四十七條規定，對於所處之罰鍰設有上限，足見於遺產稅之納稅義務人有多人共同繼承之場合，如有違反該法所課予之納稅義務而受罰鍰之處罰時，該法應係採由數個納稅義務人共同分擔之規定，而非對每個繼承人均分別處以漏稅額倍數之罰鍰，否則該法第四十七條之規定將形同具文。另本法所規範行政罰之裁處，性質上為行政處分之一種，有關裁罰之程序或相關事項，依行政程序法第三條第一項規定，除本法就行政程序事項另有特別規定外，仍應適用行政程序法有關規定，故該法有規定者，除有必要外，本法不再重複規定。 地方自治團體所制
14、定的自治條例，可否作為特別法優先適用而排除本法的適用？就此本法第一條但書似不予承認，仍應適用本法。惟本法既然由中央統一立法，應屬於框架式立法性質，仍不得剝奪地方自治權，故依其事件之性質，如自治條例就其自治事項有特別規定，解釋上與本法規定並不牴觸者，仍應可優先適用自治條例之規定。例如本法第十九條規定違規情節輕微得免予處罰的標準，為法定最高額新台幣3千元以下罰鍰之處罰，倘若自治條例規定得免予處罰標準提高為新台幣5萬元以下罰鍰之處罰，對於人民更為有利，且屬於地方自治權範圍（蓋因對於違反自治條例所負擔之義務，是否要加以處罰，原本即屬於地方自治立法裁量權範圍），應無不許之理。反之，如對於中央法律規定之罰
15、則，則應受本法第十九條規定之拘束，不得以自治條例特別規定提高免罰標準。第二節 處罰法定主義 一、概說人民違反公法上義務的行為，一般而言，可依行政執行法強制執行，至於可否加以制裁處罰，因制裁處罰涉及侵犯人民自由權利，應有法律或自治條例作為依據。此即處罰法定主義。此與刑罰的處罰採取罪刑法定主義類似，均為法律保留原則的表現。本法第四條規定：違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。 按依法始得處罰，為民主法治國家基本原則之一，對於違反社會性程度輕微之行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖較諸對侵害國家、社會法益等科以刑罰之行為情節輕微，惟本質上仍屬對於人民自由或權利之不利處
16、分，其應適用處罰法定主義，仍無不同。為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限。所謂違反行政法上義務行為時，係指實施違規行為舉動之時，而不是結果發生時。二、處罰要件法定主義（一）處罰構成要件應由法規規定 處罰要件係指處罰法規的全部前提構成要件，處罰要件的規範依據，可分述如下： 1.形式意義的法律。 立法院通過總統公布的法律，得作為處罰依據。有關處罰法律應規定於行政作用法中，而非在行政組織法律中規定。2.自治條例地方制度法施行後，鑑於自治條例係經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布，且自治條例亦得就違反屬於地方自治事項之行政義
17、務者處以罰鍰或其他種類之行政罰（地方制度法第二十六條第二項、第三項），故處罰法定主義之法規，包括地方自治團體所制定之自治條例在內。依據地方制度法第二十六條規定，自治條例可以科處秩序罰的種類有其限制，只限於最高以新臺幣十萬元為限之罰鍰、勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分，並未包括公佈姓名的處罰與沒入的處分，因此如涉及公布姓名與沒入的的處罰，應以法律定之，不得以自治條例規定之。自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關、縣政府核定後發布。此項核定，即進行事前的合法性監督審查，避免自治條例違反上位階的法規範。3.法規命
18、令（1）法律對於處罰之構成要件及法律效果，必須有具體明確授權，才能以法規命令訂定處罰條款對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。準此，凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特
19、定法條之文字；惟依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款（釋字第三六七號解釋、釋字第三九四號解釋）。故對於違反行政法上義務之行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果具體明確授權以法規命令訂之（參照釋字第三一三號、第三九四號及第四二號等解釋意旨）。（2）法律對於處罰之構成要件及法律效果，如僅有概括授權，法規命令不得有制裁性之條款若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行
20、訂定制裁性之條款（釋字第三六七號解釋、第三九四號解釋）。例如建築法第十五條第二項規定：營造業之管理規則，由內政部定之，概括授權內政部訂定營造業管理規則。此項授權條款並未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。惟尚不得訂定有關違反行政法上義務之處罰的制裁性條款（釋字第三九四號解釋）同說，釋字第四二號解釋：-保險法第一百七十七條規定：代理人、經紀人、公證人及保險業務員管理規則，由財政部另訂之，主管機關固得依此訂定法規命令，對該等從業人員之
21、行為為必要之規範，惟保險法並未就上述人員違反義務應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之授權，則其依據上開法條訂定發布之保險代理人經紀人公證人管理規則第四十八條第一項第十一款，對於保險代理人、經紀人及公證人等從業人員違反義務之行為，訂定得予裁罰性之行政處分，顯與首開憲法保障人民權利之意旨不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。又行政機關之公告行為，如對人民之自由權利有所限制時，應以法律就該公告行為之要件及標準，具體明確規定（釋字第五六四號解釋參照）。社會秩序維護法第六十三條第一項第八款固規定，製造、運輸、販賣、攜帶或公然陳列經主管機關公告查禁之器械者，處三日以下拘留或新臺幣三萬元
22、以下罰鍰。惟該條款所謂經主管機關公告，係指主管機關，依據對該公告行為之要件及標準為具體明確規定之法律，所為適法之公告而言，尚不得以該條款規定，作為發布限制人民自由權利公告之授權依據（參照釋字第五七號解釋理由書）。4. 職權命令行政處罰涉及限制人民的自由權利，而職權命令原則上僅可對於執行母法有關之細節性及技術性事項，或對於不涉及限制人民的自由權利的事項（例如給付行政事項），加以規定。惟因職權命令欠缺法律授權，不得超越法律或自治條例之外，逕行訂定制裁性之條款。 例如對於人民設立工廠而有違反行政法上義務之行為，予以停工或勒令歇業之處分，涉及人民權利之限制，其以工廠設立登記規則之職權命令加以規範，欠缺
23、法律授權之依據，與憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款規定意旨不符（司法院84.11.10. 大法官釋字第三九號解釋）。又如有關禁止製造、運輸、販賣、攜帶或公然陳列類似真槍之玩具槍枝，並對違反者予以處罰，涉及人民自由權利之限制，應由法律或經法律明確授權之命令規定。其以職權命令（舊玩具槍管理規則）規範，未經法律授權，限制人民之自由權利，其影響又非屬輕微，與憲法第二十三條規定之法律保留原則不符，均應不予適用（司法院 92.12.26. 大法官釋字第五七號解釋） 本件解釋另指出：警察法第九條第一款規定，警察有依法發布警察命令之職權，僅具組織法之劃定職權與管轄事務之性質，欠缺行為法之功能，不足以
24、作為發布限制人民自由及權利之警察命令之授權依據。在有關給付行政事項的職權命令，通常規定受益人如有違規行為，則應撤銷或廢止其原先之授益處分，並追繳已經領取之給付（例如補助款），此類以違反公法上義務或負擔而受制裁性之不利處分，似屬於其他種類的行政罰性質，其合法性如何，不無疑義。為了避免爭議，職權命令中較不適合規定違規行為之罰則，而應依據行政程序法規定，在職權命令中規定准予主管機關對於行政處分附加附款。例如明定有關給付行政之授益處分可附加下列附款：申請人如有下列情形之一者，主管機關得廢止原補助處分（或公物之許可利用處分），並追繳原已經領取之補助款：一、未履行負擔。二、違反本辦法規定或其他法令規定。5
25、.習慣法習慣法，不得作為制裁處罰的依據。惟由於處罰法定主義僅在保護當事人的利益，因此對於當事人有利的習慣法，亦即減輕或免除處罰的習慣法，仍為法律所容許。例如行政慣例上如對於情節輕微的違規行為先經勸導改善，如不改善再行處罰，而已經讓相關關係人產生法的確信時，即可認為形成習慣法。又如對於連續犯的違規行為，如慣例上一向均視同一行為加以處罰時，則也可認為形成習慣法。倘若大量的民眾不遵守罰則規定，例如不遵守禁止停車或行車速度限制規定，則依其性質，仍不發生習慣法的效力 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 3 Rn.2a.。5.行政規則與行政契約 行政機關為考量財政能力負擔，而暫時試辦有關
26、社會福利給付，為避免產生長期適用的困擾，可能以訂定要點等行政規則的方式給予人民補助款等社會福利給付，在此類行政規則中可能有需要訂定違反規定之處理。在此情形，行政規則中較不適合規定違規行為之罰則，而應依據行政程序法規定，在行政規則中規定准予主管機關對於行政處分附加受益人如有違規行為時應如何處理之附款。 有關違規行為之處理，倘若在職權命令或行政規則中加以規定有其合法性爭議時，則行政機關似可選擇訂定行政契約或私法契約的方式，對於違規行為如何處罰納入契約的約款之中，較具有合法性。因為基於契約的內容自由原則，其可約定之事項範圍通常可較為廣泛。（二）行為的構成要件合致性1. 如果行為人因為不遵守行政機關所
27、為行政處分的要求或禁止而依法應受處罰時，則該項行政處分必須有效存在，在行政處分送達相對人時起，對其發生效力（行政程序法第一百十條第一項）；在未送達之前，原則上仍不存在一個有效的行政處分。2. 一個違法的（但不是無效的）行政處分，仍然有其效力，因此應加以遵守。因此違背一個違法的（但不是無效的）行政處分，仍構成違反秩序的行為。雖然違法的行政處分事後被撤銷，而溯及既往失其效力，並且視為自始未曾作成行政處分處理，而行為人先前違反行政處分的要求或禁止所構成的違規行為，是否受影響，不無疑義。由於一個行為是否應以科處罰鍰的方式加以制裁，應以行為當時的狀態加以判斷。故行為人在行為當時既然確實已經實現違規的構成
28、要件，亦即已經既遂完成的違規行為，則不因事後作為處罰要件的行政處分被撤銷而受影響 Rosenktter,Das Recht der Ordnungswidrigkeiten,5.Aufl.,2000,S.52f.。於此情形，在處罰額度上，應可斟酌處分被撤銷的事實情況。3. 如果因其處分有重大而明顯的瑕疵致無效時，則相對人即不受拘束，自不受處罰。4. 又對於違反行政處分的行為而應加以處罰者，僅於行政處分已經確定（法定救濟期間經過）或具有立即執行的可能性之行政處分，始得加以處罰。倘若行政處分仍在救濟程序進行中，而停止執行時，則對於其不服從行政處分的行為，即不應加以處罰 Rosenktter,aaO
29、.,S.53.。三、處罰明確性原則（一）行政罰法規所使用不確定法律概念，必須使人民能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之處罰為何處罰明確性的要求，主要針對處罰法律的構成要件，但也針對處罰的法律效果，亦即有關處罰的種類及金額額度、包括從罰等違規的法律效果，法規的規定也應十分明確 洪家殷，行政秩序罰論，頁21（89年初版2刷）。倘若法律僅規定如有違反行政法上義務行為，應處予罰鍰，而未規定應科處多少額度之罰鍰時，則違反處罰明確性原則，應屬無效。依法應受處罰處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之處罰為何，方符法律明確性原則。對於處罰處分之構成要件，法律雖以抽象概念表
30、示，不論其為不確定概念或概括條款，均須無違明確性之要求。法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。有關人民行為準則及處罰之立法使用抽象概念者，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法院審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違（參照司法院86.07.11. 大法官釋字第四三二號解釋）例如：會計師法第三十九條第六款規定：其他違反本法規定者，以違反會計師法為構成會計師之懲戒事由，其範圍應屬可得確定。同法第十七條規定：會計師不得對於指定或委託事件，有不
31、正當行為或違反或廢弛其業務上應盡之義務，係在確立會計師之行為標準及注意義務所為之規定，要非會計師作為專門職業人員所不能預見，亦係維護會計師專業素質，增進公共利益所必要，與法律明確性原則及憲法第十五條保障人民工作權之意旨尚無違背（釋字第四三二號解釋）。亦即處罰規定如果具備下列要件：1.其意義可理解。2. 受規範者所得預見。3. 可經由司法機關審查加以確認。即可認為符合明確性原則。例如，法律處罰的要件使用：其他違反本法規定者，或不得對於指定或委託事件，有不正當行為或違反或廢弛其業務上應盡之義務等用語，其範圍應屬可得確定，要非人民所不能預見，與法律明確性原則及憲法第十五條保障人民工作權之意旨尚無違背
32、（釋字第四三二號解釋）。又如法律處罰的要件使用：於業務上如有違法或不正當行為之用語，其範圍應屬可得確定，並可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則尚無不合（釋字第五四五號解釋）司法院 91.05.17. 大法官釋字第五四五號解釋：-醫師法第二十五條規定：醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處一個月以上一年以下停業處分或撤銷其執業執照。所謂業務上之違法行為係指醫師於醫療業務，依專業知識，客觀上得理解不為法令許可之行為，此既限於執行醫療業務相關之行為而違背法令之規定，並非泛指醫師之一切違法行為，其範圍應屬可得確定；所謂業務上之不正當行為則指醫療業務行為雖未達違法之程度，但有悖於醫學學理及醫學倫理上
33、之要求而不具正當性應予避免之行為。法律就前揭違法或不正當行為無從鉅細靡遺悉加規定，因以不確定法律概念予以規範，惟其涵義於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則尚無不合，於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸。首揭規定就醫師違背職業上應遵守之行為規範，授權主管機關得於前開法定行政罰範圍內，斟酌醫師醫療業務上違法或不正當行為之於醫療安全、國民健康及全民健康保險對象暨財務制度之危害程度，而為如何懲處之決定，係為維護醫師之職業倫理，維持社會秩序，增進公共利益所必要，與憲法第二十三條規定之意旨無違。有關本件解釋的批評，詳見陳愛娥，如何明
34、確適用法律明確性原則？評司法院大法官釋字第五四五號解釋，月旦法學，88期，2002.9，頁249以下。再如法律規定以例示概括方式規定處罰要件，其中概括規定其他違法行為作為處罰要件，也不違背明確性原則。例如海關緝私條例第三十七條第一項除於前三款處罰虛報所運貨物之名稱、數量及其他有關事項外，並於第四款以概括方式規定其他違法行為亦在處罰之列，此一概括規定，係指報運貨物進口違反法律規定而有類似同條項前三款虛報之情事而言。就中關於虛報進口貨物原產地之處罰，攸關海關緝私、貿易管制有關規定之執行，觀諸海關緝私條例第一條、第三條、第四條、貿易法第五條、第十一條及臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條之規定自
35、明，要屬執行海關緝私及貿易管制法規所必須，符合海關緝私條例之立法意旨，在上述範圍內，與憲法第二十三條並無牴觸（釋字第五二一號解釋）。（二）必須人民可自授權之法律規定中得預見其行為之可罰1.概說法律授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。司法院 90.03.09. 大法官釋字第五二二號解釋即謂：對證券負責人及業務人員違反其業務上禁止、停止或限制命令之行為科處刑罰，涉及人民權利之限制，其刑罰之構成要件，應由法律定之；若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，而自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則。中華民國七十七年
36、一月二十九日修正公布之證券交易法第一百七十七條第三款規定：違反主管機關其他依本法所為禁止、停止或限制命令者，處一年以下有期徒刑、拘役或科或併科十萬元以下罰金。衡諸前開說明，其所為授權有科罰行為內容不能預見，須從行政機關所訂定之行政命令中，始能確知之情形，與上述憲法保障人民權利之意旨不符，自本解釋公布日起，應停止適用。2.空白規範之容許性行政罰與刑罰不同的是，行政罰的構成要件常有以空白規範的型態組成：亦即其處罰規定常援引同一或其他法律的規定、法規命令或一個行政處分（例如經勒令停業處分後，仍不服從時，再予以處罰）。此類空白規範，僅規定行政處罰的各項前提要件、種類及範圍，但其實質內容則須再經由待補充
37、的規定例如法律、法規命令等加以決定 有關此一問題之探討，參見洪家殷，行政秩序罰上空白構成要件之探討，收於法治斌教授紀念論文集，法治與現代行政法學，頁619以下（2004年出版）。 例如廢棄物清理法第五十五條第一項第一款規定公民營廢棄物清除處理機構違反依第四十二條所定管理辦法者，處新台幣6,000元以上30,000元以下罰鍰等，其母法本身即是屬於空白規範，而引用管理辦法之法規命令，作為處罰的構成要件的補充規範。 都市計畫法第七十九條低一項前段規定：都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、
38、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。其中引用依本法所發布之命令，作為處罰要件的補充規範，也是空白規範的例子。四、類推適用的禁止 處罰法定主義要求行為的處罰必須有法規明文規定，對於一個與應受處罰行為不同的、但屬於類似的行為，則不得比附援引處罰規定對於行為人進行不利的處罰。亦即對於行為人不利的，不得類推適用，以維持法律秩序的安定性。此項類推適用的禁止，不僅適用於行政罰法的一般規定，也適用於罰鍰及從罰的科處 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 3 Rn.9.。 如果有法律漏洞存在，而無法經由
39、解釋的方法加以填補時，始有進行類推適用的問題。在臨界案型，是否有尚可容許的解釋或已經是不容許的類推適用，即可能介於中間。如果對於行為人有利，則類推適用，以貫徹有利規定的立法意旨以及平等原則，應為法之所許。亦即如果經過探求法規的立法目的、意旨、及其與其他規定間的關聯性、立法的歷史經過等因素，確認有法律漏洞存在時，則經由類推適用等方法，進行法律漏洞的補充，以符合公平正義的要求，如未因此對於人民創設或加重處罰負擔時，應為法之所許。 有關處罰法規的構成要件的解釋，與類推適用不同，在解釋法規時，應遵守解釋的合法界限，解釋可能對於法規的文字意義，進行較為廣泛的廣義的解釋，也可能較為狹義的解釋，但不能超越文
40、字意義的可能性範圍，例如法律如果只對於建築物的起造人及承造人加以處罰，則不能經由解釋，又擴張對於其他第三人（例如監造人）加以處罰。又法規公布之後，如果事實情況發生變更，則於解釋時，也應一併加以斟酌。五、處罰法律不溯及既往原則-法律溯及生效之禁止行為人在為行為之前，必須法規對於該行為已經有處罰規定，此即法律追溯既往之禁止（法律不溯及既往原則）。因此，在行為後才生效的法規，不得對於行為人進行不利的適用。此種溯及生效的禁止，僅適用於實體法。但亦包括是否及如何處罰在內。例如個別的構成要件特徵、阻卻違法事由、阻卻責任事由、處罰條件及其他阻卻處罰的個人事由等，均屬之。 至於程序法的規定，則不適用上述溯及生
41、效的禁止原則。程序法規定的變更，除另有特別規定外，仍適用於在變更當時仍然繫屬中的程序。例如追訴時效的變動，也不適用溯及生效的禁止原則 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 4 Rn.2b.。 如果在違規行為進行之中，處罰規定發生變更時，則應以行為終了時有效的法規，作為適用基準。而不論該法規的處罰是較輕或較重。此一適用法規的原則也適用於長期間繼續性的違規行為。如果行為終了時的法規處罰較重，也因為其行為的一部分落入該法規的適用範圍內，因此具有正當性。然而因為另一部分行為，是落入處罰較輕的法規適用範圍內，因此在衡量處罰金額時，應予斟酌此項因素 G hler,OWiG,13.Aufl.
42、,2002, 4 Rn.3.。有關司法機關的裁判見解的變更，並不適用溯即生效的禁止原則。在處罰時，應以行政法院的見解為準，縱然行政法院最新見解容許處罰的可能性範圍，大於以往先前的見解所容許處罰的範圍，亦然。此種行政法院見解為不利於當事人的變更，仍不牴觸信賴保護原則。蓋若不如此解釋，則因司法機關僅就個別訴訟案件的裁判表示其見解，若不許其為不利於人民之變更見解，則將永無變更見解之機會，致無法維護實質的正義。但如因此發生不合理的結果時，在德國可經由裁量決定是否處罰的便宜主義加以緩和 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 3 Rn.3.。至於行政機關變更其解釋函令（行政規則）之見解，如
43、為維護法律秩序之安定性，避免人民遭受不測之損害，似可不溯及既往，而僅就將來發生之案件有其適用。司法院 90.05.04. 大法官釋字第五二五號解釋理由書亦謂：行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。 制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定
44、程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第四十八條之三等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：一、經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者；二、相關法規（如各種解釋性、裁量性之函釋）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者；三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止
45、，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。至若並非基於公益考量，僅為行政上一時權宜之計，或出於對部分規範對象不合理之差別對待，或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規適用者，受規範對象之信賴利益應受憲法之保障，乃屬當然。在不真正的追溯既往的情形，如果處罰法律公布之前，已經實施其行為，而於法律公布施行之後，其行為尚未終了時，則可適用新法處罰。例如菸害防制法於八十六年三月十九日公布，至同年九月十九日施行，已預留六個月施行緩衝期，該法第8條規定：菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。足認進口商已知所有菸品於販售時應標示尼古丁及焦油含量，如係八十六年九月十
46、九日前輸入者，仍應以黏貼標籤方式標示，且並非客觀上無法完成之事項。故進口商雖於本法施行前，即八十六年九月十九日前進口菸品，未黏貼尼古丁及焦油含量標示者（其轉售予某超商上架販賣，經主管機關於民國八十七年一月一日查獲），對之均有溯及可罰性。又按進口商品出售時，應加中文標示，為商品標示法第七條所明定，進口商對於菸品尼古丁及焦油含量自得要求製造商事前予以標示，或於進口時自行以中文加以標示，某甲公司未予標示，應屬本法第八條所定作為之主體。故主管機關得以其違反菸害防制法第八條之規定，依同法第二十一條菸害防制法於八十六年三月十九日公布，至同年九月十九日施行，已預留六個月施行緩衝期，該法第21條規定：違反第七
47、條第一項、第八條第一項或依第七條第二項所定方式者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正；逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年；違規之菸品並沒入銷燬之。，按品牌之不同，各科處罰鍰，並諭令於文到二個月內將違規產品收回改正最高行政法院九十一年四月份庭長法官聯席會議。本見決議另認為：依行政院衛生署八十六年十二月二十三日衛署保字第八六七一八一一號函對於製造或輸入違規菸品之業者，依查獲之品牌作為處罰之單位；又該署八十九年三月二十七日衛署保字第八九一六六四五號函說明，係以所製造或輸入者為不同品牌之菸品，自應就不同品牌之菸品，依菸害防制法第八條第一項之規定，分別以中文
48、標示其尼古丁及焦油含量於菸品容器上。單一品牌之標示義務，均屬獨立事件，其違法行為自應為各別之處分。從而，該署前開函令所定處罰方式，已顧及菸品販賣單位眾多之特性，並從製造或輸入菸品業者之有利方向著想，故該函令所定與菸害防制法之規定意旨及公平原則尚無違悖，自可採為裁判之依據。六、從新從輕原則（一）立法目的以往對於行政秩序罰之處罰的法規適用原則，由於考量法律不追溯既往原則，因此採取實體從舊原則，多適用行為時法加以處罰。本法則考慮貫徹新法的制裁政策目的，而改採取類似於刑法的從新從輕原則，因此承認有利人民的溯即生效，而構成法律不溯及既往原則之例外。本法第五條規定：行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。法律或自治條例定有施行期間，因期間屆滿
