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1、,HPU,Publicsafety,应急预案与应急能力建设,内容,安全管理与应急管理,公共安全管理：着眼于安全，注重灾害的预防，消除脆弱性应急管理：着眼于事件的处理，从预防、准备到应对,认识安全管理与应急管理： 从魏文王问扁鹊三兄弟的故事谈起,（公元前407前310）姬姓，秦氏，名越人,任何不安全的事故都是可以预防的。 每一起严重事故的背后都有29起轻微事故和300起未遂事故先兆，及1000起事故隐患。 因此，要避免严重事故发生，必须从排查/消除隐患开始安全管理。,安全管理：海恩法则,生产管理,生产者,生产设备,生产环境,安全管理对象：人/机/环/管,日常安全管理：原神华集团的模式,行动,感觉
2、,认识,人 / 机 / 环,安全管理与应急管理的关系,灾后恢复,灾害减除,灾害准备,安全,突发事件,响应,安全管理,应急管理,回归安全状态,安全状态失去,预防,风险管理,从安全管理、应急管理到危机管理,日常安全管理,工作重点：应急处置措施？,应急管理,工作重点：风险防范灾害减除监测监控,恢复重建,危机管理,工作要求：停止日常亲临现场全力以赴救死扶伤控制事态消除影响,国家安监局：一个树立、三个坚持、三个强化,从安全管理、应急管理到危机管理,日常安全管理,工作重点：应急处置措施？,应急管理,工作重点：“一个强化，一个支持，一个落实，三个坚决反对”的安全观念：强化以人为本，珍爱生命，安全发展的理念；
3、各级组织要坚决支持员工对违章指挥、违章操作说“不”；把安全生产管理工作落实到集团的每一项目、每一部位、每一台设备、每一员工；坚决反对在安全生产不受控条件下的赶工抢工，坚决反对在安全生产不受控条件下的产值规模扩张；坚决反对企业减少必要安全投入形成的非正常业绩利润,恢复重建,危机管理,工作要求：停止日常亲临现场全力以赴救死扶伤控制事态消除影响,中国水利水电建设集团公司,安全管理与应急管理的着眼点,安全管理 着眼于不出事； 人的健康体检锻炼身体,应急管理 着眼于出事后把损失降到最低 人得病后住院治疗,内容,应急管理围绕突发事件：产生应急预案,1.会发生什么样的突发事件？,2.这种突发事件怎么应对？,
4、3.检验预设的应对方案是否管用！,突发事件情景是应急管理的基本出发点,突发事件情景,应急预案,演习演练,应急管理、应急预案与应急能力,责任主体,会发生什么？,平时应该做些什么？,三系成方案,顶层设计：中国的应急管理系统,一案三制一保障,从应急管理流程看应急能力,应急能力： 是处置突发事件的各种功能性需求。是预防和应对突发事件所需要的全部条件和技能,应急能力分解,从应急管理流程/内容看预案和能力,内容,应急预案的含义,应急预案是一个政府或组织针对紧急事态所采取的全部行动的方案，它要规定政府或管理部门在紧急事态前、中、后的工作内容。简言之，它是预先制定的突发事件发生时的处置方案。它要回答：在什么样
5、的情况下；由谁和哪个权力部门；用什么样的资源；采取什么样的应对行动。,突发事件与预案：人类的经历,当知道灾难即将到来时，人类（你）会怎样来自圣经的故事：诺亚方舟现代故事：后天、2012从古到今人们都在做应急预案,当你料到生活中一定会发生某些事件时，如上大学结婚买房（盖房）患病等等，你会怎样？存款！也是应急预案,没有应急预案的结果：非典应对,2003年，突如其来的“非典”(SARS)疫情袭击中国，疫情波及内地24个省(自治区、直辖市)266个县(区)，累计报告SARS病例5327例，死亡349人。“非典”疫情还波及4大洲32个国家和地区，全球报告SARS病例8439例，死亡812人。,卫生部长高
6、强总结：一是判断不准，处置不当。二是信息不准，传递不畅。三是未及时形成强有力的领导机制。四是缺乏有效国际合作。,其实真正的教训是：没有应对方案（措施），指导思想错误，不敢面对,为什么要编预案？,晋城高速31燃爆事故,从事故的复杂性说起 交通？危化？火灾？复合？,没有对应的预案！,为什么要编预案？,天津港2015年“812”爆炸共发现遇难者165人，8人失联死亡者绝大多数为消防人员和警察：救人者死亡！没有设想会发生这样的事故，没有针对性的应急预案处置方案：临时决定，影响效率,事故录像,“723”甬温线特别重大铁路交通事故,上海铁路局常务副局长简单按照以往有关事故现场处置方式，组织挖坑就地掩埋受损
7、车头和散落部件。当将受损车头和散落部件放入坑中准备掩埋时，被有关领导同志制止。,2007：铁路交通事故应急救援和调查处理条例2000： 铁路行车事故处理规则2006：国家处置铁路行车事故应急预案没有处置流程与措施,应急知识中原行河南省应急管理办公室,有可靠预案的结果,安排了监测人员建立了预警渠道建立了疏散机制安排了避难场所,为什么要编制应急预案A,编制预案的必要性,突发事件的特点,第一特征：突发事件的突然性，令人猝不及防,预案解决的问题,来自于突发事件的突然 性、严重性和复杂性,突发事件与应急预案的关系,为什么要编制应急预案B,编制预案的必要性,突发事件的特点,第二特征：突发事件的灾难性和复杂
8、性，往往超出了正常的处置能力，需要超乎寻常的资源量来应对。,预案解决的问题,来自于突发事件的突然性、严重性和复杂性,突发事件与应急预案的关系,为什么要编制应急预案C,编制预案的必要性,突发事件的特点,第三特征：特别严重的突发事件需要超出正常工作程序和工作机制来处置,预案解决的问题,来自于非常态突发事件的突然性、严重性和复杂性,突发事件与应急预案的关系,人需要为突发事件做准备吗？,突发事件与人的关系：被动的，不期望的，有害的，如自然灾害,准备,突发事件与人的关系：主动的，期望的，对策动者有利的，如恐怖、暴力犯罪、发动战争,准备的准备,准备一：,准备二：,准备三：,方案/预案,第一类：不期望的,准
9、备四：,美国电影：2012,准备的准备,准备一：,准备二：,准备三：,方案/预案,第二类 期望的：作战方案、重大事件（如家庭大事）,预案作为处置方案，主要目的是准备,准备什么？,应急准备是为可能发生的突发事件在平时做好处置所需要的能力准备。,应急预案就是准备,准备1,准备2,准备3,准备4,事件认识,事件应对方法,事件应对资源,事件应对者,事件的全过程，危害，影响，后果,流程，措施，技术，方法,装备，设施，物资，工具,指挥官，专家组，专业救援队伍，志愿者,很多事故应急处置是无济于事的，应急的意义只在于救人；以及此后的追责和预防：三门峡爆炸塌桥事故 43人被追责,预案的目的之二是预防,同样的事故
10、还有：,“1122”中石化东黄输油管道泄漏爆炸,只有石油泄露事故预案，情景简单调查报告：注重安全生产不到位的多；注重应急处置的少（方法不当：领导未到现场，未判断爆炸，未疏散群众）,预案的目的之三是研究与培训,突发事件的认识,突发事件的处置,体制机制的设计,编制预案必须研究的内容,预案编制与学习培训,编制应急预案需要研究的内容,应急预案与应急能力建设,应急预案的编制与实施过程就是应急能力的建设和发挥作用的过程！,应急预案的编制，引导着应急能力的建设；没有应急能力的支撑，应急预案就是纸上谈兵！,应急预案对日常应急管理工作的指导作用,日常工作要三问：,应急工作平常做，应急时刻能工作！,我国政府应急预
11、案体系,企事业单位预案,重大活动预案,企事业单位的应急预案体系,安全生产应急预案优化试点的探索与实践：雷长群,企业的生产安全应急预案体系,上级企业：生产安全综合预案,认识应急预案：事件、处置环节和安排,编制预案逻辑进程（1）：情景引导,发生了什么事？,会发生什么事？多大规模？什么性质？后果怎样？,突发事件情景,1. 定准事,编制预案逻辑进程（2）：责任分工,编制预案逻辑进程（3）：资源保障,谁来管？,编制预案逻辑进程（4）：应对措施,发生了什么事？,突发事件情景,1. 定准事,应急预案的编制,应急预案编制工作,1、编制准备,应急预案是公共安全管理的最后防线！,在编制预案之前，应该,开始编制,掌
12、握相关的法律法规，确定原则,法律法规依据,确定预案指导思想,制定预案的原则,成立预案编制小组,预案编制小组成员：专业性,参加应急预案编制小组成员的基本条件,在本单位具有决策力,有相关专业知识,有突发事件处置经验,企业预案编制小组成员：代表性,预案编制基本参与者,至少要有多少人参与？,特别注意：成员的权威性,预案编制小组成员必须有足够的级别，保证其所代表的组织或机构对小组所做的决定负责。,最好是参加突发事件处置的部门负责人参加！,预案编制基本参与者,至少要有多少人参与？,2、 应急预案的编制过程,预案编制步骤,1.确定情景：危险分析,2.确定责任人及承担模式,5.形成预案文本,突发事件情景引导,
13、管用的能指导平时战时的法规,确定责任人和体制机制,应急能力保障的物化,基于案例分析的正确处置方法,应急理念与原则的价值,应急管理理念/原则,预案编制：确定应急理念与工作原则,应急预案的一般工作原则（随突发事件处置的特点而定）以人为本属地管理，统一领导 条块结合，属地为主预防为主，平战结合 加强预警，提前响应资源共享、信息互通 依靠科学，依法规范 部门联动，社会参与 措施果断 快速反应,预案编制：确定应急理念与原则,高速公路交通应急管理程序规定,公路应急的四级响应：以解决功能（疏通）为目标？,预案编制：确定应急理念与原则,国家处置铁路行车事故应急预案（2006）：以解决功能（疏通）为目标？工作原
14、则（1）坚持以人为本。以保障人民群众生命财产安全为出发点和落脚点，最大程度地减少行车事故造成的人员伤亡和财产损失。（2）尽快恢复运输。分秒必争，快速抢通线路，尽快恢复通车和运输秩序。（3）实行分工负责。在国务院统一领导下，铁道部和国务院有关部门、事发地人民政府按照各自职责、分工、权限和本预案的规定，共同做好铁路行车事故应急救援处置工作。（4）坚持预防为主。积极采用先进的预测、预防、预警和应急处置技术，提高行车事故防范水平；不断完善铁路应急救援体系建设，提高救援装备技术水平和应急救援能力。,交通部的公路应急响应程序和措施,公路交通应急管理程序规定,重特大交通事故处置程序,6月4日上午7时许，京港
15、澳高速K839东幅（驻马店段遂平县至西平县境内），因大雾及局部团雾影响，发生16起交通事故，事故造成56辆车相撞，95名群众被困。在追尾车辆当中，有一辆危化品运输车辆发生浓盐酸泄漏。经过当地消防官兵6个多小时的紧张救援，险情被成功排除，95名被困人员成功获救。共造成40多人受伤,9人死亡,确定原则：处置先控制肇事人还是先救人？,国家铁路行车事故应急预案的工作原则,1.4 工作原则（1）坚持以人为本。（2）尽快恢复运输。（3）实行分工负责。（4）坚持预防为主。,国家处置铁路行车事故应急预案,甬温线事故：以人为本还是以通为本？,铁道部的常规思维是,步骤一：确定情景：危险分析,预案编制步骤,2.确定
16、责任人及承担模式,5.形成预案文本,危险分析,危险分析,解决的问题：突发事件情景,发生了什么事？,会发生什么事？多大规模？什么趋势？后果怎样？,突发事件情景,1. 定准事,引导问题：本应急预案是针对哪一种突发事件的？适应的规模化后果属于什么级别？,2013年全国电力系统安全生产事故事件：人员伤亡：高处坠落、触电、坍垮塌压埋；电力设备事故；电力安全事件,编制预案的基础：危险分析,危险分析（Hazard Analysis）： 识别并描述危险及其对社区的影响。危险分析的任务是：（1）识别一系列可能发生的危险；（2）确定危险发生的频率及其造成的破坏；（3）确定危险对管辖区所造成的影响；（4）突出最有可
17、能和最有破坏性的危险；（5）确定面对危险时管辖区的脆弱所在。（6）预计应该准备哪些行动，可能需要哪些资源。,危险分析的五个步骤,（1）识别危险：企业,安监总局：重大安全事故隐患判定标准,隐患排查的刚性依据,隐患隐得很深！宝源丰 事件,吉林省长春市宝源丰禽业有限公司2013年6月3日特别重大火灾爆炸事故，共造成121人死亡、76人受伤,11月 28日17时13分，山东乳山一食品公司液氨泄漏事故初步查明：因管帽脱落。造成13人中毒，其中7人死亡,应急知识中原行河南省应急管理办公室,司空见惯的麻痹也是隐患！饭店液化气爆炸,20121123日山西寿阳喜羊羊火锅店爆炸，14死，47伤,2013724北京
18、东城区光明路一家名为“金凤成祥”的蛋糕店发生爆炸，导致2死19伤,危险分析的五个步骤,危险描述 常用术语,（2）描述危险,美国危险描述工作表,危险分析的五个步骤,编制预案的前提：分析辖区危险,目的是：确定受害的目标和受害的范围,（3）描述管辖区及其环境,企业环境描述要素示例,危险分析的五个步骤,（4）确定脆弱性,什么使一个事件（event）在一个政府的管辖下变成了小问题，而在另一个政府管辖下却演变成了一场灾难？为什么在飓风中有的房子毁坏了，而另一些却安然无恙？为什么两次相同烈度的地震在洛杉矶只引起不到100人的死亡，而在印度的古吉拉特（Gujarat）却导致20000多人的死亡？,对危险的暴露
19、度和易感性！,脆弱性：相对于危险而存在,脆弱性：承灾体对危险的暴露度和敏感性,承灾体脆弱性结构,流感病毒,人,确定脆弱性目标,确定脆弱性量化风险,2.设定保护的优先权,3.划分严重性等级,量化风险,危险分析的五个步骤,（5）情景设置,情景设置的主要内容,确定一级响应的上线,设定四级响应的情景,情景设置：事件链,单一的线性事件还是复杂的衍生事件共存？,有毒液体泄漏,污染环境/松花江,流入黑龙江/国际冲突,哈尔滨供水危机,哈尔滨社会恐慌,情景设置：线性事件链,海中大地震,日本311地震事件链,海洋生物污染,海啸,核电站事故,环境污染,晋城市人民政府,31爆燃事故现场处置情景,预案情景设置示例,X市
20、地震预案,房屋轻度破坏：局部破坏、开裂，经小修或者不修可以继续使用；地表出现裂缝及喷沙冒水；低于3%人员伤亡,房屋中等破坏：结构受损，需要修复才能使用；少数破坏路基塌方，地下管道破裂；低于15人员伤亡,比较详细的情景设置,死亡人数：100受伤人数：10008000居住房破坏：1200万平米基础设施：1/3失去功能生命线：煤气、自来水中断医院：减损20救助能力,青岛输油管道泄漏：情景设置的简单化,青岛中石化输油管道泄漏：事件情景,2013年11月22日凌晨2时40分，位于山东省青岛经济技术开发区（即黄岛区）秦皇岛 路和斋堂岛街交汇处，中石化管道公司输油管线破裂，造成原油泄漏。约3时15分，中石化
21、方面发现管道破裂，黄岛油库关闭输油，“向110报警，黄岛区立即组织处置”。但此时原油已进入雨水管线，并沿着雨水管线进入胶州湾边的港池。7时30分，中石化方面在入海口处设置了两道围油栏。7时许，青岛海事部门接到青岛港务局和丽东化工厂的报告，称发现海面有油。8时30分，青岛市环境保护局接报，赶到入海口现场救援。10时30分许，黄岛秦皇岛路附近，雨水涵道和输油管线抢修作业现场相继发生爆燃。,步骤二：确定责任人及责任承担模式,确定责任人及责任承担模式,解决的问题：确定责任人和责任承担模式,发生了什么事？,突发事件情景,引导问题：这样的突发事件应该有哪个部门牵头、哪些部门协助？它们之间的职责的程度模式（
22、体制机制）怎样安排？,确定职责-确定,预案编制小组成员所代表的每一个机构，都要明确并表明其任务，同时还要说明履行职责与任务时的权限。,详细列举责任人、责任部门和他们的具体责任。 确保应急中所有部门都明确任务与职责 并且确保机构间的职责与任务没有重叠。 做到：职责没有遗忘，没有重叠。,根据应急处置流程分解任务,监测报告发布预警启动响应,现场处置SOP疏散简易人员救援,标准处置措施平息事态,响应结束现场清理原因调查,将应急流程每一个阶段的措施转化为任务，为每一个任务安排责任人。,谁来做?,确定在每个环节承担职责的三种状态,针对每一个应急环节，所有机构都必须能够确定其承担的是： 主要职责牵头人和主力
23、军职责； 次要职责在牵头人领导下承担某一方面的职责/任务； 根本没有职责/任务。,确定职责-描述,列出相关机构或个人，并说明他们应对危险的任务。 列出事件处置任务，确定承担牵头和辅助的机构与部门。,两种描述方法： (1) 按机构描述，使每个机构和部门明确其承担的全部应急处置任务。 (2) 按处置任务描述，可以使应急部门得到任务与职责的分配。,确定部门与任务的对应性,部门A,部门B,部门C,部门D,任务1,任务2,任务3,任务4,任务5,以任务定部门责任：示例,环节,职责对应2：以部门定任务,职责分配：以认可为前提,任务与职责的分配必须能被预案编制小组所有成员及其所代表的机构同意并接受。,为什么
24、？有的部门负责人不懂得接受任务的真正含义，问责时反悔。,形成不同层级的应急处置卡,确定职责的达标要求,应急预案的编制过程,步骤三：分析资源,解决的问题：用什么来应对突发事件,谁来管？,引导问题：需要哪些资源？数量够不够？品种规格是否对路？不够的怎么解决？,分析并确定资源是为了确定： a. 有效的应急响应需要什么资源(压迫性需求）？ b. 在本辖区内当前拥有哪些资源？ c. 资源现状与需求的关系（短缺还是过剩）？,分析资源,分析资源的步骤,弄清应急所需要的所有资源和服务,确定它们的来源和获得方法,分析现有资源的满足状况,确定获得不足资源的措施,检查落实资源的到位情况,以应对突发事件的任务定资源,
25、洪水,处置过程处置任务,疏散,搜救,堵漏,固坝,安置,所需资源类型,车辆道路,冲锋舟救生衣,木桩沙袋水泥,沙袋石头车辆,衣物食品志愿者,目的：以任务定资源,资源需求清单示例,示例：X市洪水应急资源清单,应急资源的特征,巨灾预案必须保证永远不能中断的生命线：,通讯（应急通讯）,供电（应急供电）,交通（应急交通）,医疗（应急医疗）,应急资源必须满足应急需求！,问题：应急资源不到位,各级预案都规定了应该采取的应急处置行动和保障措施，但几乎没有规定实施这些行动所需要的资源的数量、品种、规格以及来源。没有规定资源保障者及其责任。多数预案成了无米之炊。,预案发布后所需要的资源应该同时就位！,没有应急资源支
26、持的应急预案是假预案、空预案！,预案资源状况清单,资源储备：适当的比例,应该储备哪些资源？ 最急用的？最必需的？最特殊的？,解决储存不足资源的措施,应急预案的编制过程,步骤四：确定应对程序,解决的问题：可靠的应对措施,发生了什么事？,突发事件情景,1. 定准事,资源,拿什么东西管？,3. 资源够,引导问题：这些应对措施是否可靠？是否从案例研究中得来？,参考应对程序确定措施：研究案例,突发事件,为什么要研究案例？,研究目的,研究案例：案例推理,案例推理的原理：同样的突发事件，处理的方法和流程必然是相近的！,研究案例的价值！,认识相同性，区别不同性,研究案例:得出最佳应对程序和措施,没有研究案例的
27、处置方法靠不住！,教训：2006年5月l 8日，在汉宜高速公路因突发团雾，造成八辆客、货车首尾相撞。其中一辆槽罐车罐体破裂，剧毒化学品硫酸二甲酯泄漏。因为判断泄漏物质不当，盲目施救，致使现场施救人员、围观群众数十人中毒。造成1名消防战士死亡，44人中毒。34人为参与事故救援的武警消防战士、交警和施救人员，其余10人为围观的群众。,错误应对程序和措施的后果,反面案例：桑美飓风：疏散不到位天津港爆炸造成救援人员伤亡、南航乌鲁木齐飞机维修基地氩气泄漏中毒窒息导致8人在施救过程中相继中毒窒息，造成6人死亡、4人重伤吉化工司爆炸导致松花江污染，中石油黄岛油管泄露导致爆炸,解决预警问题： 危险会出其不意发
28、生！如何告诉受众？,5时30分许，供电部门切断现场周边的路灯及居民住宅电源。所有出入警戒线的人员均被严格要求禁止抽烟、全部关闭手机、照相机、摄像机。经2个多小时的等待，侧翻罐体内的液化气大部分被倒进了被紧急调来的另一个大罐车内，由于压力不够，无法全部倒出，指挥部决定启用第二步，用吊车吊走气罐车。 下午18时50分许，现场增派的吊车终将液化气罐吊起拖走，北环立交桥也随之恢复通行。事故抢险结束。1吨石油液化气的爆炸当量相当于4至10吨TNT烈性炸药,2007年1月凌晨3时许，一辆从新疆开往山东的大型液化气罐车行至郑州市南阳路北环立交桥二层时发生侧翻，19吨液化气发生泄漏。在现场正南不到50米处，就
29、是郑州清华园小区.从4点开始，紧急抽调500多名民警分赴附近居民区，进行了逐家逐户近万名市民的疏散工作。5时55分，清华园小区、王寨村等重点部位的数千名居民被首先疏散完毕。,公安部的公路应急响应程序和措施,应急响应措施的顺序性排列,应 急 响 应 全 过 程,危机沟通,灾民安置,人员救援,事态控制,维持治安,四级响应的含义：资源动员程度,根据应急预案迅速制定本级响应的处置方案！时间限制：2小时,各级响应需要不同的参与元素！甚至程序和措施！,一级响应,二级响应,三级响应,四级响应,市政府应对,省政府应对,该县政府,责任主体问题：逐级介入原则,中央政府应对,应急预案的编制过程,步骤五：形成应急预案
30、,根据前面的工作，形成完整的突发事件应对预案。,预案的测试与实施,一个完成的预案必须要经过测试才能发布！,预案实施：投入使用,内容,应急管理是领导者的职责，选择了从政之路，就选择了保护一方安全的重任！,领导干部被追究责任的四种情况,应急知识中原行河南省应急管理办公室,525鲁山养老院火灾事故问责情况,我国突发事件问责的一般原则（规律）： 被问责人数大致相当于死亡人数,2015.5.25事故造成39人死亡、6人受伤,领导干部的责任是如何确定的？,接受任务,执行任务,考核任务,问责的惯例：被问责人数大约等于事件的死亡人数,当前我国领导干部分工模式,李镇长 ,王镇长 ,确责：接受任务,领导干部分管工
31、作的确责/履责,李镇长 ,履责：完成任务,领导干部分管工作的履责/问责,李镇长 ,问责：考核任务,哪一项工作没做？,哪一项做了没到位？,出事后我们没有人能经得住问责！,明智的做法是每一位领导对自己分管的工作做确责；列出工作日程按具体职责完成工作；留下可靠的履责记录供考核。,不做糊涂官！,领导干部应该具备的应急观念,树立“时刻准备着的观念”。时刻准备着！ 永远不要有侥幸心理！永远不要幻想在我的任期内、我的辖区不会发生重大突发事件！,每天24小时都要保持戒备，喝酒不能醉，睡觉睁一只眼睛；如果外出，必须指定临时接替者。,应急知识中原行河南省应急管理办公室,树立防患于未然的观念,领导干部要做到“居安思危，预防为主”。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。,安全联系着千家万户，也联系着领导干部的前途命运！维护辖区的公共安全，也是保护自己的未来！成功在于一辈子警惕，失败出于一时的疏忽！,领导干部：安全便是福！与大家共勉：,应急工作责任大，救苦救难安天下；麻痹敷衍要不得，失职渎职须伏法。辛辛苦苦十几年，官职没有芝麻大；一时疏忽铸大错，失去前程连累家！,重视应急预案！,是应对突发事件的蓝图,是人民生命财产的保障,是应急准备的基础,扫描关注微信公众号“安全生产管理”,扫描添加管理员账号“安全生产管理”,永久获取更多精彩资料请扫描加入知识星球“安全生产管理”,
