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1、,公共经济学 第9章 公共支出理论,杜振华北京邮电大学,公共经济学 第9章 公共支出理论杜振华,第9章 公共支出理论,9.1 公共支出的定义和结构9.2 公共支出规模演变的理论分析9.3 公共支出的效率管理：成本效益分析,第9章 公共支出理论9.1 公共支出的定义和结构,9.1 公共支出的定义和结构,公共支出（Public Expenditures），也称财政支出或政府支出，是政府为履行其职能购买相应商品和劳务而支出的一切费用的总和。,公共支出是以国家为主体，以政府的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，集中反映了国家的职能活动范围及其所造成的耗费。公共支出是公共财政活动最为重要的内容，因为它
2、不仅是宏观经济调控的实现条件，也是宏观经济调控的重要手段之一。,9.1.1 公共支出的涵义,9.1 公共支出的定义和结构公共支出（Public Expe,公共经济学第9章-公共支出理论课件,公共经济学第9章-公共支出理论课件,2.基于职能成本意义上的分类:预算分类,（1）国防支出。（2）外交事务支出。（3）行政管理支出。（4）经济建设支出。（5）社会文教支出。（6）保护环境和自然资源支出。（7）政府债务支出。（8）其他支出。,2.基于职能成本意义上的分类:预算分类（1）国防支出。,3.其它分类,(1)按价值构成进行分类补偿性公共支出是用以补偿相关的国有企业或机构在生产过程中消耗的生产资料方面的
3、支出。积累性支出是政府作为一个投资主体，将部分财政收入作为社会扩大再生产的投资，直接投入到社会物质财富生产的支出。积累性支出是政府作为一个投资主体，将部分财政收入作为社会扩大再生产的投资，直接投入到社会物质财富生产的支出。(2)按照用途和目的进行分类所谓的预防性支出指的是用于维持社会秩序和保卫国家安全，不使其受到国内外敌对力量的破环和侵犯，以保障人民生命财产安全和生活稳定的支出。创造性支出指的是用于改善人民生活，使社会秩序更为良好、经济更加发展的支出。,3.其它分类(1)按价值构成进行分类,9.1.3 公共支出结构,1.公共支出结构的内涵所谓的公共支出结构，是指公共支出各部分之间的组合状态及其
4、数量配比，或者各类支出的组合及各类支出在总支出中所占的比重关系。,2.影响公共支出结构的因素（1）政府职能状况所谓政府职能，就是政府在一定的历史时期内根据社会发展的需要而负担的职责和功能，也即政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。（2）一定时期内政府的目标（3）政府调控资源的能力（4）公共支出的客观数量有限,9.1.3 公共支出结构1.公共支出结构的内涵2.影响公共支,9.1.3 公共支出结构,3.优化公共支出结构公共支出结构的优化，不仅是加强财政宏观调控和支持经济可持续发展的需要，也是保持政治、社会安定的需要。,4.我国公共支出结构的一般分析（1）对公共支出职能结构的分析经济建设支出是最大
5、的支出项目社会文教事业支出是公共支出中的重要项目国防支出受国际国内政治形势变化的影响较大，其支出呈现不同历史时期的特点行政管理支出在公共支出中占有相当的比重（2）公共支出的经济性质结构（3）公共支出的次级结构,9.1.3 公共支出结构3.优化公共支出结构4.我国公共支出,9.2 公共支出规模演变的理论分析,公共支出规模是指一定财政年度内通过预算安排的公共支出总额。,公共支出扩张论由19世纪德国经济学家阿道夫瓦格纳（A.Wagner）提出。其主要内容是：随着社会经济日益发展，国家职能的内涵和外延在不断扩大，从而导致政府经济活动不断增加，所需的公共支出也日益攀升，这是社会经济发展的客观规律，是不可
6、避免的长期趋势。瓦格纳法则（Wagners Law）：随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。,9.2.1 瓦格纳的公共支出扩张论,9.2 公共支出规模演变的理论分析公共支出规模是指一定财政年,9.2.2 皮科克和怀斯曼的“梯度渐进增长理论”,1.正常时期的内在原因：经济发展政府与国民一直处在税收的博弈之中。关键是国民对税收的容忍度。政府追求政治权力的最大化而存在支出增加的内在动力；国民则要追求个人利益的最大化而不愿多交税。,“梯度渐进增长理论”也被称为“增长引致论”，由英国经济学家皮科克（Peacock）和怀斯曼(Wiseman)提出。皮科克和怀斯曼的研究，可以说是公共支出时间模型
7、中最著名的分析法。,2.非正常时期的外在原因:战争与灾难战争和饥馑等自然灾害发生时，政府支出急剧增加，这时政府会被迫提高税率或新设税种，公众在危急时期也会接受这一事实。但战争和灾难过后政府不一定恢复原有税率，有的新税会继续存在，这就造成公共支出的持续增加。,9.2.2 皮科克和怀斯曼的“梯度渐进增长理论”1.正常时期,9.2.3 罗斯托和马斯格雷夫的经济发展阶段论,经济发展阶段理论由美国经济学家马斯格雷夫（R.A.Musgrave）和罗斯托（Rostow）提出，他们认为公共支出的内涵是随着经济发展阶段不同而变化的，其不同发展阶段的支出重点如下表所示。,9.2.3 罗斯托和马斯格雷夫的经济发展阶
8、段论经济发展阶段起,9.2.4 鲍莫尔的“非均衡增长模型”,由美国经济学家威廉鲍莫尔（W.Baumol）提出，他是从公共部门的平均劳动生产率偏低的现象着手分析公共支出增长原因的。得出如下结论：(1)生产率缓慢提高的部门的单位产出成本会不断上扬，而生产率迅速提高的部门的单位产出成本则保持不变甚至下降。(2)如果消费者（社会成员）对生产率缓慢提高部门的产品的需求具有（收入）弹性，则必须将更多的经济资源投入该部门，才能实现两个部门的均衡增长。（3）要维持生产率迅速提高的制造业等部门与生产率缓慢提高的政府等部门的均衡增长，就必须提高公共支出占GDP的比重。,9.2.4 鲍莫尔的“非均衡增长模型”由美国
9、经济学家威廉鲍,9.2.5 布坎南和塔洛克的利益集团论,公共选择学派的奠基者、美国经济学家布坎南和塔洛克认为，某项公共支出的利益主要集中于某些或某个特定的利益集团，而相应的税收成本则由全体公民负担；而在通常情况下，各个利益集团会要求增加有利于本集团成员的公共支出，而且这种要求往往会得到满足，从而扩大了公共支出的规模。公共选择理论认为导致政府支出不断增长的原因主要表现在以下方面：1利益集团的影响。利益集团是指由那些具有共同目标并试图对公共政策施加影响的实体个人所形成的组织。2官僚的作用。,9.2.5 布坎南和塔洛克的利益集团论公共选择学派的奠基者,9.2.6 尼斯康宁等人的官僚集团模型,经济学者
10、尼斯康宁等人试图从公共产品供给的角度，分析公共支出规模膨胀的原因。在他们的官僚集团模型中，隐含着以下三个假定：（1）官僚主要在自身利益驱使下行事。（2）官僚机构均为非盈利机构。（3）官僚机构与财政拨款机构在进行谈判时存在着信息不对称。,9.2.6 尼斯康宁等人的官僚集团模型经济学者尼斯康宁等人试,9.3 公共支出的效率管理：成本效益分析,净现值法和内部收益率法：考虑到了货币时间价值，将发生在不同时期的项目现金流入，现金流出和净现值流入经过贴现计算，换算成本期的数值，NPV计算公式如下：(9-1)式9-1中，为项目的净现金流量；i=0,1,2n，表示年份，为项目寿命终了后的残余经济价值。R为项目
11、的基准收益率，即贴现率，反映资金使用的机会成本，当NPV0时，项目可行；否则，不可行。内部收益率法系指使投资项目的净现值等于零时的收益率（IRR），即：(9-2)如果IRR大于市场利率，说明项目在经济上是可行的，但不一定是最优的；最优的项目是IRR最大的那个项目。式9-1中R称为贴现率，通常用市场利率表示，但对公共项目而言R为社会贴现率，当利率可以真实反应资源使用机会成本和各时期收入的相对价格，以及没有税收扭曲时，实际贴现率等于市场利率，否则要考虑“影子价格”及“社会贴现率”。,9.3.1 净现值法和内部收益率法,9.3 公共支出的效率管理：成本效益分析净现值法和内部收,9.3.2 投入与产出
12、,对投入与产出的评估主要考虑三方面的问题：价格无法精确地反映社会价值时，投入与产出的影子价格计算问题；无形价值的计算问题以及间接间接效用的测算问题。在进行成本效益评估时，如果项目较大，从而影响投入和产出，那么即使价格能反映边际价值，它们也不满足成本效益测算需要。当估算产出时，我们必须估计产品的后续边际价值。,1影子价格,当市场价格无法反映社会价值时，便有必要用影子价格。很简单的一个例子是为某一项目在价格扭曲的市场上购进投入品，这种价格扭曲主要表现在需求价格与边际成本之间的差异。,9.3.2 投入与产出对投入与产出的评估主要考虑三方面的问题,2影子价格的应用,(1)劳动力的影子价格劳动力市场存在
13、需求价格与供给价格之间的扭曲。例如非自愿失业的存在就引起需求价格与供给价格之间的差异。（2）外汇的影子价格许多项目使用可用作国际间贸易的商品作为投入，或者生产可贸易商品用于出售，这些商品的使用或生产可能影响外汇价格，从而扭曲外汇市场，因此我们在进行项目的成本效益分析时，必需构造外汇的影子价格。（3）公共基金的社会机会成本公共项目无法自行解决资金问题，它必须依靠税收或发行债券来融资，而这部分资金来源于私人部分，所以存在一个机会成本的问题；另外必须考虑的一个问题是附加成本，它是指通过提供公共资金以弥补财政损失而产生的成本。,2影子价格的应用(1)劳动力的影子价格,3无形价值的评估,公共部门项目所招
14、致的成本和产生的效益经常带有无形或非货币的性质，所以对无形价值的评估也就非常重要，下边重点分析时间节约与生命延缓的价值。（1）时间节约价值（2）生命延缓或疾病预防的价值,4间接收益和成本,任一项目通过间接地影响经济中其他部门的总收益或成本，从而改变社会福利，尤其是项目可能引起在其他扭曲市场上的资源分配的变化。假定在某一相关市场上，由于存在的外在性，价格低于边际社会成本（MSC）。在右图中，MSC 被定为固定不变，在这个市场上的产出可能是一个拥挤的公园。由于无法合理定价而导致了被过度使用，起初产出在X处，此时价格P低于MSC。先引入一替代项目，导致需求曲线由D移到，此时服务的使用减至。在此例子中
15、，由 减少引起的社会成本减少为，而总收益减少仅为，从而由该项目导致的净社会利得为cabd。这种间接收益或成本计算，可以应用于该项目引起的所有在扭曲市场上的产出变化。,3无形价值的评估公共部门项目所招致的成本和产生的效益经常带,9.3.3 社会贴现率,如果不含税的市场利率为 r，并假定资本市场是完全的，个人安排他们的消费时间流以便使任意两个时期消费的边际替代率为1/(1+r)，如果个人无法自由地从将来的收入中借钱，那么资本市场是不完全的，个人贴现率会高于r，下边我们忽略不计，仅探讨在完全资本市场下，个人贴现率与社会贴现率。对于社会贴现率的选择，主要有两种思路：1.资本的社会机会成本（SOCC）学
16、派，他们的愿望是寻求公共工程使用的边际成本的方法，这一学派主要体现在哈伯格（Harberger）、赫斯希夫（Hirschlifer）和麦克吉恩（Mckean）的著作中。2.社会时间偏好率（SRTP）学派，其愿望旨在找出明确的社会时间偏好率的计算方法，该学派主要代表人物是菲尔德斯坦（Feldstien）、马格林（Marglin）、斯坦纳（Steiner）。,9.3.3 社会贴现率如果不含税的市场利率为 r，并假定资本,9.3.4 风险与不确定性,第一类是未来收益和成本的时间模型不确定，但是决策人却能够计算出未来结果的概率。第二种情形是不确定结果出现的概率无法确定或者结果本身就不确定。第一种方法是
17、计算结果的期望值。第二种方法是对于完全不确定性成本效益的分析，这里我们选用的是具有普遍性很强的决策原则即贝叶斯标准的原则，这里对未来时间的概率未知，因此给予每种可能发生的事情以相等的概率。第三种方法是根据最大最小标准来进行决策。第四种方法是最小最大缺憾法。,9.3.4 风险与不确定性第一类是未来收益和成本的时间模型不,9.3.5 考虑再分配,公共支出的分配不仅涉及资源再分配，而且涉及财富再分配，在以往的成本效益分析中，由于注重资源的配置效率而忽视了财富的再分配，结果造成了资源配置偏离策略目标。因此，在探讨公共支出绩效管理中的成本效益分析方法时，也有必要考虑探讨一下再分配因素对于成本效益决策时的
18、影响。假设某公共项目共涉及m个利益主体，它对任意一个利益主体j的净现金流为，仅考虑配置目标时，其评价标准为全部净利益为正数值，即：当考虑再分配问题后，需要引入再分配权数的概念，即要求对不同利益主体从公共项目中得到的利益或损失进行加权。设任意一个利益主体的权数为，这既考虑配置因素，又考虑再分配因素，备选项目的经济评价标准改革为：在上式中，再分配权数的确定也是一个比较困难的问题，按照经济学的观点，各利益主体之间的权数分配应该体现边际效用递减规律。这意味着那些境况较差的利益主体应分得较高的权数，那些境况好一些的利益主体应分得较低的权数。对于a,b两个利益主体来讲，如果a的经济境况好于b，那么，对于该
19、项目的经济评价标准为：并且。,9.3.5 考虑再分配公共支出的分配不仅涉及资源再分配，而且,9.3.6 成本效益的案例分析,成本效益分析牵涉许多方面，并且需要交叉学科的知识，所以在实际应用中也存在颇多问题，下面仅举一简单例子来说明上述理论的应用。某地区20世纪90年代初计划开辟一小旅游景点，初步计划如下：1投入项目由于旅游经典较为偏僻，需要修几条连接主要干道的小路，计划开支2.3万元，每年的维养费12092元。（1）需要旅游景点建9个厕所，每个厕所成本为750元，总支出为6750元，每隔30年必须更新一次厕所，并且每年对于厕所的保养开支必须支付100元。（2）收益方面：有关专家利用人们对于野外
20、旅游需要的经济计量分析，来计算人们的支付意愿。因变量是由一个抽样问卷提供的人们对于野外旅游的支付意愿，自变量包括旅行的距离，旅游地的拥挤程度，以及旅游者的各种社会经济特征。根据回归结果，在旅游景点开发的第一年，一个正常的旅游者愿意一天支付10元，估计第一年的旅游人次为4600，故总收益为46000元。分析中还涉及了以后各年度的收益，他们估计旅游人次每年会以10%的比例递增，人们的支付意愿会每年递增4%，由于该地区容纳力大有余地，暂不考虑拥挤问题与环境影响问题。,9.3.6 成本效益的案例分析成本效益分析牵涉许多方面，并且,2社会贴现率选择,理论上对于社会贴现率的选择涉及许多层面，但实践中一般是
21、选择几个比较敏感的利率来进行试验，以确定在这几种情况下项目的可行性。根据当时国内经济形势，专家们选择了7%与10%两个敏感利率，如表所示。,2社会贴现率选择理论上对于社会贴现率的选择涉及许多层面，但,3考虑再分配因素,在以上的理论框架中，当我们考虑再分配因素时，我们赋予不同群体不同的权重，在此项目分析中同样如此，假设投入项目的融资通过人头费的形式实现，同时我们将相关群体粗分为高、中、低收入群体，在再分配过程中赋予低收入群体以0.5的权重，中收入群体以0.3的权重，给予高收入群体的权重为0.2。对于收入的再分配，如果这个地区采取偏重于穷人的分配方式，假如在贴现率为7%时低收入群体收益为40000
22、0元，中等收入群体为300000元，高收入群体收益为191000元。在贴现率为10%，低收入群体为191000元，中等收入群体为130000元，高收入群起为70000元，那么净现值流量的数值就如表所示。,3考虑再分配因素在以上的理论框架中，当我们考虑再分配因素时,9.3.7 成本效益分析方法的局限性及成本效果法,尽管成本效益比较方法目前十分流行，但是它的局限性并不能因此而消除。1）公共项目的成本和效益，尤其是外部成本和外部效益的衡量困难。由于分析对象无法计量，那么本来企图通过量化手段来进行决策分析的初衷就受到了挑战。其次，社会贴现率选择的主观性和随意性，使得成本效益分析的客观性只流于形式，而失
23、去了本质上的客观性。在有些国家，成本效益分析方法甚至成为某些决策者操纵决策结果的工具。2）即使公共投资的效益可以正确评估，也还留下了分配上的问题。当公共支出项目给各个经济主体带来的效益不同时，公共投资决策的价值判断就十分重要了。由于成本效益分析方法存在着种种缺陷，实践中还有一种方法用来评价公共支出项目的决策，即成本效果分析法。成本效果分析方法是通过考察为实现同一个目的的各个备选项目，确定其中成本最低的方案作为可选项目的方法。它的特点是，所有的方案必须有共同的目标，并且只考虑确定目标不同方案所需付出的代价，而不考虑这些方案的经济效益。这一方法往往运用于资金有限、信息有限的情况下选定公共项目的决策
24、。,9.3.7 成本效益分析方法的局限性及成本效果法尽管成本,思考题,1.公共支出在理论上应做出哪些分类？2.什么是公共支出结构？影响公共支出结构的因素有哪些？3.请简述公共支出增长的瓦格纳定理和发展模型，并对两者进行比较。4.现有一公共工程项目需要政府部门作出是否投资的决策，已知该项目的预期收益和成本如下（单位：元）预期成本（现值）8000预期收益（种值）第一年 1200 第二年 6000 第二年 6000如果利率为10，则计算该项目的净效益现值、内部报酬率和效益成本比。5.谈谈对公共支出成本效益分析方法的意义、作用以及局限性的认识6.试对中国目前公共支出过程中所存在的问题提出一些可行的建议。,思考题1.公共支出在理论上应做出哪些分类？,THANK YOU,THANK YOU,
