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1、 许昌市电子监察系统(二期)目 录第一章 项目整体概述2第二章 网络建设42.1网络构架42.2网络安全52.2.1防火墙62.2.2网闸62.2.3入侵检测系统92.2.4网络防病毒系统11第三章 行政征收监察133.1行政征收概述133.2行政征收监察面临的挑战143.3行政征收监察解决方案143.3.1征税监察143.3.2征费监察163.4行政征收电子监察系统功能18第四章 行政检查监察214.1行政检查概述214.2行政检查监察面临的挑战214.3行政检查监察解决方案224.3.1入企业检查224.3.2重点企业检查点登记234.4行政检查电子监察系统功能24第五章 行政处罚监察32
2、5.1行政处罚概述325.2行政处罚监察面临的挑战325.3行政处罚监察解决方案355.3.1行政处罚执法监察355.3.2处罚投诉监察675.3.3复议报告监察685.3.4自由裁量权监察695.4行政处罚电子监察系统功能69第六章 公共资源交易监察716.1公共资源交易概述716.2公共资源交易监察重点716.3公共资源交易监察解决方案726.4公共资源交易电子监察系统功能73第一章 项目整体概述 河南省行政效能电子监察系统建设包含：行政审批电子监察、行政征收电子监察、行政检查电子监察、行政处罚电子监察、公共资源交易电子监察。我们已经按照省监察厅的要求，完成行政审批电子监察的建设工作，根据
3、河南省监察厅的计划，我们需要开发其他项目的开发。以保障河南省监察厅全面落实依法、廉洁、高效行政的部署要求，以推进法治政府、服务政府、责任政府和廉洁政府建设为基本目标，以实现行政权力运行监督网络化为主要内容，应用现代电子信息技术，创新行政管理和行政效能监察方式，提高行政效能和行政效能监察水平，促进行政机关转变职能、转变作风、提高效能和工作质量，为公众和社会提供更加优质高效的服务，促进经济社会又好又快发展的要求。我们需要进行行政征收电子监察、行政检查电子监察、行政处罚电子监察、公共资源交易电子监察的建设工作。为此我们针对这些电子监察系统的前端业务系统的电子政务建设情况，我们调研了许昌市、县的多家单
4、位，如市交通局、市建设局、市国土局、市卫生局、市人劳局、市水利、魏都区卫生局、魏都区卫生执法大队等，发现他们当前业务办理、办事流程、检查流程、处罚流程等大部分还是通过纸质文件进行处理，尚未建立相应行政征收、行政检查、行政处罚等的电子政务系统。为了保障许昌市电子监察系统二期建设目标，建立各个行政机关单位相应行政征收、行政处罚、行政检查的电子政务系统显的十分迫切。在河南省行政效能电子监察系统建设工作实施意见中，省监察厅要求我们在推进电子政务建设时，应与电子监察同步规划，整体推进，同时将电子监察贯穿于电子政务活动的全过程，成为电子政务建设的重要组成部分，成为推进电子政务建设的重要动力和关键环节。为了
5、保障系统快速建设，建议在建立电子监察系统的同时，建立具有业务处理功能的电子监察系统，这样才能保障电子监察系统的正常运行，从而确保电子监察系统二期顺利的建设，达到省监察厅在2010年底建立集行政审批、行政征收、行政检查、行政处罚、公共资源交易的电子监察系统。第二章 网络建设电子监察二期的建设涉及了大部分行政机关，几乎所有行政机关单位的行政职能都涵盖有行政征收、行政检查、行政处罚，除公共资源交易与电子监察之间距离较近，其它行政征收、行政检查、行政处罚的单位都比较分散，而且具体执法的部门或科室可能还包括在行政机关单位的二级机构，如卫生执法大队、建设监察大队等，其地域分布广，网络组建相当复杂。不像行政
6、审批，所有的单位都在一个行政审批大厅，统一受理、集中办理，网络环境组建比较容易。解决各行政机关单位与电子监察网之间的网络连接，是影响电子监察系统二期建设的重要因素，没有网络的保障，无法保障电子监察二期的正常建设和运行。为了保障许昌市电子监察系统的建设，必须完善许昌市电子监察网络的建设。针对全市的电子监察网络的建设可以分级连接，逐步实现。2.1网络构架许昌市电子监察系统的二期系统功能扩展到大部分的居委和相关的二级机构，为了保障系统的安全性，我们建议每个居委可采用光纤的方式接入，各个局委的二级机构可以通过VPN网络的方式接入，已减少投资。2.2网络安全许昌市电子监察系统的二期建设系统需要扩充到各个
7、局委，网络比较复杂，所以项目的建设应充分考虑安全性，以保证系统的网络安全及应用安全。由于网络系统内运行的TPC/IP协议并非专为安全通讯而设计，所以网络系统存在大量安全隐患和威胁。网络入侵者一般采用预攻击探测、窃听等搜集信息，然后利用 IP欺骗、拒绝服务攻击、分布式拒绝服务攻击、篡改、堆栈溢出等手段进行攻击。网络层的安全主要有防火墙、网闸、入侵检测系统、网络防病毒系统、VLAN，下面将做详细阐述：2.2.1防火墙防火墙（Firewall）是用一个或一组网络设备（计算机系统或路由器等），在两个或多个网络间加强访问控制，以保护一个网络不受来自另一个网络攻击的安全技术。防火墙的组成可以表示为：防火墙
8、=过滤器+安全策略（+网关），它是一种非常有效的网络安全技术。在Internet上，通过它来隔离风险区域（即Internet或有一定风险的网络）与安全区域（内部网，如Intranet）的连接，但不妨碍人们对风险区域的访问。防火墙可以监控进出网络的通信数据，从而保证仅让安全、核准的信息进入，同时又抵制对政府构成威胁的数据进入。通过使用防火墙技术，能够有效地防止黑客入侵，抵御来自外部网络的攻击，保证内部系统的资料不被盗取，为政府网络系统提供有效的安全保障。防火墙设备作为边界保护的设备，我们将部署在受保护网络与不信任网络的结合处，以保证隔离网络之间的通讯的不可旁路性，即两个网络的通讯必须经过防火墙。
9、2.2.2网闸网闸是一种具有多种控制功能专用在硬件电路上切断网络之间的链路层连接，并能够在网络间进行安全适度的应用数据交换的网络安全设备。网闸能够确保断开OSI面向的全部七层，阻断网络的链路层、网络层、传输层和应用层的直接连接。即两个网络间不能直接转发IP包，两个网络之间不能建立TCP连接。系统采用21架构，外部主机、内部主机和固态存储介质的隔离硬件。网闸支持多种协议和应用，包括数据库。内外网数据能够做到实时单、双向交换。支持Oracle、Sybase、MSSQL等主流数据库，主持数据库的同步,主要技术参数如下系统特性说明硬件架构采用2+1架构和专用硬件隔离技术，不可从外部编程控制；保证信任网
10、络和非信任网络之间链路层的断开，彻底阻断TCP/IP协议以及其他网络协议；系统硬件架构采用高可靠性设计；硬件设备内部采用特殊的认证机制HLC，保证基于硬件的可信任计算体系；隔离硬件基于Transfer- Isolation-Transfer专用隔离硬件采用多种安全技术保证隔离有效性以及安全性；隔离硬件板卡的中间Isolation部分用于电路隔离，具备独立时钟电路的主机板，在主机板上设置相应内容规则控制程序，对摆渡的内容进行检查过滤；隔离硬件上采用物理开关进行通道控制，可根据使用用户的具体业务需要进行数据传输通道方向开关控制；隔离硬件内部程序固化防篡改：设计以安全性为第一原则，一旦出现任何异常，
11、就切断传输，保证不出现在数据内容检查、完整性校验功能失效的情况下继续传输数据的情况；操作系统操作系统基于Linux操作系统内核剪裁、增强、优化；使用内核级IDS，确保系统关键进程安全，阻止非授权访问；操作系统内核以及关键进程部分进行硬件固化；摒弃通用的系统函数调用，私有系统调用不对外开放，仅供内部使用；系统内部将关键隔离硬件设备进行隐藏，对外不可见；数据处理方式面向应用数据，采用白名单策略，进行高度可控的数据交换，不接受任何未知来源的主动请求；通过可进行扩展定义的内容检查机制为白名单策略提供保障机制身份认证采用身份认证技术对使用隔离网闸的用户进行身份鉴别，以确保只有合法用户和计算机能使用网闸系
12、统传输数据：高强度双重口令认证、CA证书认证等；流量管理提供流量管理功能，对系统数据通信量、连接数进行管理系统资源管理提供内存管理、系统资源分配管理，优化系统性能，可根据管理员设置进行调整专用模块数据库同步提供多种主流数据库（SQLServer、Oracle、Sybase、DB2等）的单、双向数据交换；基于专用客户端与网闸安全连接方式，发送、接收应用数据；无需修改数据库表结构，不涉及到代码修改；可以同时发送和接收多个数据库中的多个表；支持多种增量方式；可分别定义增加、删除、修改的数据传输；根据指定字段值进行条件传输；支持大字段数据同步交换；支持不同类型数据库之间的异构数据安全传输；数据传输采用
13、SSL加密，链路安全；数据传输高度可靠，采用缓存确认机制进行保证文件同步文件传输采用KFM技术，监控文件服务器系统内核、捕获文件变化；支持实时或定时文件摆渡；文件传输支持断点续传；支持文件类型过滤；支持多文件并发传输；支持多级目录（128级）；支持中文文件名，长文件名（255字符）；根据权限划分每个用户的文件传输通道；数据传输采用SSL加密，链路安全；数据传输高度可靠，采用缓存确认机制进行保证消息交换采用基于证书认证的私有API接口方式进行自定义消息交换；数据传输采用SSL加密；支持多种平台包括：Windows、Linux、AIX、Unix等；提供C、Java等开发接口；基于组策略的权限控制；
14、支持多会话并发消息传递；代理功能HTTP:支持HTTP/HTTPS协议数据的代理传输，提供脚本过滤、内容过滤、身份认证功能，提供QQ、MSN等及时通信软件控制FTP:支持FTP协议数据的代理传输，以及FTP命令、文件过滤邮件代理：支持基于POP3、SMTP协议的邮件代理SOCKS:支持Socks数据代理功能，实现Socket数据的传输，提供用户身份认证数据库：支持常见数据库数据代理传输，包括：SQL Server、Oracle、DB2、Sybase等流媒体：支持RTSP、MMS流媒体协议数据的交换其他协议：支持其他常见的TCP、UDP协议应用代理功能地址过滤：支持MAC地址过滤通用模块时间管理
15、支持时间段管理，提供分时间段的管理控制策略；即时通信软件管理支持对即时通信软件的控制管理功能，如QQ、MSN、POPO等；HTTP支持HTTP、HTTPS协议数据的代理传输，提供脚本过滤、身份认证功能；视频协议支持基于H.263、H.323协议族的音视频协议数据传输，支持组播其他协议支持包括网络音频、视频在内的多种TCP、UDP协议数据传输交换：如FTP、TNS、POP3、SMTP等通用性网络适应性良好，无须修改原有网络结构、配置；实现透明应用支持MAC过滤支持MAC地址过滤功能，可通过IP地址查询相应的MAC地址并进行拦截过滤；双机热备支持双机热备功能，提供高可靠性支持日志功能提供系统日志显
16、示、读取功能，日志信息可配置、可管理专用日志服务程序处理系统日志；提供日志分级处理、审计、导入/导出、过滤等强化功能；并提供文件型日志数据库记录系统日志；可集中处理多台网闸设备的日志信息管理通过专用客户端对网闸进行管理，可远程集中管理多台网闸设备；系统配置信息可导出备份、导入恢复；系统支持一键还原功能，在系统出现严重配置错误、系统损坏时可通过后台管理员操作将系统还原成初始状态硬件开关切换时间0.1ms底层硬件数据吞吐量双向400Mbps应用层数据传输率85Mbps延时1ms最短无故障间隔时间50000小时网络接口4个10/100BASE-TX接口2个COM口输入电压和频率220VAC/50HZ
17、消耗功率250W工作温度5-40存储温度0-50工作湿度10%-90%存储湿度5%-90%2.2.3入侵检测系统网络入侵检测系统如同银行大楼无处不在的电子监控系统，采用旁路方式全面侦听网上信息流，动态监视网络上流过的所有数据包，进行检测和实时分析，从而实时甚至提前发现非法或异常行为，并且执行报警、阻断等功能，对事件的响应提供在线帮助，以最快的方式阻止入侵事件的发生，并且能够全面的记录和管理日志，进行离线分析，对特殊事件提供智能判断和回放功能。基于网络的入侵检测系统主要用于实时监控网络关键路径的信息。建立入侵检测系统，以便实现以下两方面的主要作用：1、入侵行为的检测入侵检测系统将部署在安全风险最
18、高的网络中心外网部分，将其检测引擎端口连接的骨干交换机端口和防火墙内网连接骨干交换机端口进行镜像。这样，凡是流过防火墙内网端口的数据包将被入侵检测系统检测，发现入侵行为将进行告警、记录。2、强化网络安全策略防火墙的策略配置可能不尽合理，容易留下网络安全方面的漏洞，通过部署入侵检测系统能够检测到防火墙策略中疏忽的安全隐患，通过入侵检测系统对入侵行为的分析告警，从而提示管理人员完善防火墙策略。入侵检测系统，须具有以下特性：系统特性说明检测入侵检测系统具有常规信号匹配能力，检测常规的行为模式以区分异常的行为，同时检查被监测的流量是否匹配预定义的攻击签名。支持异常和误用检测方式，来识别新的或修改过的攻
19、击，监测授权用户无意或有意误用行为的机制。性能网络入侵检测系统的性能因网络速度、流量、需要保护节点的数目、配置的攻击签名的数目和IDS驻留的平台的能力而不同。在繁忙的网络中，标识（ID）系统的负担可能过重，这就需要IDS系统有足够的网络处理能力。特征IDS的特征包括：可存储事件和特征的数目；特征库更新的频率；更新的方式；以及是否支持用户自定义攻击签名等。响应IDS应该提供多种响应的能力，包括：关闭和重置会话（reset）的能力；地址封堵能力；警告出现时自动执行脚本程序的能力。报告IDS应该具有实时报警的能力，并支持多种报警的能力，如电子邮件、控制台等方式。另外，应该可以对事件的报警时间间隔、报
20、警方式、数量等进行自定义。控制台控制台的主要功能时帮助特征化和分析所需鉴别的那些警报。操作员不仅要对警告进行鉴别，判断出无根据的误报、不会对网络带来严重风险的警报以及那些确实严重的警报，还要初步了解可能的攻击的来源以及造成的危害。2.2.4网络防病毒系统在网络环境下，病毒有很强的威胁性和破坏力，因此病毒的防范是网络安全建设中的重要一环。采用企业版网络病毒防护软件，基于服务器/客户端架构, 对网络进行从服务器到客户端全方位的病毒防护和实时清除。通过自动下载分发功能，使服务器和各工作站的防病毒软件病毒库得到及时更新，从而达到有效地防止病毒进入和查杀病毒的目的。网络防病毒系统，具有以下特性： 系统特
21、性说明全方位防病毒采用先进的防毒产品，确保计算机网络系统具有最佳的病毒防护能力。在计算机网络中所有可能的病毒攻击点或通道中设置对应的防病毒软件，通过这种全方位的、多层次的防毒系统配置，使网络免遭病毒的侵入和危害。简易的安装和配置操作防毒产品的安装和设置应尽量简易，充分考虑系统数据、文件的安全可靠性，所选产品与现系统具有良好的一致性和兼容性，以及最低的系统资源占用，保证不对现有系统运行产生不良影响。在安装防病毒软件（服务器、客户端）后不需要重新启动计算机，就能启动防病毒服务。可管理性在有限的人力资源情况下，要管理好防病毒系统的安装、升级、配置和工作报告是一个非常繁琐的事。应能够让管理员可以不论何
22、时何地，都可以从一个集中管理控制台对整个防毒系统进行监控管理和维护。软件的可升级性可升级能力是衡量防病毒系统是否具有生命力的重要指标。防毒软件的特点是随着各类新病毒的出现而必须尽快进行升级，其中包括病毒代码、扫描引擎以及产品自身的升级补丁。而升级的过程应做到尽量对使用者透明，且（特别是程序版本升级）不需要停机或重新起动系统。系统的可扩展性在信息时代，信息系统都处天飞速膨胀的过程之中。防病毒系统也应适应这发展趋势，自身具有较大的可扩展能力，充分保护用户的现有投资，适应电子政务系统发展的需要。对病毒的快速反映产品具备对多种压缩格式文件、多层压缩文件的病毒检测。由国家公安部和ICSA（国际计算机安全
23、协会）技术认证的扫描引擎，保证对包括各种宏病毒、变体病毒和黑客程序等具有最佳的病毒侦测率，除对已知病毒具备全面的侦防能力，对未知病毒亦有良好的侦测能力。第三章 行政征收监察3.1行政征收概述行政征收，是指行政主体依据法律、法规的规定以及国家和社会利益的需要，凭借国家行政权，以强制的方式无偿地取得行政相对人一定金钱或实物的一种具体行政行为。行政征收的主要内容有：（1）税收征收；（2）资源费征收：（3）建设资金征收：（4）排污费征收；（5）行政规费征收；（6）管理费征收；（7）其他法定征收，如滞纳金征收。行政征收的方式包括行政征收的行为方式与计算方式。根据我国的现行法律、法规规定，行政征收的行为方
24、式有：查账征收、查定征收、查验征收、定期定额征收以及代征、代扣、代缴等。行政征收的计算方式，是征收额的尺度。行政征收的程序是指行政征收行为应采取何种步骤，按照何种顺序进行。行政征收按其实现方式的不同，可分为相对方自愿缴纳和行政主体强制征收两种。当相对方按照法律、法规规定的期限或行政主体确定的期限全部主动履行了缴纳义务时，行政征收即告结束。当对方未能按照法律、法规的规定履行缴纳义务时，行政征收即进入强制征收阶段。为了保证强制征收的顺利实现，避免给对方造成不应有的损害，法律应当明确规定实施强制征收的程序，以及行政主体可以采取的强制措施。3.2行政征收监察面临的挑战(1)行使征收权的主体多，需要明确
25、、规范；(2)行政征收行为中是否存在搭车收费、捆绑收费等不合理行为，需要梳理；征收项目及额度的计算方式多且复杂，是否存在过期或停止的收费项目需要梳理；有些征收项目及额度的计算方式中需要人为评估或裁量，需要明确评估方式及程序；(3)实施行政征收的措施、程序不完善，不少法律法规对行政征收的具体行为方式及程序缺乏明确规定，需要规范；(4)减征、免征的条件不明确，不具体，需要明确具体化；(5)缺乏相对方不服或不满行政征收的统一申述途径或程序。3.3行政征收监察解决方案我们根据行政征收内容的不同，将行政征收分成行政征税和行政征费两个部分，针对不同部分提供不同的解决方案。3.3.1征税监察征税监察,主要是
26、国税、地税等单位，税收的数据量大，而且频繁周期性强，如果税收不合理容易被群众发现或者举报，这部分监察侧重于用户反馈信息。1.通过各行政征收单位定期、不定期的提供与行政征收收税相关的单位提供的Excel数据格式的数据表，实现对征税相关单位或个人相关基本信息的导入功能，当人员导入完毕后，系统自动向相关人员提供的电话号码或手机号码拨打电话并进行电话语音评议。导入Excel格式如下:征收单位或各体公司名称纳税识别号税务证编号纳办税人姓名联系电话金色童年摄影ZZ20081346246李伟13676980839大伟报纸站ZZ20091106245王大伟663386232.在各局办事各行政征税单位安装现场评
27、议器，当办事员在相应的办事大厅办事后，由办事人员在评议器上操作，对办事单位的办事情况进行评议。3.3.2征费监察征费监察主要针对征收的项目是否合法、收费是否合理等情况对所有行政征收项目进行监察。收费标准库：征费监察的首要任务是量化收费标准，没有对收费标准进行量化、分解，就没有相应的依据，实际收费是否合理就无法进行有效的监察，同时也不能知道收费是否违规，所以必须量化分解收费标准。关于收费标准和相应的计费方式有以下几种。a) 固定金额,如登记费：20元户（每次只收20元）b) 按照单价收费,10元/平方米（按照平方数*10元计算）。c) 税收金额为收费总额的6%（按照其它项目的收费总额*6%计算）
28、。d) 收费不超过10000元，并不低于1000元(在1000-10000之间)。e) 交易费在收费总额的2%-5%。各单位根据行政征收收费方式和行政征收的标准，相关条件等可进行相关费用的计算，并计算收费金额。系统能够根据按照市、县等统计各个收费情况，并统计收费正常、多收、少收、不应收费收费、该收不收漏收。多收监察，统计多收情况，并根据多收情况进行纠错处理。少收监察，统计少收情况，并根据多收情况进行纠错处理。各局委根据行政征收的职能，根据相应的标准和相应的条件进行征收金额的计算，主要的参数有收费数量、收费标准，计算所得收费金额，并打印相关的收费票据。滞纳金监察: 考虑在具体的收费过程中，很多项
29、目在征收的过程因为违反规定，或者延迟缴费会产生滞纳金，所以需要对滞纳金进行计算和相应的监察。征收减免管理: 在行政征收过程中，存在收费的减免，这些大部分都是各行政征收单位直接处理的，考虑到中间环节相关办事人员的权利较大，所以在他们减免的过程对减免情况进行备案，从而方便监察人员能够实时监察减免情况。票据管理: 在收费过程中，有很多收费票据，加强对票据的监察，包含对票据的申请、领用、审批、结余等进行有效的管理。服务评议: 针对办事人员的服务态度，在行政征收大厅安装现场评议器，相关群众在办理完毕之后对办事人员的服务态度进行评议，实现对现场的评议。通过相关办事人提供的联系电话，手机号码，通过电话语音的
30、方式或手机短信息的方式，对办事、电话语音评议、满意度调查实现对行政征收的事后监察。公文管理: 在监察局和相关征收单位之间建立公文传输系统，实现相关单位和监察中心之间单位的文件传输和信息共享。视频监控：在重点单位办事大厅安装摄像头，对办事过程进行全程进行监控。3.4行政征收电子监察系统功能行政征收电子监察系统包括前端的行政征收业务处理系统、后端的行政征收电子监察系统和前置数据接口系统。(1)行政征收业务处理系统主要功能有：行政征收项目备案：备案信息包括征收项目、法律依据、计算方式、收费许可证号、征收程序（含每步程序的经办人、负责人、分管领导及联系方式）、是否可以减免、减免计算方式及减免程序（含每
31、步程序的经办人、负责人、分管领导及联系方式）、是否是代征、代谁征、代征授权依据、是代别人征还是别人代己征、是否存在捆绑征收、与什么项目捆绑、是绑在其它项目上还是其它项目绑在此项目上、是否有前置条件、对未履行缴纳义务的处罚方式及程序、强制征收措施及程序定额审批管理：对采取定额征收的单位的定额审批过程进行管理，并实时上报，以便接受监察。临时核定管理：对临时或一次性征收核定过程进行管理，并实时上报，以便接受监察。征收减免审批管理：对减免审批过程进行管理，并实时上报，以便接受监察。手工票征收管理：征收单位按照征收人员或征收地域、征收对象分别汇总登记，日清日结。征收管理：通用的收费开票、打印缴费通知等功
32、能。行政处罚：对没有履行缴纳义务的行政相对人的处罚过程及结果进行登记，并实时上传。查询统计：为了方便系统操作和管理，另外提供部分查询统计功能。公文管理：与监察局及优化办之间的电子公文往来及信息交流。(2)行政征收电子监察系统主要功能有：接收前端的行政征收业务处理系统的数据接收前置公共数据接口系统的数据征收主体单位管理征收项目备案审核定额审批监察临时核定监察征收减免审批监察手工票征收分析行政处罚监察：对没有履行缴纳义务的行政相对人的处罚过程及结果进行监察预警纠错现场评议满意度调查效能考评投诉管理公文管理：监察局及优化办与行政征收主体单位之间的电子公文往来及信息交流。(3)前置数据接口系统，负责采
33、集行政主体单位现有系统数据并上报。第四章 行政检查监察4.1行政检查概述行政检查，是指行政主体基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织（相对人）是否遵守法律、法规及规章等的情况进行单方面强制了解情况、获得信息、掌握材料、发现问题的具体行政行为。行政检查的方式有日常检查、专项检查、专案检查、重点检查。日常检查就是指行政主体机关按照随机的、案头分析等各种形式，选择一部份或全部相对人，对其履行义务、遵守法律法规和规章制度的情况开展检查；专项检查就是选择一部份或全部相对人对特定事项进行有针对性有组织的检查；专案检查就是指对举报、其他单位转办等案件进行单独检查；重点检查一般是指针对特定相对人进行检查。行
34、政检查的行为一般有计划、有组织、两人以上、按照特定的程序进行。4.2行政检查监察面临的挑战（1）行使检查权的主体多，需要明确、规范；（2）行政检查行为中是否存在借检查之名乱收费或进行有偿服务等不合理行为；（3）实施行政检查的计划、措施、程序不完善，不少法律法规对行政检查的具体行为方式及程序缺乏明确规定，需要规范；（4）行政检查都会对行政相对人的生产和经营活动带来不便或影响，因此需要对重点企业进行保护；（5）缺乏相对方不服或不满行政检查的统一申述途径或程序。4.3行政检查监察解决方案我们根据省监察厅的规划，将行政检查监察的开发放在入企业检查和重点企业检查点登记两大部分。4.3.1入企业检查按照省
35、监察厅的文件要求和许昌市政府的已有制度，实施行政检查报告、审批制度，需要去市重点企业执行行政检查的局委先要在监察局优化办中进行登记，待监察局审批后方可以进市重点企业检查，同时将检查的结果反馈到系统中。检查项目：对各个行政检查单位的具体职能进行规范，确定检查范围、检查周期、监察方式等，同时在网上公示，使用户能够随时了解相应的检查情况,防止不该检查项目进行的检查。检查程序：检查程序按照审批制度，不经允许不能进行检查。检查态度：检查过程中，工作态度是否友好等情况进行反馈，为了保障在现场过程中不能反映真实的状况，系统在网站上提供相应的接口，相关检查单位可以根据分配给自己的用户名对检查单位的监察态度进行
36、评议，这些评议不计名，只针对行政检查单位。4.3.2重点企业检查点登记按省“两转两提”文件的要求设定若干家企业为检查登记点，对每个企业建立“企业监测点基本情况表”，每月企业主动按要求填写“企业监测点生产经营环境监测登记表”，数据上报电子监察中心后每月汇总上报到市监察局，市每季度汇总上报到省监察厅。该子系统主要包括以下模块:企业监测点信息维护、企业监测点生产经营环境监测上报、统计分析、报表管理等。企业监测点信息维护:市监察局系统维护人员按照实际情况更新企业监测点的相关信息。企业监测点生产经营环境监测上报:各个重点企业监测点登录电子监察的对外网站，按照省政府的相关文件，定期填写“企业监测点生产经营
37、环境监测登记表”。主要信息为“执法单位”、“执法人员姓名”、“执法人员职位”、“执法人员电话”、“执法项目”、“执法依据”、“执法证号”、“执法结果”、“基本评价”等。统计分析：按照时间、重点企业等相关信息查询检测点执法检查的情况，方便市监察局及时了解相关工作情况。报表管理：电子监察中心每月汇总上报到市监察局，市每季度汇总上报到省监察厅。公文管理:实现相关单位和监察中心之间单位的文件传输和信息共享。绩效考评:根据办事人员在现场的评议和和电话语音评议，预警纠错信息与绩效考评方法结合，生成相应的考评成绩。4.4行政检查电子监察系统功能行政检查电子监察系统包括前端的行政检查业务处理系统、后端的行政检
38、查电子监察系统和前置数据接口系统。(1)行政检查业务处理系统主要功能有：行政检查项目备案：备案信息包括主体单位名称、检查项目、法律依据、对检查中发现问题进行的处罚方式及程序行政检查执法人员备案：对具有行政检查执法权的人员并备案登记，并通过电子监察网公示，以便接受监督。重点企业检查事前备案管理：对重点企业的检查事先报备，并实时上报。检查企业管理：管理检查企业名称，企业性质，企业类别，企业地址，职工人数，法人代表姓名，法人代表电话等信息，可对这些信息进行增加和修改。入企登记:各个局委登录电子监察系统，按照许昌市政府的相关文件要求，填写入企检查登记表，提交给市监察局，检查单位在进入企业前填写，入企检
39、查申请表，记录检查开始时间、检查结束时间、被检查企业、检查人数、检查负责人等信息。对有计划有组织的检查，如日常检查、专项检查等进行事前备案登记，备案信息包括计划、范围、程序、分工、检查项目等，有保密要求可事后登记或不登记。入企初审：监察局查询各检查单位上报的如期检查申请，对申请进行初审。入企终审：监察局查看相关各个局委的入企检查登记表，认为没有必要的行政检查或者检查理由不充分，填入必要的信息后，可以退回入企检查登记表。审核过的入企检查登记表会在线短信通知各个相关局委。检查反馈:各个局委将检查的情况反馈到相关的入企登记情况表中，超期1个工作日，不反馈的系统会自动提醒相关局委，同时综合考评时会扣分
40、。统计分析:按照时间、局委、重点企业等相关信息查询入企检查的情况，方便市监察局、各个局委及时了解相关工作情况。报表管理:按照时间、局委、重点企业等相关信息输出入企检查的情况，用各种样式的图表进行显示。包含的报表有：行政处罚备案：对行政检查过程中发现的问题从而进行的行政处罚过程及结果登记备案。查询统计：为了方便系统操作和管理，另外提供部分查询统计功能。公文管理：与监察局及优化办之间的电子公文往来及信息交流。(2)行政检查电子监察系统主要功能有：接收前端的行政检查业务处理系统的数据接收前置公共数据接口系统的数据行政检查主体单位管理行政检查项目备案审核重点企业认定备案重点企业检查备案审批重点企业检查
41、满意度调查行政检查备案监察：对行政检查的计划、范围、项目进行分析，检查是否存在重复检查等不合理行为，对发现的问题进行预警。行政检查结果监察行政处罚监察：对行政检查过程中发现的问题从而进行的行政处罚过程及结果监察预警纠错满意度调查效能考评投诉管理公文管理：监察局及优化办与行政检查主体单位之间的电子公文往来及信息交流。(3)前置数据接口系统，负责采集行政主体单位现有系统数据并上报。第五章 行政处罚监察5.1行政处罚概述为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定中华人民共和国行政处罚法。公民、法人或者
42、其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。5.2行政处罚监察面临的挑战（1）、执法人员素质不高，知识结构不合理。执法人员素质不过硬，职业道德修养不高，法律、行政基础理论知识贫乏，业务知识
43、不精通，对法律法规理解不透；知识结构不合理，对相邻法律和相关知识了解甚少，难以适应行政执法发展的需要。（2）、相同情节处罚不一。同一行政机关对性质相同、情节相似的违法行为处罚存在较大差异。（3）、存在“罚态度款”、“议价处罚”或滥用自由裁量权现象。行政处罚法规定，当事人在不服行政机关作出的处罚时有陈述和申辩权。但有些行政执法人员由于思想认识不到位，以当事人在执法过程中的态度决定处罚的轻重。常出现把当事人陈述申辩行为作为态度不好，故意找麻烦，进而加重对当事人处罚。有少数行政执法人员为使当事人不提起复议或行政诉讼，实行“议价”处罚。只要当事人承诺不复议和不起诉，就降格处罚或降低处罚标准。有的执法人
44、员利用查处违法案件的机会，对那些他们认为平时“不够意思”的经营者轻过重罚，而对那些他们认为平时比较 “懂事”的经营者则重过轻罚或不罚。还有的行政执法人员甚至利用行政权力进行权力寻租，以免除处罚或减轻处罚为条件，向当事人索要钱物。（4）、处罚不到位。少数行政机关因担心当事人投诉，抱着“多一事不如少一事”的态度，对一些违法行为睁一只眼、闭一只眼，只做口头批评教育，不实施具体处罚，削弱了行政执法的权威性，不利于社会经济秩序的稳定。（5）、罚款收缴未分离。不少行政处罚依法不能当场收缴罚款，而有些行政机关在作出行政处罚决定后，对不符合当场收缴罚款程序的，因担心被处罚人逾期缴纳或不缴纳罚款，增加工作中的麻
45、烦，往往在开出处罚决定书后由直接处理的人员当场收取罚款。行政处罚罚款与收缴未实现彻底分离。（6）、重实体轻程序的观念依然存在，处罚未告知或告知时机不正确。行政程序是指法律所规定的行政机关实施行政行为所必须遵循的步骤、方式、顺序和时限。根据行政法理“实体法与程序法并重”的原则，行政机关实施行政行为不仅必须符合实体法的规定，而且必须符合程序法的规定。然而，由于目前普遍存在追求案件数量和罚没，有的行政执法人员头脑中存在着重实体、轻程序的倾向，致使行政行为因违反法定程序而无效。比如，法律规定必须采用书面形式的，而行政机关则采用口头形式；又如执法时不表明身份，不出示证件，处罚前不说明理由等；颠倒行为的法
46、定顺序，如“先裁决后立案”、行政机关作出处罚决定之前而不是之后告知被处罚人的陈述权、申辩权。还有的行政执法人员向当事人送达行政处罚决定书时，同时送达处罚告知书，实际上剥夺了当事人的陈述和申辩权。（7）、相关的激励机制存在企业化色彩。因为有些行政部门仍然存在以收定支的财政拨付方式，并为此对基层执法人员普遍实行目标管理，其实质是实行企业化管理的激励机制。这样一来，工资奖金就不可避免地与“经济效益”相挂钩。因此，基层执法人员轻监管重收费、轻规范重罚款的现象无法根治，工作目标围着利益转而不是围着法律转。利重于法，罚没越多，待遇越高；罚没越少，待遇越低，甚至无法维持系统运转。执法经费难以保障，一定程度上
47、诱发重处罚轻规范。5.3行政处罚监察解决方案我们行政处罚电子监察系统主要侧重行政处罚执法监察、行政复议报告监察、行政处罚投诉监察和自由裁量权监察四大部分。5.3.1行政处罚执法监察行政处罚执法监察首要处理的是各单位都有什么样的处罚项目和相应的处罚依据和处罚流程，这是进行行政处罚监察的首要前提。行政处罚执法监察主要侧重于执法权限和执法流程的监察，因此我们需要根据各行政处罚执法处理的单位名称、项目、处罚流程、法律依据及条款、处罚标准、处罚程序及时限等制作成标准数据库，电子监察软件提供行政处罚执法数据上报接口，由各个局委的相关“行政处罚执法信息系统”按照我们制定的标准信息接口将数据实时上报到电子监察平台。数据经过分拣、汇总后，监察局的相关工作人员实时、方便的查看各个局委的行政处罚执法情
