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1、第十章 行政责任,学习内容：1、了解责任和行政责任的内涵；2、熟悉行政责任的类型；3、熟悉行政责任的变迁和冲突；4、掌握主观行政责任和客观行政责任的涵义。,第一节 行政责任的基本概念,一个负责任的政府不仅是人民所需要的，而且它也符合公共行政基本的理论逻辑，同时它也是现代行政伦理构建的应有之义。,2005年10月，深圳掀起“责任风暴”和“治庸计划”，旨在提高行政执行力，惩治行政不作为。截至2007年，共追究行政责任294人。其中，发现财政违法违规问题并追究责任16人，查出违规金额8006万元，管理不规范金额73.79亿元，核减政府投资项目工程款11.82亿元。温州追究行政过错新举措：“该说不说”
2、也要问责。行政机关及其工作人员履行公开与告知义务不力，应追究行政过错行为责任。,新华每日电讯2006年12月24日报道，机关工作人员在工作时间上网聊天、炒股、玩电脑游戏等，今后在广东省佛山市将被追究行政过错责任。该市在2007年1月1日实施的影响行政效能行为过错责任追究暂行办法，对全市行政机关的行政行为作出了严格规定。2007年，北京颁布新规定，部门踢皮球将被追究行政责任。2007年7月27日颁布的北京市行政执法责任追究办法对此作出了明确的规定。,材料阅读：滥权之下 陪酒暴毙不会终结据羊城晚报2010年8月18日报道，一篇题为“湖南惊现女职工陪酒门，人死了，公款了难”的帖子在各大网站、论坛广泛
3、转载。该帖称，湖南省永州市冷水滩区邮政局女员工胡利萍今年3月陪局长喝酒后死亡，家属获赔22万元，其中17万元系局长挪用公款赔偿。思考：1、什么原因导致了这种陪酒暴毙的现象发生？2、应该如何避免类似现象的发生？,解答：1、权力的滥用是导致暴毙的根本原因。一个官员的升迁是群众和组织说了算，而不是由某一个人说了算，就不会有人曲尊去讨好领导。无论是支局长还是酒量有限的胡利萍，都深谙自己的命运掌握在上司手里这个潜规则。所以才会舍命陪领导。,2、要使类似的事不再发生，就要制约权力，使公共权力在责任的控制框架下，使权力规范运行，使财政支出阳光透明，公款吃喝不是领导“一支笔”就能搞定，山吃海喝的事就不会发生。
4、如果官员升迁和职工的去留仍然是个别人说了算，那么陪酒暴毙还会不断上演。,一、行政责任的界定（一）责任的含义二十世纪的哲学家罗斯提到七项基本的“毋庸置疑的责任”：诚信的责任。言而有信，信如尾生。补偿的责任。犯错误要改正，伤害了别人要赔偿。感恩的责任。要知恩图报公正的责任。利益分配要有根有据，公平合理。,仁爱的责任。要助人为乐，以为他人谋福利为己任。自我完善的责任。要好学上进，严于律己，不断提高。不行恶犯罪的责任。伤人之心不可有，害人之心不可存。,“责任”一词有三重含义：其一是指人担当起某种职务和职责；其二是指人分内应做之事；其三指做不好分内应做的事而承担的过失。在现代，责任的含义一般是后两种。责
5、任所包含的道德强制力和道德德性，是所有道德规范中最多的，也是社会的道德要求和个人的道德信念结合得最紧密的。从这个意义上说，责任在道德规范的整个体系中，是处于最高层次的道德规范。”,（二）行政责任的内涵行政责任包含了两个层面的意思：一是行政人员基于职位职权而必须承担的职能和义务；二是没有正确的履行其职责。根据行政责任的性质可以分为:政治责任、法律责任、管理责任和道德责任。,1、政治责任由于行政机关的地位及属性，行政责任首先就表现在政治责任。政治责任是指行政机关及其工作人员必须对人民、国家权力机关、政党负责，违反特定的政治义务将承担政治上的后果。这也是我国“主权在民”的国家性质所决定的。政治义务主
6、要是要胜任党和人民委托的义务。,在民主宪政国家里，政府的政治责任主要通过责任政治制度，或国会对政府的监督来实现的。主要手段：（1）询问和质询。议员通过书面或口头的形式向政府总理或首相、部长等提出问题，要求答复。（2）国政调查。主要是在一些重大问题上如立法权的行使、选举等，行使调查权。（3）倒阁权。对政府提出不信任案，一旦通过，政府就会总辞职。（4）弹劾。议会对政府高级官员犯罪或重大失职进行控告或制裁。,我国实行人民代表大会制度，政府除了接受人大的监督之外，还必须要接受中国共产党的领导和监督，对党承担政治责任。主要表现在：（1）国家行为责任。对不不受司法审查的外交、国防等国家行为，国家权力机关就
7、靠政治责任加以限制，通过行政质询权、行使审查权、行使改变或撤销权等。（2）违宪责任。主要是指政府通过的法规或规章，若果与宪法相抵触，权力机关有权撤销或通过罢免行政首长等方式来维护宪法尊严。（3）政党责任。执行政党的纪律。,2、法律责任行政责任中的法律责任是指行政机关或工作人员必须遵守国家法律和行政法规的规定，若违反应当承担法律上的后果。行政机关或人员的法律责任主要是由司法机关对政府行为进行审查和追究的方式实现的。,行政法律责任包括以下三种：（1）行政机关的行政法律责任。主要有行政立法责任、行政司法责任、行政执法责任、行政合同责任等。（2）行政人员的法律责任。主要是指行政人员有法定的职权和职责，
8、不能滥用权力和违反职责，否则要承担法定的个人责任。（3）行政受托人的法律责任。主要是指公民或组织受到行政机关的委托进行行政活动时，必须在法律规定的授权范围内行使权力和承担义务，如果违反也要依法承担行政法律责任。,陕西西安城管暴力执法,3、道德责任道德责任是指从事公共行政职业的人所应该遵循的、与职业活动紧密联系的、具有公共行政职业特征并反映公务员的特殊要求的道德准则和规范。公务员的道德责任主要体现在：一是必须为人民服务。这是行政道德责任的核心。二是必须遵守公务员职业道德规范，即忠于职守、一心为公；实事求是、秉公执政；艰苦奋斗、廉洁奉公；关心群众，平等待人；以身作则，遵纪守法。三是必须要有工作责任
9、心和勤政的思想意识。,4、管理责任行政机关要对人民、权力机关、政党承担法律责任、政治责任，在行政体系内部，各级行政机关要对上级行政机关、行政人员要对领导同样肩负着职责和义务。这种职责和义务体现在两个方面：一是行政体系内部的常规责任，是相对于职位而言的，有领导责任和岗位责任。二是专项责任，即推定特定政策、执行特定任务所承担的责任。管理责任的实现，关键在与行政机关内部控制机制。,案例：为“问责撒谎官员”叫好,2006年11月21日，国家环保总局、监察部联合召开新闻发布会，公布了2006年环保总局、监察部第三批挂牌督办的六起环境违法案件，“贵州六盘水市副市长弄虚作假欺骗督查组”一案被列为第二号。20
10、06年9月22日，六盘水市副市长叶某在向国务院七部委环保专项行动督查组汇报时，明确表态“在六盘水境内没有任何煤化企业。”经调查，督查组发现六盘水市当时有30余家焦化厂等化工企业。环境保总局和监察部表示，“贵州六盘水市副市长弄虚作假欺骗督查组”一案事实清楚，将由贵州监察厅按照有关法律，追究该副市长的行政责任。,思考题：（1）结合材料，谈谈何谓责任？（2）行政责任的类型有哪些？你认为叶某该承担道德责任吗？（3）结合材料，分析行政责任与行政职位的关系。,（1）其一，是使人担当某种职责和职务；其二，是分内应做之事；其三，未做好分内应做之事而承担的过失。（2）在现代的行政责任体系中，行政责任有三种类型：
11、行政责任、法律责任与道德责任。道德责任是行政责任体系中的一种，叶某涉嫌弄虚作假与欺骗，应该承担道德责任。（3）一定的行政职位包括相应的行政责任，在一定岗位上和承担一定职务的行政人员必然要求承担相应的行政责任，有职有责、职责相应。行政责任是协调、监控不同行政职位的重要工具。行政责任是行政组织和社会公众监控行政人员行使其职位权力的必要手段。行政责任为行政人员个人协调好社会角色冲突提供保障。,二、行政责任的变迁在政府的推动和行政法学理论的完善基础上，行政模式正逐渐发生转变。为了适应这种转变，公共部门行政责任也正悄然进行社会化变迁，并具有回应性、公开性和问责性的特点。,1、回应性“社会回应”，指公众在
12、特定场域中依据社会和自身双向价值准则对政府及公共政策诉求与期望的认同程度和应对过程，以及政府对公众诉求和愿望的认同。完善的政府行政责任机制要确保政府对公民的偏好和需求的回应。政府的责任就是以最有效益的方式提供使对方满意的服务和功能。这要求政府和社会公众之间要有较为通畅的沟通机制，能够彼此有效地交换意见，以达成对社会公共利益的共识。,2、公开性公开性要求政府必须对其行为作出解释和说明。公开是公平、公正的前提，也是保障政府接受监督、实现公民对政府工作知情权的重要途径。具体而言，公开性要求政府及时披露政府的工作目标、内容和方式方法，允许相对人及时查阅政府的有关文件，在发生重大事件的场合，要及时向公众
13、说明情况，了解和掌握公众的关注点，自觉接受社会的监督。特别是在某些行政管理中，政府可以主动要求相对人参与，对行政管理的全过程进行良性曝光。,3、问责性在现代社会，政府不再是天然的免责主体，政府要对自己的行为负责。然而，在很多情况下，政府并不会主动地承担责任，因而需要制度化、有效化的问责机制。需要注意的是，新型行政模式下的问责机制，既要做到有责必究，同时也要保证被问责主体的合法权益，做到罚当其责，责罚相当。,三、行政责任的冲突公务员行政责任冲突是指公务员在行政权力运行过程中，在公与私关系、权利与义务等关系上，由于个人利益与公共利益、主观责任与客观责任的不一致性，导致所应承担的行政责任之间产生的冲
14、突。,行政责任冲突最常见的形式有三种:角色冲突、权力冲突和利益冲突。1、角色冲突这是由人的社会存在本质所决定的,公务员有时候也会同时扮演多个社会角色,承担不同的社会责任,而这些角色的价值观有时并不一致。首先,公共行政人员不仅是公仆,而且也是某一个特定行政组织的成员。“公仆”角色要求其承担起维护公共利益的职责,而特定的组织成员角色则要求其尽到效忠组织的义务。二者之间往往存在不一致的地方。,其次,公务员作为存在于社会的个人,有自己的私人生活,也会去追求个人利益。但由于他掌握着公共权力,这又决定了他不能等同于一般的社会人,他有维护公共生活健康正常的责任和义务。于是便出现了一种组织理想的非人格化与现实
15、的主体人格化的一种张力,导致角色冲突现象的发生。,2、权力的冲突权力冲突是指组织的上级、政府官员和法律之间的冲突。公务员处于不同的权力来源之间,处于直接上级和其他权力之间。公务员既要对自己的上级负责任也要对民众负责任,对上级负责是最直接和常规的,但对民众的责任是终极性的。如果两种权力对公务员行为有相排斥的方向要求,那么公务员就处于冲突之中,难以抉择。,比如，上级的命令与法律冲突,或上级的命令和上级的上级的命令有出入等。由此可见,当个别人的利益会与公共利益发生矛盾时,公务员可能会处于两种或几种权力冲突之间,就会陷入困境,左右权衡利弊,难以做出决断。,3、利益冲突利益冲突首先是指公务员的个人利益与
16、其作为公职人员的义务服务于公共利益之间的冲突。公共行政人员作为个体的存在物,必然有追求私人利益的需要。但公共行政人员又不是普通的个体,他掌握着公共权力,是公共利益的护卫者,对于其他公民而言正当的利益,对于公共行政人员来说不一定是正当的。当公共利益同其个人利益产生矛盾时,就会造成利益冲突。,其次,当公共行政人员致力于追求公共利益时,伦理冲突和困境还会存在。比如说在资源分配的公共行政过程中,如何公正而合理地分配资源,对行政人员来说就是一个较为困难的选择。,第二节 客观行政责任和主观行政责任,一、客观行政责任（一）客观行政责任的含义所谓“客观责任”是指，法令、规章规定的或是上级交付的应尽的职责。对于
17、行政人员来说，客观责任源于法律的、组织的和社会的需求，它不是由行政人员自己决定的，相反，而是由别人决定的“在其位如何谋其政”的客观要求。,（二）客观行政责任的表现形式美国著名行政伦理学教授库珀指出：“公共行政人员作为一种代理人角色，包括了复杂的责任内容，即对多种委托人负责，这些委托人包括组织的上级、政府官员、职业性协会和公民。”因此，公共行政的客观责任有三个层次：（1）对组织的上级负责、贯彻上级的批示，这是最直接的责任；（2）通过维护法律对民选官员负责，即表现为执行公共政策的责任，这是最基本的责任（3）对公民负责，洞察、理解和权衡他们的利益和要求，这是最根本的责任。,1、公共行政最直接的责任岗
18、位责任。行政组织中权力分配后，必须对权力规定相应的责任，即行政人员一旦进入特定的岗位，他就被赋予了特定的责任，这种特定的责任就是公共行政的岗位责任。公共行政的岗位责任要求经法定程序进入行政体系中的行政人员，一经确立行政职务关系，必须遵循其岗位的权限、做到不越权，必须履行其岗位的职责、做到不失职。,公共行政岗位责任的实现取决于两个方面：一是取决于一个社会的政治气候和道德环境，以及行政人员的责任态度与伦理修养，二是取决于公共行政体系内部的控制机制，即政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部责任控制机制。,2、公共行政最基本的责任法律责任。公共行政法律责任的承担主体是政府及其行政人员，其负责的对象是
19、司法机构，它是确保政府及其行政人员的行政行为符合法律规定的一种责任形式。法律责任的承担方式以违法、不当或者损害为前提。,在我国，规定公共行政的法律责任分为两个层次：一是行政法，主要有中华人民共和国行政诉讼法、中华人民共和国行政复议法、中华人民共和国行政处罚法和中华人民共和国国家赔偿法 等。这些法律原则上规定了政府及行政人员在行政过程中应负的各种法律义务与职责。二是以公务员制度为核心的行政法规，主要规定了公务员的行为规范、职业操守和工作责任等。,公共行政法律责任的实现要遵照以下几点基本精神：第一，行政合法。所谓“行政合法”：一是指权力来源合法；二是指权力运用合法。它要求：一切行政行为都必须符合行
20、政法的统一规定和要求，这是对行政主体的原则规定。具体来说就是：（1）任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；（2）任何行政职权的行使都应该依据法律、遵守法律；（3）任何行政职权的委托及其运用都必须有法律依据，并依法定程序进行。,第二，违法有责。行政违法，是行政主体通过积极的或消极的行政行为违反行政法的规定，其中，当行政主体回避责任时，便构成消极法违；而当行政人员在法外贪揽权力时，便成为积极违法。对此，必须迫使其承担相应的法律责任。第三，越权无效。越权行为可分为行政内部越权和行政外部越权。外部越权行为，即超越行政权，事实上是一种违宪行为。而内部越权应依法宣布其为无效，如果是有过错而越权的，应同
21、违法行为一样强加给越权者以责任。,3、公共行政最根本的责任政治责任。所谓政治责任是指，政府及其行政人员的行为必须合乎人民的利益与需要，政府的决策必须合乎人民的意志和利益。如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任。,二、主观行政责任任何责任都是主观属性与客观属性的统一，从其特点来看，一方面，任何责任都是一种社会意识，他首先具有主观性的特征。面对责任，人们既可以承担，亦可以推卸，其关键在于人的选择，人们对责任的认同即主观责任意识。,（一）主观责任的含义所谓“主观责任”意指对忠诚、良心以及认同，它是行政人员对责任的感受，主观责任的实现源于行政人员的内趋力，即行政人员
22、的伦理自主性。相对于“客观责任而言”，主观责任根植于我们自己对忠诚、良知和认同的信仰。在实际的行政管理实践中，对于行政人员而言主观行政责任主要表现为：职业价值观。,价值观、态度和信念是人们从家庭、学校、宗教派别、朋友、职业、训练和组织活动中获得的，通过这些经历，人们开始认识自然规律和人类的行为方式。主观责任包括情感因素，但由价值观引发的主观责任不仅仅只是情感的一种表达。它们由三部分组成：认知过程（建立在实践的基础上）；情感过程（建立在情感之上）；行为过程（建立在行为之上）。,案例：广东电白县政府违法征地案1993年年底，彭村村民与县政府签订了征地协议，将全村2000多亩土地以每平方米30元到4
23、5元不等的价格全部征用给了县政府，协议里除了规定在开发区不准建可能造成严重污染的企业之外，还着重强调彭村的人可以优先进开发区的企业做工。但是10年过去了，这片土地依然荒芜，没有任何破土动工的迹象。协议签订以后，村里每家陆续领到了平均3万多元的征地款，但开发区却一直没有开工建设的迹象。,直到1997年，终于有人投资在这里建了一所社会办学性质的广南中学，除此以外，再没有任何项目动工。土地被征用的10年之后，发到手的征地款几乎分文不剩，彭村的人为了生计，他们陆续回到已经被征用出去的土地上重新种甘蔗种菜。2003年9月，广东省电白县政府在要彭村开工建县里的体育中心，可是推土机刚刚开动却招来了彭村村民的
24、强烈阻拦，双方发生了激烈冲突。,直到1997年，终于有人投资在这里建了一所社会办学性质的广南中学，除此以外，再没有任何项目动工。土地被征用的10年之后，发到手的征地款几乎分文不剩，彭村的人为了生计，他们陆续回到已经被征用出去的土地上重新种甘蔗种菜。2003年9月，广东省电白县政府在要彭村开工建县里的体育中心，可是推土机刚刚开动却招来了彭村村民的强烈阻拦，双方发生了激烈冲突。,法律问题：征地协议属于什么行政行为？政府征地行为有否违法？,案例评析：本案中，首先电白县政府化整为零的做法属于违法审批，这实际上是对农民权益的一种严重的侵害。按照原来土地管理法的规定，3亩以下的耕地和10亩以下的其他土地县
25、级政府有权批准，但是由于在实践中，地方上违法批地化整为零的做法很普遍，所以在1998年新的土地管理法制定的时候把这个权力上收了。,其次，电白县政府征地的行为先是以建开发区的名义，跟村民签订协议，再化整为零地批完后才搞规划，这也严重违反了法定程序。按照正规程序应该是先规划再批地，然后根据规划的需要来征用土地，现在他的顺序完全颠倒了，说明他开始的目的和动机，可能和后来的规划的是不完全一样的，有欺骗因素在。按照法律规定，这种违法行为首先应该是无效的行为，对工作人员个人来讲，他要承担行政责任，如果说造成的损害重大的他要承担玩忽职守罪、渎职罪等刑事责任。,第三，1993年的征地协议也属于一种行政合同。在整个的征地协议中，政府是有各种各样的承诺的，而且都有文字来见证，但实际上他并没有兑现协议书里边的内容，应该说政府要拿出相应的措施来补偿农民，虽然目前我国法律对这一方面没有特别明确的规定，但是根据公平原则和信赖利益保护原则，政府不履行这些承诺也是违法的。,
