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1、,PPP项目实操,蒋德治,01,02,03,04,05,PPP是什么,PPP做什么,PPP怎么做,PPP项目风险,关于PPP模式的几个问题,目 录,01 PPP是什么,Public:公开的;公众的，公共的;政府的;Private:私有的，私人的;Partnership:伙伴关系;合作关系;合伙人身份;合营公司 是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率和降低财政支出（融资功能和公共服务效率功能），授予企业特许经营权，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作伙伴的一种关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过“
2、使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，从公共产品的直接“提供者、经营者”转发为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”，目的是保证投入资源的效率最大化和公共利益最大化。,PPP（Public-Private-Partnership）政府和社会资本合作,02 PPP做什么,财政部：投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。发改委：政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅
3、游、教育培训、健康养老等公共服务项目，水利、资源环境和生态保护等。新建市政工程及新型城市化试点项目应优先考虑。,03 PPP怎么做,以PPP项目框架协议为例：1、项目合作方；2、项目概况；3、项目合作方式；4、付费机制；5、政府承诺和保障；6、双方权利义务。,1、PPP项目合作方,03 PPP怎么做,03 PPP怎么做,03 PPP怎么做,03 PPP怎么做,03 PPP怎么做,03 PPP怎么做,03 PPP怎么做,2、合作项目,财政部2014年9月23日収布的关二推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金201476号文的精神，在首批推广的示范项目主要是针对以“使用者付费”为基础的项
4、目，卲：适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资觃模相对较大、需求长期稳定等特点。如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居巟程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。国家収改委2014年12月2日収布的关二开展政府和社会资本合作的挃导意见収改投资20142724号文件，PPP模式主要适用二政府负有提供责仸又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PP
5、P模式。各地的新建市政巟程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。,03 PPP怎么做,3、合作方式,03 PPP怎么做,1)、项目合作期限 2)、项目资本金比例 3)、政府出资比例,03 PPP怎么做,4.付费机制,一、政府付费【定义】政府付费是指由政府直接付费购买公共产品或服务。【适用范围】政府付费主要在一些准经营项目和非经营项目领域。【付费方式】在政府付费机制下，政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。（一）可用性付费（全由政府付费）1、概述：政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。可用性付费通常不项
6、目的设施容量或服务能力相关，而不考虑项目设施或服务的实际需求，因此项目公司一般不需要承担需求风险，只要所提供设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得付费。,03 PPP怎么做,大部分的社会公共服务类项目（例如学校、医院、奘运会场馆等）以及部分公用设施和公共交通设施项目可以采用可用性付费。2、适用条件：（1）相对于项目设施或服务的实际使用量，政府更关注该项目设施或服务的可用性。（2）相对于项目公司，政府对于项目设施或服务的需求更有控制力，并且政府决定承担需求风险。例如，在学校PPP 项目中，政府教育部门负责向各学校分配生源，其能够更好的管控学校设施的使用量，因此政府可基于学校设施的可用性向项目公
7、司付款，而不考虑实际的学生人数。3、注意事项：“可用”与“不可用”的界定,03 03 PPP怎么做,（二）使用量付费（政府支付部分）1、概述：政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。项目的需求风险通常主要由项目公司承担。政府一般保证最低需求量。污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费。一些项目中，使用量付费也可能与绩效付费搭配使用，即如果项目公司提供的设施或服务未达到或优于合同约定的绩效标准，政府的付费将进行相应扣减或奖励。2、使用量付费的设置（1）基本原则。政府（而非使用者）依据项目设施或服务的实际使用量向项目公司付费，付费多少与实际使用量大小直接挂钩。
8、（2）分层级付费机制。双方通常会在项目合同签订前根据项目的性质、预期使用量、项目融资结构及还款计划等设置分层级的使用量付费机制。,03 PPP怎么做,（三）、绩效付费（全由政府支付或政府支付一部分）1、概述：政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费，通常会与可用性付费或者使用量付费搭配使用。政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩。2、政府付费的调价机制。设置合理的价格调整机制，可以将政府付费金额维持在合理范围，防止过高或过低付费导致项目公司亏损或获得超额利润，有利于项目物有所值目标的实现。3、注意事项：设定客观明确的绩效标准是关键；由于收益与运
9、营绩效挂钩，因此要提高运营效率和服务质量；由于经营期较长，市场波动大，需要设置合理的价格调整机制。,03 PPP怎么做,二、使用者付费1、概述：最终消费用户直接向项目公司付费购买公共产品和服务。项目公司一般会承担全部或者大部分的项目需求风险。常见于高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热、供气等部分公用设施项目中。2、使用者付费机制的适用条件（1）项目使用需求可预测。（2）向使用者收费具有实际可操作性。例如，在采取使用者付费机制的公路项目中，如果公路有过多的出入口，使车流量难以有效控制时，就会丧失实际可操作性。（3）符合法律和政策的规定。政府可能对于某些项目实行政府定价或者政府指导价，
10、如果按照该政府定价或政府指导价无法保障项目公司回收成本并获得合理收益，则无法适用使用者付费机制，但可以考虑采用可行性缺口补助机制。,03 PPP怎么做,三、可行性缺口补助1、概述：是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。基本原则是“补缺口”。2、形式：（1）投资补助：在项目建设投资较大，无法通过使用者付费完全覆盖时，政府可无偿提供部分项目建设资金。（补建设）（2）价格补贴：政府通常会对特定产品或服务实行政府定价或政府指导价。如果因该定价或指导价较低导致使用者付费无法覆盖项目的成本和合理收益，政府通常会给予价格补贴。（补运营）（3）其它：政府还可通过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴
11、息，投资入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开収收益权等方式，确保项目的商业可行性。,03 PPP怎么做,5、政府承诺和保障,1）、申报PPP项目库2）、纳入政府中长期财政预算3）、人大决议通过,03 PPP怎么做,6、双方权利义务分工,7、其他,03 PPP怎么做,04 PPP项目的风险,对社会投资人来说，主要负责投融资、建设及运营的责任，也享受相应的收益。其中，在投融资阶段，政府可授权其平台专业公司参与部分股份，以实现项目过程中监督管理的职责，以及运营期保障基本收益的责任。,风险共分担更强调建成后运营的重要性,“运营”是PPP模式的重要特征之一。在以往社会资
12、本参与基础设施项目的模式中，不管是竞争性承包模式还是BT模式等，社会资本更多是聚焦于建设环节，而建成后的运营主要还是由政府行业主管部门组织，具体由其下属的专业平台公司负责。而此轮PPP模式中更多强调社会资本对基础设施项目全周期参与的重要性。如此设置，一方面是转变政府职责定位的要求，在基础设施项目管理中，政府的身份逐步实现由“裁判员、运动员兼有”向“裁判员”的转变。另一方面，对社会投资人来说可参与项目投资建设运营全生命周期，有利于更大发挥自身资金、技术、管理优势，实现经济效益最大化。,04 PPP项目的风险,04 PPP项目的风险,中国实施的PPP项目中16个失败的案例：主要涉及高速公路、桥梁、
13、隧道、供水、污水处理和电厂等领域，基本涵盖了我国实行PPP模式的主流领域。,04 PPP项目的风险,1,2,3,4,5,12,11,10,9,8,6,7,（1）法律变更风险,（8）市场收益不足风险,（2）审批延误风险,（3）政治决策失误/冗长风险,（4）政治反对风险,（5）政府信用风险,（6）不可抗力风险,（7）融资风险,13,（11）市场需求变化风险,（12）收费变更风险,（13）腐败风险,（9）项目唯一性风险,（10）配套设备服务提供风险,04 PPP项目的风险,（1）法律变更风险主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性
14、等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002年开工，但由于2002年9月国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。上海的大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题，均被政府回购。,04 PPP项目的风险,（3）政治决策失误/冗长风险是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不
15、足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。例如青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对PPP的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而且污水处理价格是在政府对市场价格和相关结构不了解的情况下签订，价格较高，后来政府了解以后又重新要求谈判降低价格。此项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起后续谈判拖延，面临政府决策冗长的困境。相类似的在大场水厂、北京第十水厂和廉江中法供水厂项目中也存在同样问题。,04 PPP项目的风险,（5）政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。例如在长春汇津污水处理厂项目中，汇津
16、公司与长春市排水公司于2000年3月签署合作企业合同，设立长春汇津污水处理有限公司，同年长春市政府制定长春汇津污水处理专营管理办法。2000年底，项目投产后合作运行正常。然而，从2002年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费，长春市政府于2003年2月28日废止了管理办法，2003年3月起，排水公司开始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷，2005年8月最终以长春市政府回购而结束。再比如在廉江中法供水厂项目中，双方签订的合作经营廉江中法供水有限公司合同，履行合同期为30年。合同有几个关键的不合理问题：问题一，水量问题。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量
17、不得少于6万立方米，且不断递增。而当年廉江市的消耗量约为2万立方米，巨大的量差使得合同履行失去了现实的可能性；问题二，水价问题。合同规定起始水价为1.25元人民币，水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为1.20元，此价格自1999年5月1日起执行至今未变。脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务，该水厂被迫闲置，谈判结果至今未有定论。除此之外，遇到政府信用风险的还有江苏某污水处理厂、长春汇津污水处理和湖南某电厂等项目。,04 PPP项目的风险,（7）融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金
18、筹措困难。PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。在湖南某电厂的项目中，发展商就因没能完成融资而被没收了投标保函。,04 PPP项目的风险,（9）项目唯一性风险是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常大的。如杭州湾跨海大桥项目开工未满两年，在相隔仅50公里
19、左右的绍兴市上虞沽渚的绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中，其中一个原因可能是因为当地政府对桥的高资金回报率不满，致使项目面临唯一性风险和收益不足风险。鑫远闽江四桥也有类似的遭遇，福州市政府曾承诺，保证在9年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站，如果因特殊情况不能保证收费，政府出资偿还外商的投资，同时保证每年18%的补偿。但是2004年5月16日，福州市二环路三期正式通车，大批车辆绕过闽江四桥收费站，公司收入急剧下降，投资收回无望，而政府又不予兑现回购经营权的承诺，只得走上仲裁庭。该项目中，投资者遭遇了项目唯一性风险及其后续的市场收益不足风险和政府信用风险。福建泉州刺桐大桥项目和京通高速公路的情
20、况也与此类似，都出现了项目唯一性风险，并导致了市场收益不足。,04 PPP项目的风险,（11）市场需求变化风险是指排除唯一性风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。例如山东中华发电项目，项目公司于1997年成立，计划于2004年最终建成。建成后运营较为成功，然而山东电力市场的变化，国内电力体制改革对运营购电协议产生了重大影响。第一是电价问题，1998年根据原国家计委曾签署的谅解备忘录，中华发电在已建成的石横一期、二期电厂获准了0.41元/度这一较高的上网电价；而在2002年10月，菏泽电厂新机组投入运营时
21、，山东省物价局批复的价格是0.32元/度。这一电价不能满足项目的正常运营；第二是合同中规定的“最低购电量”也受到威胁，2003年开始，山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时减为5100小时。由于合同约束，山东电力集团仍须以“计划内电价”购买5500小时的电量，价差由山东电力集团自己掏钱填补，这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性。在杭州湾跨海大桥、闽江四桥，刺桐大桥和京通高速等项目中也存在这一风险。,04 PPP项目的风险,（13）腐败风险主要指政府官员或代表采用不合法的影响力要求或索取不合法的财物，而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了政府在将来
22、的违约风险。例如由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂BOT项目，约定的投资回报率为：第2-4年，18.50；第5-14年，21；第15-20年，11。如此高的回报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水厂的水价是2.50元/吨，而沈阳市1996年的平均供水价格是1.40元/吨。到2000年，沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元。这个亏损额本来应由政府财政填平，但沈阳市已经多年不向自来水公司给予财政补贴了。沈阳市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦的谈判，2000年底，双方将合同变动如下：由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所占股权的50，投资回报率也降至14。这样变动后沈阳自来水厂将来可以少付
23、两个多亿。其实对外商承诺的高回报率在很大程度上与地方官员的腐败联系在一起，在业内，由外商在沈阳投资建设的八个水厂被誉为“沈阳水务黑幕”。,05 关于PPP模式的几个问题,05 关于PPP模式的几个问题,1、PPP项目中政府是否要参股,05关于PPP模式的几个问题,2、PPP项目的合规性,06 关于PPP模式的几个问题,06 关于PPP模式的几个问题,3、什么单位可以做项目实施机构,06 关于PPP模式的几个问题,政府和社会资本合作项目操作流程,项目识别,项目发起,项目筛选,物有所值评价,财政承受能力论证,项目准备,管理框架组建,实施方案编制,实施方案审核,项目执行,项目公司设立,融资管理,绩效监测与支付,中期评估,项目采购,资格预审,采购文件编制,响应文件评审,谈判与合同签署,项目移交,移交准备,性能测试,资产交割,绩效评价,谢谢大家,
