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1、第七章 农村社会治理,提 纲,第一节 农村社会治理概述第二节 农村社会治理的基础条件与内在机制第三节 农村社会治理的结构与类型,第一节农村社会治理概述,一、农村社会治理的含义荀子君道：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”后汉纪献帝纪三：“上曰：玄在郡连年，若有治理，迨迁之；若无异効，当有召罚。何缘无故徵乎?”,在英文中，“治理”对应的“governance”源于拉丁文和古希腊语，它的原意是控制、引导和操纵。在很长一段时间之中，它与“统治”一词被人们交替使用，并且主要被用以表述与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。根据联合国全球治理委员会的界定，所谓治
2、理就是各种公共的或私人的个体和机构，管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。,在中国的治理实践中，治理的意涵也经历了一个不断演进的过程：在新中国成立之初，治理的主要含义是治国理政，且多用于民族区域自治的政治实践；与此同时，治理一词也广泛用于治理水患灾难与自然环境；改革开放之后，治理被运用到社会治安、基层群众治理等领域；党的十八届三中全会后又将治理扩展到国家治理、政府治理和社会治理等领域。,农村社会治理则主要是在党的领导下，农村基层政府、村民委员会、各种社会组织及农民等诸多行动者协力合作之下，依据法律、法规及政策，运用各种正式与非正式的规范
3、，对农村社会领域的各个环节进行组织、协调、服务和管制，以实现农村社会发展的过程。,二、农村社会治理的主体、手段及目标（一）农村社会治理的主体农村社会治理的主体事实上就是“谁来对农村社会进行治理”。在当前农村，社会治理的方向是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。,当前中国农村社会治理的现实条件与西方社会有本质的区别：首先，中国的民间社会虽然已经存在并不断壮大，但它并不是西方意义上的市民社会，中国的民间社会不具有与国家对抗的政治属性，相反，在中国长期的历史中，国家与社会一直保持着相对良性的合作关系，因此中国民间社会的不断壮大并未构成对国家治理合法性的否定；,其次，中国并不存在管理危机，虽然
4、在农村社会中也有出现政府难以满足民众需求的情况，但政府并没有退缩，反而在积极探索解决之道。中国共产党和政府作为农村社会治理的主体，在农村社会治理中承担着领导者和主导者的角色。社会组织是农村社会治理主体结构中的重要构成部分。农民是农村社会最重要且最基础性的构成部分，它们并不是被治理的对象，而是农村社会治理的主体结构中一个重要的构成要素。,（二）农村社会治理的手段农村社会治理的手段是指农村社会治理的主体为了实现社会治理的预期目标而采用的方法和措施，其具体可以分为组织手段、制度手段和文化手段三种。组织手段是治理主体利用组织内部的指令和规章进行治理的方式。特点：约束的范围小、约束的边界较为明显。,制度
5、手段主要是指以全社会的名义颁布行为准则，并对全社会个体、社会群体和组织的社会行为进行调节与制约的方式。制度手段与组织手段存在明显的不同：首先，制度手段与组织手段的合法性来源不同，前者是以社会的名义颁布的，后者仅是以某一特定组织的名义颁布的；其次，与组织手段相比，制度手段的适用范围更广，它对全体成员都具有约束与协调性。,文化手段是人们在长期社会互动过程中形成的行为准则和价值标准对个人、群体和组织行为产生的约束与协调方式。表现形式：信仰观念、伦理道德、风俗习惯及社会舆论等。与组织手段和制度手段相比，文化手段最大的特点就是非直接强制性：一方面文化手段通过柔性而非强制推行的方式来发生作用；另一方面，这
6、些手段又潜移默化地影响行动者，使行动者在行动过程中能自觉地遵守这些规范。,（三）农村社会治理的目标农村社会治理的目标是实现农村社会的良性运行和协调发展；具体而言，当前中国农村社会治理的目标则：在城镇化、信息化及全球化的复杂背景下，在多主体广泛参与及民主协商的基础上，实现农村社会的和谐稳定及经济社会的可持续发展。,三、农村社会治理的历史沿革（一）传统时期的农村社会治理直到晚清以前，国家的权力机构都未直接触及基层民众，农村社会的治理实际上是由士绅阶层利用礼俗等民间自生的、非政治性的手段来完成的。依托士绅群体的“简约治理”在保障中央集权有效性的同时，实现了地方社会最低层次的稳定与有序。这种社会治理机
7、制的运用不仅同儒家的政治理想相扣合，且与农业社会的生产剩余较少及农业型政府的资源汲取需求较小相关联。,（二）20世纪初至1949年前的农村社会治理晚清民国，基于建立现代国家的需求，国家开启了政权建设的工程，国家的权力开始突破原有“不下乡”的约束，逐步向农村社会渗透。伴随着国家政权组织向农村基层推进，体制内行政官员的权威开始慢慢地取代了体制外的士绅，削弱甚至瓦解了传统士绅整合乡村社会的功能，但新的、有效的治理机制和整合机制又未建立起来，这使得此一时期农村社会的治理出现了诸多混乱的局面。,（三）1949年至1978年的农村社会治理国家通过人民公社对农民的生产生活进行全面的管理，建立了政府全能的农村
8、社会治理体制，极大地增强了国家对农村社会的组织动员能力和控制能力，为我国在非常薄弱的经济基础上调动一切资源完成工业化体系建设发挥了积极的作用。在人民公社体制之下，农民从事农业生产的积极性被挫伤。与此同时，所有农村社会成员都被管理在一个个相对封闭的区域中，阻碍了正常的社会流动，使社会缺乏活力和创造力。,（四）改革开放以来的农村社会治理改革开放以来，农村社会发生了一系列的重要变化。这些变化改变了前一阶段农村社会治理实践的社会基础，应对这一社会基础的变化，农村的社会治理也发生了相应的变化。就目前农村社会治理的实践过程而言，其治理的效果尚未完全达到政府和人们的预期，农村社会的巨变对尚待完善的农村社会治
9、理体制提出了重要挑战。,第二节 农村社会治理的基础条件与内在机制,村庄秩序具有建设性功能和保护性功能：建设性功能即可以增加村庄和村民收益；保护性功能即保护村庄和村民合法权益不受侵犯。村庄秩序的功能大致可以分解为五个方面，即获得经济的协作、维护公序良俗、保证内部的基本和谐与稳定、抵御外力的侵犯和保持村庄领袖在主持村务时的公正与廉洁。,一、农村社会治理的外在条件现代化因素自上而下、由外及内对农村社会治理产生影响的三大维度，构成了农村社会治理得以展开的三个宏观历史条件。农村社会治理的外在条件构成了农村社会治理制度发生作用的结构性约束条件，农村社会治理制度只能在这一结构性条件的制约下发挥作用。,在市场
10、经济条件下，当前中国农村人、财、物资源流向城市，农村日益衰落。农村的衰落，不仅仅是资源的外流，更重要的还有旧有社会整合纽带的失灵。步入现代化进程之后，各种新的外生性制度不断地进入乡村社会，冲击、荡涤着乡村社会的小传统，在传统与现代的碰撞与交织中，农村社会治理所面对的规则体系正在发生巨大的变革。自上而下的制度供给与自下而上的反应、融合，构成了乡村规则体系变迁的两个方面。,外在条件对农村社会治理产生重大影响：一是外部对乡村社会提出了什么要求，要由乡村来回应，比如现代化要求乡村提供原始积累等。二是外部为乡村社会提供了什么资源及环境（比如国家向农村的转移支付，现代化背景下，农村人、财、物的自然流失和依
11、法治国）限制了传统可能在农村社会治理中发挥的作用。,二、农村社会治理的内生基础农村社会治理的内生基础就是农村社会治理得以发生的具体时空条件。农村社会治理的内生基础涉及三个方面的问题：一是人的条件：在乡村生活的人们的状况；二是物质条件：构成农村社会治理得以展开的物质基础；三是社会和文化条件：构成特定乡村社会文化特点的社会分层状况与地方性共识。,农村社会治理的内生基础中“人的条件”的内容十分丰富，具体可从以下几个角度进行分析。一是人的主体性价值的层面。这是农民与自己内心世界的对话，是其安身立命的基础。二是人的社会性价值的层面。这个层面要回答农民在一个社会群体中的位置及其对这个群体的看法问题。三是人
12、的观念层面。四是人的素质。,当前中国农村正在发生深刻的变化，其中人的状况的变化是一个本质性的变化，农民的价值问题、观念问题和素质问题都构成了农村社会治理的社会基础，而这些问题正在发生前所未有的变化。由于现代性因素的持续冲击，农民传统的以“传宗接代”作为基本追求的本体性价值被动摇了，村庄的社会性价值也在发生变化。村庄社会因为对社会性价值的激烈争夺，而使村庄共同体解体，村庄内部变得“原子化”起来。,特定的物质条件，构成了农村社会治理得以展开的物质基础。关于农村社会治理内生基础的文化和社会方面，主要包括家庭的结构、对特定行动单位的认同状况、村庄舆论力量、特定的地方性共识的状况、乡村社会分化的状况及其
13、对农村社会治理的影响，乃至乡村资源变动（如人、财、物的流动状况）对农村社会治理的影响等。,三、农村社会治理的内在机制农村社会治理的内在机制就是农村社会治理的内在运作逻辑，即农村治理究竟是怎样展开的。农村社会治理的内在机制其包括两个方面：一是自上而下的相关政策、制度和法律在乡村实践的过程、机制和后果；二是乡村社会内生的秩序机制，如农村传统的生产合作和生活互助机制、传统纠纷调解机制等。,（一）农村社会治理相关政策、制度的制定与实践农村社会治理政策、制度实践是国家意志与基层的社会结构发生交汇，乃至各利益主体相互博弈的过程。政策、制度是如何实践的，不同政策、制度在不同农村实践的机制及其结果的差异，正好
14、构成了理解农村及其区域差异的途径。,（二）乡村社会内生的秩序机制乡村社会内生的秩序机制取决于乡村内部的社会结构，尤其是村庄内部联结组织状况，它直接影响了村庄的价值与规则体系和行为逻辑，也使得同样的政策、法律和制度，会在不同农村有不同的实践机制和后果。,第三节 农村社会治理的结构与类型,一、农村社会治理的基本结构要素（一）村庄自主生产秩序的能力依据村庄自主生产秩序时是否主要借用自上而下的国家政策、制度力量，可以区分出原生秩序型和次生秩序型两种类型；依据村庄能否自主生产秩序，可以区分为内生秩序型和外生秩序型两种类型。,原生秩序即主要依据村庄内非正式组织的力量来生产村庄秩序，比如依靠村庄舆论和血缘组
15、织来实现合作，获取秩序。次生秩序即依靠外来制度安排实现村庄秩序的生产，典型表现为通过村民自治制度来达成村民的自我管理和自我服务。有两个因素构成外来制度发生作用的基础：一是前述村庄内生秩序的力量二是强有力的国家力量保证了制度的实施，这种国家力量必须有介入村庄的途径。,村庄秩序题下可以列出以下图示：,（二）乡、村两级组织关系的类型根据乡村关系实际状况，可以划分出三种主要的乡村关系类型。第一种类型的乡村关系是强乡弱村。在村庄资源的分配中，乡镇居于强势地位，乡镇行政可以顺利地在村级实施政务，诸如计划生育、专项项目以及各种上级要求完成的达标升级任务，只要村庄还有回旋余地，村庄大都会积极完成乡镇下达的各种
16、任务。,第二种类型的乡村关系是弱乡强村村庄或因经济实力强大或因内聚力极强而呈尾大不掉之势，乡镇行政难以在村一级顺利实施政务。第三种类型的乡村关系是弱乡弱村乡镇无法顺利要求村一级协助完成政务，村一级不仅无积极性来协助乡镇完成政务，而且不关心村务。在既缺乏乡镇约束，又缺少村民监督的情况下，村干部或无所事事，或大捞好处。,三种类型乡村关系与村庄自主生产秩序能力有密切关系。一个具有很强自主生产秩序能力的村庄，一定是一个高关联度的村庄，其在乡村关系中一定会表现为强村。在强村压力下，若缺少来自工商业的财政收入或国家的转移支付，乡镇就会变得弱小，其结果就是形成强村弱乡类型。一个自主生产秩序能力很差的村庄，则
17、因为村民不能合作，难以在乡村关系中占据主动地位。强势的乡镇往往能通过手头的资源让村级干部完成自上而下的政务，村干部几乎完全成为乡镇政府的“腿”，这些地方的村民自治于是呈现出过度行政化的色彩。,（三）村干部的角色村干部的行为理由有二：一是获得经济性收益，即作为村干部可以获得功能性的好处，尤其是经济收入；二是获得社会性收益，即作为村干部，可以获得他人的尊敬，良好的人际关系，更广泛的社会交际网络及这种交际网络带来的愉悦、面子、体面感、自我实现的感受、政治抱负的达成等表达性的好处。,二、农村社会治理的类型次生秩序型的农村社会治理：在村庄自主生产价值能力弱的地区，由于村干部有正当的报酬，其对正式制度的反
18、应较为敏感，故村干部有足够报酬和动力，乡村秩序可以正常维系。无序型的农村社会治理：村干部既无社会性收益，又无经济性收益，其就很难有应对制度的积极性，而会成为消极无为的怠政者。,（一）原生秩序型农村社会治理在村庄自主生产价值能力强的地区，无论村干部是否有足够的正当报酬，村庄必然具有较强的内生秩序的能力，并因此决定了农村社会治理的整体面貌为原生的内生秩序型的农村社会治理。（二）次生秩序型农村社会治理在村庄自主生产价值能力弱的地区，由于村干部有正当的报酬，其对正式制度的反应较为敏感，故村干部有足够报酬和动力，乡村秩序可以正常维系，这种情况下的农村社会治理可以称为次生秩序型的农村社会治理。,（三）无序型的农村社会治理在村庄自主生产价值能力弱的地区，如果村干部既不能获取社会性收益，又不能获取经济性收益，村干部职位就不再对村庄精英具有吸引力。这样的村庄内部较为涣散无序，公共事务难以有效运作，村民之间的矛盾纠纷有时甚至需要“私力救济”来解决。以上三种农村社会治理类型，尤其是后两种类型，是可以相互转化的。,思考题,1.农村社会治理的手段有哪些？2.农村社会治理的内在机制主要包含哪些内容？3.比较原生秩序型农村社会治理与次生秩序型农村社会治理的异同。,谢谢大家!,
