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1、全国“监理对施工安全监管”理论研讨会,主办单位：中国建设监理协会理论研究委员会 江苏省建设监理协会协办单位：南京市建设监理协会 2010.7.7 南京,大会议程：东道主致词，林之毅副会长讲话，王树平副司长讲话，大会交流，分组讨论，住建部有关司领导讲话，会议小结。参会领导：王树平、林之毅、徐学军、刘延彦、江华、王天祥等。会期一天半，约160名代表出席会议。共收到论文91篇（其中河南立新监理咨询公司一家企业投稿13篇），有14篇文章在会上作了交流发言。大会通过对宏观层面的制度政策和微观层面的安全技术标准等方面的深入交流探讨，取得了预期的丰硕成果；并以大会的名义发出对上海莲花河畔景苑7号楼倒覆案监理
2、方当事人的声援书。,研讨会会场,与会代表,全国【监理对施工安全监管】理论研讨会提出监理责任亟待科学界定 监理职责必须认真履行,一.大会交流观点综述,一.大会交流观点综述：1.徐学军副厅长：江苏推行政府投资建设目录（209家合格监理企业入选）；推选监理示范企业及监理示范项目；所有工地统一监理标识并统一监理用表。,2.林之毅副会长：总结交流行业10年来（2000年南京电视转播厅安全事故首次追究监理责任）的安全管理经验，明晰责任边界所在。勇于面对现实：对施工安全保持高度重视，防范责任风险，担当起社会责任。,形成一些好的政策措施，重新树立信心，勇于接受挑战。a.正确认识（增强法律意识）；b.规范、程序
3、化管理；c.抓紧修订法律法规（如监理人报告制度）；d.依法办事：增加专家委员会处理安全事故，针对不公判例出台司法解释；e.加强对行业、个人法律支援（包括诉讼和非诉讼法律支援）。,3.王树平副司长：通报上半年全国建筑安全形势和几起典型事故；监理企业向何处去？要“牢固树立安全发展观念”；继续开展安全生产年获得，全面推进标准化工作。,构建长效机制：a.准确定位（监理应该做哪些事）；b.明确责任；c.完善法规；d.改革创新。建议进行国际职业健康安全认证，提倡农民工应由政府进行职业培训，树立由安全生产向安全发展理念转变。,4.大会交流发言观点：要强势管控安全，怎么管怎么抓都不为过。突出预控（安全预演、现
4、场发四联单、每周发出一份安全监理通知）。监理没有安全生产的指挥权？国家拿钱培训农民工；有效控制业主违规行为，推动业主职责履行；对从业人员多一些人文关怀（不怕辛苦，只怕辛酸）。一定不要推卸责任，更不能将安全责任扩大化，目前处罚随意性大（无标准）；要逆向思维（四只眼睛盯市场）。,5.分组讨论观点：大家感觉监理行业越走越偏，从业环境恶劣（各方转嫁风险越来越多），企业和从业人员缺少政府关爱，存在安全责任被无限扩大和随意处罚现象，导致行业无吸引力，优秀人才流失严重的不好局面，有必要重塑行业信心和威信。必须寻求自救自保，加强维权意识，团结就是力量，建立行业、企业、个人的法律援助体系，主动担责但又不能无辜担
5、责。从根本上解决制度缺陷和法理保障问题，尽快修订建筑法、出台建设监理条例、修订监理规范、监理合同及监理招投标示范文本，正确引导行业发展。切实保障企业和从业人员的根本利益，使之有尊严的工作和生活。,进行监理责任边界认定课题研究，出台安全责任法律适用司法解释，对已判不公案例进行经典案例点评分析，对非监理主导引起的施工安全事故免专业人士刑责（可行责）。区别施工安全与工程安全概念（施工安全主要是指操作，工程安全主要是指结构）。建议安全监管单独委托和单独收费，并大幅提高该项费用，使之与安全责任和安全风险协调。建议加大政府对农民工的培训力度（确保所有上岗工人都是合格建筑工），并加大对承包商的安全责任处罚力
6、度，还要抓住业主履职这个中鼻子。,认真研究监理定位和规范执法问题，强烈要求不提“安全监理”。免责重要，担责更重要。安全责任是全社会问题（兔死狐悲，唇亡齿寒），限定在工程安全（即永久性工程质量问题引起的安全事故）。强烈建议修订安全条例，稳妥推进监理条例出台；以本次大会名义为上海倒楼事故总监申诉；以本次大会为开端将话题持续下去。,6.质量司质量安全处：树立安全发展、节约发展、清洁发展观念。对现行法律法规标准进行修改，建议出台监理免责条款，但要落实安全生产和安全监管两个责任。进一步明确各方主体责任，并加强事故调查处理工作。,7.市场司监理咨询处：现状分析：拟筹备于今年10月召开第八次全国监理工作会（
7、2005年在大连召开了第七次全国监理工作会），以解决发展瓶颈问题。全国现有5867家监理企业（其中综合资质60家，甲级资质2050家），从业人员56万人（2005年只有30万人），16万人考证，11万人注册，高中级人员占57%。2009年全行业收入854亿（较2008年增30%，较2005年增206%），连续四年保持25%以上增速（平均达32%）。,监理成绩显著：全国十一五期间固定资质投资90万亿（十五期间25万亿），60%形成工程建设，如没有监理不可能形成投资效益（如三峡工程、奥运工程、上海世博），还开展了一体化、集成化管理咨询服务。面临形势问题：安全生产监理职责界定不清、认识模糊、定位不准
8、、处罚不一。监理履职环境差、施工自控体系不健全，行业自身恶性竞争严重。同时还要看到设计作项目管理的实力。,监理工作想法：统一思想认识：发挥作用不动摇信心，建立相互协作相互制约机制。对制度进行完善：加快监理规范修订工作；把招投标文件示范文本作为10月监理工作会待议文件；在出台建设监理条例之前，先出台建设监理管理规定。认真履行职责，科学界定监理责任，修订合同示范文本，做到两个到位：监理职责到位、监理收费到位。,安全生产监理责任有些地方被扩大了：a.将安全事故行为区分为实体安全（降低工程质量标准）或施工安全；b.区别直接生产责任和监理责任；c.区分监理是否履行了职责（作细、作透、保存资料）；d.要以
9、事实为依据，法律为准绳。对行业加强发展战略研究和建立行业文化（服务社会、诚信为本、合作共赢、客观公正），成立行业发展战略专家委员会，宣传监理作用，提高认知度和社会影响力。,8.中监协：回顾：大家非常关注，反映问题很沉重。可以说监理为施工安全作出了突出贡献，取得了降低事故的好成效；安全监理构成了监理事业沉重包袱，加剧了人才流失；法规不科学不合理；不当处罚一再发生（有无限扩大趋势，尽职尽责了也要追究）；全国报考监理师人数锐减（2003年10万人，2009年4.8万人，6年平均每年下降16%），一个注册监理工程师承担三项工程，面临艰巨形势。,期望：回归到建筑法，实施“三控、两管、一协调”工作；修订安
10、全条例不当之处，监理不能承担无限责任；尽职免责（干活挨打不公平）；协调纠正以往不合理惩处（协会为企业服务，原则同意向上海法院申诉）；各级主管部门和协会要积极参与事故处理；查出问题并要听取有关专家意见（区分人为事故与自然事故）。,降低事故策略建议：修订完善法规；狠抓落实施工安全责任（施工管理不到位，管理脱节）；加强对业主行为规范管理（业主违规占46%）；加强施工队伍技能培训；推进人身保险和工程保险制度。,今后：面对现实，仍然按现行法规开展工作；一旦发生事故，冷静思考，查明原因，积极沟通，敢于反映真实情况，据理力争，避免不当处罚；深入探讨相关问题；积极反映需求，期望诉求尽快解决。,二、论坛材料观点
11、综述,二、论坛材料观点综述 1.行业一片惊呼声：“狼来了”，监理作为责任主体之一，安全管理不容回避地从幕后被推到了前台，监理的责任无限扩大，整个监理行业演变为“高风险行业”已经是一个不争的事实。我们必须以对个人、对企业、对社会负责的态度，保持高度的责任感、使命感，不能有丝毫的粗心和麻痹。建筑安全生产是永恒的话题，今天不出事故不等于明天不出事故，明天不出事故不等于后天不出事故。因此，安全监管必须年年讲、月月讲、天天讲，必须警钟长鸣，常抓不懈。,2.我们相信所有的事故是可以避免的，以及所有隐患是可以控制的，我们不拒绝承担施工的安全监管责任,“一个不承担责任的行业是没有地位和生命力的”。因此，监理要
12、做到尽职与免责，就要用责任心和智慧去应对各种复杂的场面，把该做的事做好做到位：该“做”的一定要做（做好该做的，记录该记的）；该“审”的一定要审，要审查全面；,该“查”的一定要查，检查督促到位；该“改”的一定要改；该“停”的一定要停；该“投”的一定要投；该“学”的一定要学；该“理”的一定要理（主要是指工程资料的整理）。,3.监理的施工安全责任问题：本质还是对监理的定位和规范执法问题 依据不足论？产品责任论？国际惯例论？业主委托论？监理责任在法律上的责任应为：主要责任是民事责任：这是由委托行为和委托合同确立的法律关系和法律责任。（监理人委托代理人按照委托合同执行时产生的法律后果应由建设单位被代理人
13、承担民事责任。但当监理人不履行职责而损害了建设单位的利益时，监理人要承担民事责任。）,次要责任是行政责任：这是基于政府授权的前提条件下而承担的责任。如在工程质量与质量安全方面有行政责任（行政处罚的构成要件：要求行为人具有主观过错，包括故意和过失），但在生产安全（既施工作业安全）方面应当没有行政责任。因此，监理与施工单位之间无民事连带责任；在“生产安全事故”的问题上，“监理”肯定不应承担刑事责任。,但现代安全管理工作，强调以人为中心，强调安全文化建设，强调雇主和承包商负责，强调项目的所有参与人员都应对安全有所贡献（项目参与各方采取合作的态度，各尽所能，共同面对现场的安全问题），已经成为总趋势。由
14、于安全管理的最大风险就是工作内容的不确定性，因此必须树立十大安全观：“安全第一”观；“预防为主”观；“安全责任”观；“安全管理”观；“安全重点”观；“安全质量”观；“安全检查”观；“安全政治”观；“安全人本”观；“安全法制”观。,4.监理单位既不是安全实施的主体，也不具有行政监督行为的权利。准确划分监理罪与非罪的界限：A.“重大责任事故罪”（刑法第134条）生产经营单位 B.“重大劳动安全事故罪”（刑法第135条）生产经营单位 C.“工程重大安全事故罪”（刑法第137条）“降低工程质量标准”,准确划分行政责任和刑事责任的界限（不能以“刑罚”代替“行罚”。）；划清主观故意和疏忽过失的界限（目前，
15、客观上存在监理无过错被追究责任或仅有小过错被扩大追究责任的倾向。）；对以往安全事故案例进行分析总结（回顾、讨论、分析、总结）；应建立涉案监理人员的司法援助机制（如“监理人员质量安全事故责任鉴定委员会”）。,我国是一个法制国家，“以事实为依据，以法律为准绳”、“罪刑法定”是基本原则。一切公民的正当权利都受法律保护；所有违法行为都要受到法律制裁。在追究监理法律责任，特别是刑事责任时，必须有法律依据，“以因定责，以责论处”。每当发生类似不当判罚案例，行业内的同仁应该感到兔死狐悲，而不应该是幸灾乐祸，因为类似的事情发生在每一家身上的概率是相等的。,5.在施工现场至少存在三个质量保证体系：施工单位质保体
16、系履行施工合同的施工责任，定有效运转出来的产品是建设过程安全、结果质量合格的“工程”；监理单位质保体系的有效运转的结果是：为建设单位提供了合同管理服务行使“工程师”的权利，履行“工程师”的义务；,而建设单位这个质保体系有效运作的结果是：为工程建设提供施工许可证等合法的环境，履行按时足额支付相关工程建设费用等合同义务。根据权责平衡的基本原则，可以在现有安全责任体系的基础上，作出“建设单位推动安全生产管理”、“安全监督管理回归政府职能”以及“激励施工单位主动重视安全生产管理”等三种改进。,6.施工安全是什么性质？它既不是施工合同中约定的标的物？也不是业主要购买的东西？他只是施工生产中不应产生而产生
17、的、具有副作用的副产品，从理论上讲，与业主的利益毫无关联。而“监理的责任依附于业主的责任，是业主责任的衍生品”。监理的安全责任，只有对其监督过程中的不作为承担责任，而不作为也分为“有义务不作为”和“无义务不作为”，有义务（如：因质量原因导致的安全责任）而不作为者，应追究法律责任；无义务（如：施工安全）而不作为者，至多只能算是道德的缺失。,7.培养懂法规、会监理、责任心强的安全监理队伍是做好安全监理工作的长远大计。安全管理正成为监理人员的难负之重，现实置监理于“不可防范，不可控制”的危险境地，“拿着卖白菜的收入，担着卖白粉的风险”。施工企业疏于管理，“以包代管”；政府部门懒于管理，“以罚代管”；
18、而社会监理疲于管理，自身缺乏全面而又牢固的监控施工现场安全生产的业务能力，必然导致监理工程师在审核安全方案时，无限制地要承包商提高安全系数而无视安全成本。而“监理”对施工单位的施工组织设计的审查只能是程序性审查（含符合性审查及针对性审查），如果是技术性审查，那就是受施工单位委托而为施工单位服务了。,8.建设行政主管部门对安全生产加大执法力度，由“宽、松、软”向“从重从严”转变。对单位有通报、停业整顿、罚款、降级、吊销资质证书；对个人有停止执业、吊销执业资格证书等。而行政处罚随意性很大，不合理的连带责任不利于监理企业应对繁重的质量控制任务；消极的自我保护，也不利于真正实现安全生产；以致造成行业从
19、业人员队伍的不稳定。所以，作为“权力小、地位低、收益少、责任大、门槛低、市场乱、要求高、处罚重”的监理单位及从业人员，尤其值得深思。,9.安全监管对策措施：要加强对监理从业人员个人责任和企业责任的研究；研究制定监理不作为的认定标准，研究监理工作质量的评价标准。形成全员参与、人人有责、逐层负责的安全监管体系。按客观规律办事，以务实的态度对待发生的安全事故。要尽量做到主动控制，控制人的不安全行为，消除物的不安全状态，积极改善作业环境，尽可能地减少造成安全事故的诱因。要杜绝人为的安全事故，减少意外的伤亡事故。,正本清源，厘清安全事故责任主体，还社会监理和安全生产责任的本来面目；规范执法，给建筑领域一
20、方净土。不断强化安全生产监理的培训。加大社会办学投入，提高农民工操作技能水平，解决诱发安全事故最现实的社会问题。加大事故处罚力度，变被动安全管理为主动安全管理。增强各方面安全监理的使命感、责任感，才能迫使各方从疏于管理、懒于管理转变成自我管理。,提高履行职责认识，有位有为，有担当有发展。人人认识监理安全责任，事事落实安全监理责任。营造重视安全生产监理履责的氛围，建立安全生产监理检查巡视制度和激励机制。严格按照法律、法规、标准、规范操作。“只要我们履行了该审查的审查，该检查的检查，该停工的停工，该报告的报告，监理单位履行了规定的职责，施工单位未执行监理指令继续施工或发生了安全事故，应该依法追究监
21、理单位以外的其他相关单位和人员的法律责任”。,从“有效监督”向更加积极主动的“有效控制”、“选择控制”、“量化控制”的高度迈进。安全更多的是科学而不是常识，安全管理工作有其知识系统，如预先进行危险性分析、安全性评价、生物节律及其应用、人机工程、行为科学与心理学、安全信息管理等（国外安全管理从技术方案、工艺细则、安全风险识别和评估、从业资格等方面综合考虑）。,搞好精细安全管理安全工作无小事。做好安全监理要做到“三多”（即多学、多走、多说），“三勤”（即手勤、脑勤、腿勤），用好“三法”（即法律、法规和强制性条文）。安全监理工作要做细，做精，既有战略管理层面的宏观把握，又有细节管理方面的微观透视。形
22、成安全控制网络，如履薄冰，严防死守，努力实现安全生产的“可控、受控、能控”。,对安全管理工作的意识要清醒，认识要提高；突出安全监理的重点，防止较大及以上事故的发生；明确监理机构成员的安全职责，落实到个人；制定以排查安全隐患为主的监理巡视制度；正确使用两个报告制度（危险性较大的分部分项工程安全管理办法（建质200987号）监理单位建设单位报告主管部门报告）;加强安全知识的学习,增强处理安全隐患的能力。,监理的安全责任是“审查”、“要求”、“报告”、“实施”。施工单位管安全生产；监理企业管工程安全，凡工程安全中涉及到的施工方案、施工方法等，监理要审、要查、要管。安全管理过程中很重要的一个程序是环境因素和危险源的识别，要强化风险的识别和评估，通过识别确定重要环境因素和重大危险源，建立风险清单，并对其采取相应的管理措施，做到安全保证体系建设和考核并重，注重因素分析，以开展活动为主，程序履行完整，记录严谨。做到关口前移，重心下移，“宁听检查中的骂声，不听事故后的哭声”。防范杜绝建筑行业的重大伤害（高空坠落、触电、坍塌、机械伤害、物体打击。）,安全指令的时效性，可追溯性是监理方免责的重要方面（现场可直接填写便携式可复写四联单），所以应单独建立安全监理档案。（如：落实监理安全责任的工作导则、发出安全告知书、月月安全评估报告，现场设立安全看板。）,谢 谢 观 赏！,
