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1、第十章 文化遗产管理体制改革的经验和方法,第一节 国际借鉴经验,一、垂直管理模式美国,美国黄石国家公园（Yellowstone National Park）,（一）美国国家公园模式,美国国家公园模式主要体现为垂直管理的特征，即以中央集权为主，自上而下实行垂直领导并辅以其他部门合作和民间机构协助的管理模式。从资金机制上看，目前，美国国家公园的资金来源渠道有：基本资金（国家财政经常性支出）、特殊项目酬金、项目拨款、展示项目酬金、建设项目和私人捐赠等。在经营机制上，则是首先明确了遗产资源经营权的界限，在此基础上做到了依法行事。,（二）美国国家公园垂直管理体系发展历程,1.先进公民觉醒阶段2.政府简单
2、作为阶段3.政府全面作为、社会全面参与阶段,（三）美国国家公园体系管理经验,1.理念优先2.财政有效支持3.社会力量全面介入,（四）美国国家公园管理体系的利弊,从文化遗产功能的有效性来看，垂直管理模式存在着管理上的优势。这种管理体系通过统一的管理，规范的标准，可以有效地保护文化遗产资源的完整性。国家公园的体制决定了遗产资源的国有属性，也就注定了国家公园的公益性的经营性质，很好地保护了当地居民和游客对于遗产资源的游览权，对于实现文化遗产的传播和教育功能具有十分重要的作用。,（五）适用条件,1.明确的使命、完备的法规和足够的财政资金保障2.明确的土地权属3.良好的公众参与和公众决策机制,二、综合管
3、理模式日本、法国,（一）综合管理模式,综合管理模式是兼具了中央集权和地方自治两种体制，同时私营和民间机构也参与其中的模式。日本的国家公园由环境厅与都道府县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作进行管理。国家公园的管理就是与公园的其他用途使用者达成某种程度的合作，通过合作管理体系来对自然环境进行保护。法国文化部下设文化遗产局，地方上也有相应机构，负责调查和监督文物古迹的现状和维护情况。,（二）综合管理模式发展历程,综合管理模式的发展历程根据各国情况各有不同，大体上可以分为两种模式：上统式和下放式。日本上统式：由于历史原因，文化遗产资源流落民间甚至是无人管理的现象普遍存在，在经济基础得到
4、显著改善之后，随着全社会对文化资源的重视，政府才开始了文化遗产的重新整理工作，也就直接导致了目前的由各级政府甚至是私人共同参与的文化遗产综合管理模式。法国下放式：将文化遗产的经营权下放到下一级政府，甚至是私人手中，通过对这种“下放”模式的宏观控制，实现对文化遗产资源的间接管理。,（三）综合管理模式形成原因,1.财政支出的压力使政府控制力有限。2.原有模式的影响日本和法国的现有体制都有对过去体制的应用：日本的文化遗产私有化现象较为普遍，法国的文化遗产管理权曾被普遍下放。,（四）综合管理模式的利弊,利：1.在这种模式的管理中，遗产单位的保护资金既包括来自财政的资金，也包括营利和非营利社会力量的资金
5、。2.对文化遗产管理适度放权，把一些低级别遗产，通过售让、契约租让等方式，将所有权或经营权转移到非政府组织手中，使有限的公共资金集中于更重要的遗产事务中。3.可以调动民间的和私人的积极性参与管理，将公众利益、公众服务置于遗产管理工作的关键地位，使得自下而上的保护要求和自上而下的保护约束能在一个较为开放的空间中相互接触和交流，使民间自发的保护意识能够通过一定的途径转化为具体的保护行动。,弊：一方面，由于遗产具有独特性和唯一性，当它由私人部门经营时，垄断性可能会使公众的消费成本上升，产生公益性和公平性受损问题。而且人们还担心，私营化可能会改变文化遗产管理机构的非营利性质，从而出现贿赂等腐败问题。另
6、一方面，缺少较细的专业分工，管理者负担较重，且一旦决策失误就会造成较大损失。,（五）适用条件,客观地讲，综合管理体制实行起来难度较大。首先，综合管理体制对国家政策和立法有严格的要求。其次，综合管理体制的采用对取得“经营权”的个人或团体具有较高要求。,三、属地化管理模式瑞士,瑞士伯尔尼老城的街头喷泉,（一）属地化管理模式,属地化管理模式就是指管理权主要集中于地方政府，中央政府只行使立法权和出台相关的政策。属地化管理的主要特点是：中央政府保留立法和监管的权力；管理目标地域划分明显；地方政府和社会力量是文化遗产管理资金的主要来源。,（二）瑞士文化遗产管理模式,瑞士的遗产管理采用的是属地化的管理模式。
7、在管理层级上，瑞士联邦政府没有全国统一的文化事业管理制度，各州在文化事业管理方面拥有完全自治权。在资金机制上，筹资体系体现了“自下而上”的特点。在机构设置上，各州设立文化事业部，负责管理本州内的文化事业。从管理部门的不同分工来看，联邦环境署负责自然与风景保护，联邦文化署负责历史遗迹和考古发掘保护，联邦道路署负责历史道路保护，各州设立相应管理部门。,（三）瑞士文化遗产管理模式形成原因,1.历史原因：由于历史和语言的原因，瑞士形成了多元文化的特点。尊重和保护多种语言和文化、促进各语区文化的发展和交流，成为瑞士文化政策的重要内容。在文化遗产的管理和保护方面，文化遗产的完整性和真实性是文化遗产保护的主
8、要内容，也是文化遗产管理的重要方面。2.瑞士公共事业改革的背景：在财政压力过重的背景下，适当地将文化遗产管理权下放至地方政府，减轻中央财政的压力，提高文化遗产管理资金利用效率。,（四）瑞士文化遗产管理模式利弊,属地化管理模式存在着制度上的优势，主要表现在：属地管理能有效地依靠地方政府以及地方各种社会力量，并充分调动利益相关者的积极性。此外，由于管理主体管理范围的缩小，使得管理更加趋向专业化，对于保护文化遗产的完整性和原真性具有理论上的天然优势。有利必有弊，如果监管机制不健全，在经济利益的驱使下，文化遗产资源有可能被地方作为“生钱的机器”，忽视保护，忽视遗产公益性功能的发挥。,（五）适用条件,1
9、.中央政府的有效监管。为解决属地化管理模式造成的管理权和所有权分离、所有权主体缺位的问题，就需要强化中央政府的法制建设和政策监管，以此来约束、规范地方政府在管理文化遗产资源时应将文化遗产管理的全局利益、将文化遗产的公益性功能放在应有的位置；2.社会具有较强的保护文化遗产的意识。权力下放后，单凭中央政府的监管是不够的，还需要良好的社会监管氛围。,发达国家各种管理模式的特定适用条件,发达国家各种管理模式对我国的借鉴意义,第二节 管理体制改革方案说明,根据我国的实际情况，同时借鉴西方国家在遗产管理方面的成功经验，我们分别从三方面提出如下的改革建议：目标管理模式改革实施路径过程管理机制,一、文化遗产管
10、理体制改革建议：分级管理、主体公益,与三大问题和三方面制度成因相适应，并考虑到客观约束（政治经济体制和财力）和主观认识（管理目标）在近些年的变化，文化遗产管理体制改革思路可概括为分级管理、主体公益原则。所谓分级管理，即同级委托代理，国家级集权化，省县级属地化。,（一）目标管理模式,1.中央集权管理国家级以上文化遗产 2.属地分权管理省县（市）级文化遗产,文化遗产分级管理体系,（二）分类管理：公益业务事业化管理，营利业务市场化经营,1.公益业务事业化管理2.营利性业务市场化经营,二、体制改革实施路径,包含两方面内容：“存量”的分级管理“增量”的起点控制,（一）存量的分级管理,在国家行政资源状况日
11、趋改善的情况下，应逐步回收国家级以上遗产的管理权，把现在的属地化管理逐步转变为统一的国家集中管理。而对省（区、市）级遗产由省（区、市）级政府属地管理，县（市）级遗产由县（市）级政府属地管理。其中难度最大的是国家级文化遗产的管理。,（二）增量的起点控制,对于新的世界遗产的申请应该严格在国家控制下进行，由国家组织，国家申报，最后由国家统一管理。全面治理申报世界文化遗产的无序现状。,（三）法律保障机制保障遗产资源管理的主体公益,1.加快出台“遗产保护法”2.制定相关法律条文明确私人在文化遗产保护与利用中的权利与义务 3.加速出台“非物质文化遗产管理条例”,（四）资金机制改革财权事权对称、非营利性、收
12、支两条线,为了更好地发挥遗产的公益性功能，防止出现经济上的无序开发，我们提出我国文化遗产财务制度改革的方向是：文化遗产单位属于非营利单位，主要资金来源于主管部门的政府拨款，它可以经营与遗产相关的营利性业务，获得一定的经济收益，它的收益不用于分红，而是用于对遗产事业的再投入，它有权获得政府补贴与社会赞助，有权享受免税或部分免税。,三、文化遗产过程管理机制,为了有效地保护与利用文化遗产，需要建立完善的文化遗产过程管理机制，从预警、过程控制到回顾协调全过程管理文化遗产。,（一）文化遗产预警管理建立公众参与的影响评价机制,建立合作关系，尽量满足相关社区群体的要求共同确定社区管理的目标及解决问题的方法；
13、在研究设计、项目监控、数据收集及结果的公众可及性方面实现社区参与；制定解决冲突的程序；对社区参与及其满意度进行监控。,建立公众参与的影响评估机制，内容包括：公众参与项目方案。公众参与工作步骤。调查对象。调查内容。有关工程方案应重点调查当地政府部门的意见。调查结果的统计整理。调查结果分析。全面、客观、简要的评述。公众意见反馈。,（二）推广数字化文化遗产管理文化遗产过程监控机制,数字化技术的出现，为文化遗产保护提供了新的契机。务必借助先进的多媒体和虚拟现实技术来对中国丰富、灿烂的古代文化遗产进行数字化展示和有效保护。在全国范围开展“数字文化遗产工程”，强调采用现代高新技术，用图、文、声、像相结合的
14、立体方式记录，采用数字化方式对文化遗产进行整理分析。建立文化遗产资料数据库，通过互联网实现全国与全球的资源共享。,（三）实行管理绩效评估与奖惩文化遗产回顾协调机制,主要从五个方面评价遗产管理的绩效：1.针对全体社会公众的具体管理内容和评价指标 2.针对当地社区的具体管理内容和评价指标 3.针对旅游者的具体管理内容和评价指标 4.针对管理者的具体管理内容和评价指标 5.针对其他利益相关者的具体管理内容和评价指标,思考题,1.联合国教科文组织是如何对文化遗产进行保护的？2.美国文化遗产保护的经验有哪些？对我们有何启发？3.法国文化遗产保护的经验有哪些？对我们有何启发？4.我们为什么要借鉴国外的文化遗产管理模式？5.如何规范我国的世界文化遗产申报？,
