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1、对生态补偿机制的理解,青海省草原监理站,1、生态补偿的概述,概念：生态补偿（Eco-compensation）是自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿，具体包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能，或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。具体说，补偿包括为保护自然生态而产生的相关成本（包括为保护而进行的科研、教育、管理等费用）与收益（为保护自然生态产生的外部收益）。,对生态补偿机制的理解,2、生态补偿的理论基础,2.1生态环境价值论 生态系统除了为人类提供直接
2、的产品以外，所提供的其他各种效益，包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。资源开发活动会造成一定范围内的植被破坏、水土流失、水资源破坏、生物多样性减少等，直接影响到区域的水源涵养、水土保持、景观美化、气候调节、生物供养等生态服务功能，减少了社会福利。,对生态补偿的理解,生态补偿的理论基础,2.2外部性理论 外部性指某个人的行为对他人的福利产生有利或不利影响。英国的经济学家阿瑟庇古在研究市场经济的外部性时，发现生态是一种“无形财产”，其提供的服务不能在市场上交易，而市场经济无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品生态破坏发生作用，这就导致了生态破坏者与非生态破坏者
3、之间的利益不均等一系列问题。,对生态补偿的理解,生态补偿的理论基础,2.3公共物品理论 我国现行宪法第9条规定“矿床、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这意味着在我国生态环境是整个社会的财富，它在本质上不属于单一的个人或某个团体，是公共财产，应有偿使用。,对生态补偿的理解,对生态补偿的理解,3、生态补偿的主体和补偿原则生态补偿的付费和补偿可根据下面三个原则确定：3.1破坏者付费原则 主要针对行为主体对公益性的生态环境产生不良影响从而导致生态系统服务功能的退化的行为进行的补偿。这一原则适用于区域性的
4、生态问题责任的确定。,对生态补偿的理解,3.2使用者付费原则生态资源属于公共资源，具有稀缺性应该按照使用者付费原则，由生态环境资源占用者向国家或公众利益代表提供补偿。该原则可应用在资源和生态要素管理方面，如占用耕地、采伐利用木材和非木质资源、矿产资源开发，企业在取得资源开发权时，需要向国家交纳资源占用费。,对生态补偿的理解,3.3受益者付费原则在区域之间或者流域上下游间，应该遵循受益者付费原则，即受益者应该对生态环境服务功能提供者支付相应的费用。如对国家生态安全具有重要意义的大江大河源头区、防风固沙区、洪水调蓄区等区域的保护与建设，国家级自然保护区与国家级地质遗迹或自然与文化遗产的保护，受益范
5、围是整个国家乃至世界，国家应当承担其保护与建设的主要责任。同时，国际社会亦应承担相应责任。区域或流域内的公共资源，由公共资源的全部受益者按照一定的分担机制承担补偿的责任。,对生态补偿的理解,3.4保护者得到补偿原则对生态建设的保护做出贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和丧失的机会成本应给予补偿和奖励。,4、生态补偿标准确定的方法与依据4.1按生态保护者的直接投入和机会成本计算生态保护者为了保护生态环境，投入的人力、物力和财力应纳入补偿标准的计算之中。同时，由于生态保护者要保护生态环境，牺牲了部分的发展权，这一部分机会成本也应纳入补偿标准的计算之中。从理论上讲，直接投入与机会成本之和应该是生态
6、补偿的最低标准。,对生态补偿的理解,4.2按生态受益者的获利计算 生态受益者没有为自身所享有的产品和服务付费，使得生态保护者的保护行为没有得到应有的回报，产生了正外部性。为使生态保护的这部分正外部性内部化，需要生态受益者向生态保护者支付这部分费用。因此，可通过产品或服务的市场交易价格和交易量来计算补偿的标准。通过市场交易来确定补偿标准简单易行，同时有利于激励生态保护者采用新的技术来降低生态保护的成本，促使生态保护的不断发展。,对生态补偿的理解,4.3按生态破坏的恢复成本计算资源开发活动会造成一定范围内的植被破坏、水土流失、水资源破坏、生物多样性减少等，直接影响到区域的水源涵养、水土保持、景观美
7、化、气候调节、生物供养等生态服务功能，减少了社会福利。因此，按照谁破坏谁恢复的原则，需要通过环境治理与生态恢复的成本核算作为生态补偿标准的参考。,对生态补偿的理解,4.4按生态系统服务的价值计算生态服务功能价值评估主要是针对生态保护或者环境友好型的生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行综合评估与核算。,对生态补偿的理解,草原生态补偿机制,1、建立草原生态补偿机制的必要性1.1生态补偿是保护草原生态环境的必然要求。建立草原生态补偿机制的根本目的就是更好地保护生态环境，实现可持续发展。目前，我国草原生态问题日益严峻，全国90%的天然草原不同
8、程度地退化、沙化、石漠化、盐渍化，呈现出“局部有所改善、整体持续恶化”的状况，草原植被盖度降低，植物种类减少，生物量下降，导致草原生产力大幅下降、沙尘暴频发、水土流失加剧，成为影响我国生态安全的重要因素。,草原生态补偿机制,1.2生态补偿是实现社会公平的客观需要。建立生态补偿机制有利于调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系，促进社会公平。长期以来，草原地区为生态保护的需要，做出了不少的牺牲，放弃了一些发展的机会，草原资源开发利用受控、产业发展受限，在一定程度上影响了农牧民来自草原的收入，也制约了草原地区经济社会的发展。与此同时，另一些地区享受了这种生态保护成果，生活环境不断改善，经济也得到发
9、展。这就造成了发展机会的不均等，导致了区域之间、城乡之间的经济发展不平衡，差距越来越大。,草原生态补偿机制,1.3生态补偿是促进农牧民增收和草原地区经济发展的重要措施。通过生态补偿，一方面可以部分弥补农牧民因保护草原而减少放牧家畜、实施草畜平衡、开展禁牧休牧轮牧、限制采挖草原野生植物资源等所减少的来自草原的收入；另一方面，有利于合理引导农牧民转变草原畜牧业生产方式，促进农牧民转产专业，不断调整和优化草原地区产业结构，进一步提高生产和经济效益，实现草原地区的长远发展。,草原生态补偿机制,2、建立草原生态补偿机制应遵循的原则2。1公平原则。草原生态环境是公共物品，是人类共同的财富，必须按照“谁受益
10、谁补偿、谁开发谁保护”的公平原则建立补偿机制，通过生态补偿，来体现社会公平。各级政府是保护草原生态环境的倡导者、组织者，也是人民利益的代表者，政府理应是生态补偿成本最基本也是最主要的承载主体。政府通过宏观调控、税收机制、财政转移支付等手段，调整地区间经济利益，加大对草原地区的投入，实现对草原地区的生态补偿，应是现阶段我国实施生态补偿的主要方式。,草原生态补偿机制,2.2激励原则。补偿制度的设计一定要能最有效、最大限度地促进草原生态保护。通过制度的实施要形成“保护草原者受益”的良性局面，真正激励全社会以及广大农牧民自觉保护草原生态的积极性。,草原生态补偿机制,2.3突出重点。草原生态保护需要进行
11、补偿的方面很多，所涉及的地区和范围也很广，但从现阶段国情看，无论是补偿数额还是补偿范围都不可能一步到位，因此，必须分清主次、突出重点。补偿政策的设置决不能过多、过杂、面面俱到，要突出带有普遍性、根本的问题，设置几项重点补偿政策。要着重针对当前破坏草原、影响草原生态环境的关键因素设置补偿政策。从地区看，当前应着重对草原生态破坏严重区、生态脆弱区和生态关键区实施补偿。,草原生态补偿机制,2.4易于操作。我国草原分布广泛、资源情况复杂、利用现状多种多样、生态现状不尽一致。在补偿内容、补偿标准、补偿对象、发放形式等方面一定要更多地考虑可操作性，尽可能地照顾到全局，并适当兼顾个别地区的特殊情况，做到循序
12、渐进、先易后难。,草原生态补偿机制,3、补偿途径或方式3.1工程性补偿。如退牧还草、退化草原治理、草原自然保护区建设、石漠化草地植被恢复、草业良种、草原防灾减灾、农区草地开发利用、牧区水利、游牧民人草畜三配套等九大草原建设工程。这个规划是草原补偿政策的具体体现，相关建设工程也非常适合我国草原保护建设的实际，当前最关键的是要加紧组织落实，加快推进步伐。,草原生态补偿机制,3.2利用性补偿。利用性补偿主要是指消耗环境资源或对生态环境产生不良影响的生产、开发及经营者对为恢复生态环境而支付的补偿。3.3鼓励性补偿。生态补奖机制3.4其他补偿。,涉及草原的收费项目,1、土地复垦费（收费单位：国土部门）1
13、.1中华人民共和国土地管理法第四十二条规定。第四十二条：因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。1.2土地复垦规定（中华人民共和国国务院第592号令）第二条 本规定所称土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。,草原生态补偿机制,第三条 本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）。1.3青海省人民政府办公厅转发省财政厅
14、等部门关于青海省征收耕地开垦费土地复垦费土地闲置费意见的通知（青政办2004143号）,草原生态补偿机制,2、矿山环境治理恢复保证金（收费单位：国土部门）矿山环境治理恢复保证金与草原植被恢复费并不冲突，青海省矿山环境治理恢复保证金管理办法 第四条规定：开采矿产资源,涉及土地复垦、污染防治、水土保持、占用或征用林地、草地的,依照有关法律、法规的规定办理。因此涉及草原的，国土部门不应征收此项费用，应由草原行政主管部门办理使用草原的相关手续，并征收草原植被恢复费。,草原生态补偿机制,2.1矿山地质环境保护规定（国土资源部第44号部令）第十八条：采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保
15、证金。第十九条：采矿权人按照矿山地质环境保护与治理恢复方案的要求履行了矿山地质环境治理恢复义务，经有关国土资源行政主管部门组织验收合格的，按义务履行情况返还相应额度的矿山地质环境治理恢复保证金及利息。2.2、财政部、国土资源部、环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见(财建2006215号)2.3青海省地质环境保护办法（青海省人民政府第72号令）第四十条：采矿权人应当按照有关规定足额缴存矿山环境治理恢复保证金。保证金的计提、缴存、使用和管理按照青海省矿山环境治理恢复保证金管理办法执行。2.4青海省矿山环境治理恢复保证金管理办法 青财建2007517号第二条 本办法所称矿山环
16、境治理恢复保证金,是指采矿权人为依法履行矿山环境治理恢复义务,按有关规定在矿产品销售收入中预提,在其开采矿产资源的过程中及其在闭坑、停办、关闭矿山后为保护矿山生态环境,对遭到破坏的矿山环境进行治理恢复预先缴纳的保证资金。,草原生态补偿机制,3、生态资源补偿费（收费单位：地税部门代征）生态资源补偿费全称为原生矿产品生态补偿费，征收主体是政府，由地税部门从2010年开始按资源税的方式代征收，区别于草原采挖破坏的生态补偿费。3.1青海省原生矿产品生态资源补偿费征收使用管理暂行办法(青财综字20101817号)文件）,草原生态补偿机制,第二条 凡在我省境内开采、销售原生矿产资源的企业，应当依照规定缴纳
17、原生矿产品生态补偿费。第三条 原生矿产品生态补偿费由地方税务机关在征收资源税时一并征缴,可依照资源税的征收方式进行。第四条 原生矿产品生态补偿费的代征范围:矿产资源经过开采脱离自然赋存状态的焦煤、铁矿石、铜矿石、铅矿石、锌矿石、金矿石。对在省内开采和销售焦煤、黄金、铜矿、铅矿、锌矿、铁矿等原生矿产品的企业征收生态补偿费，计征标准为焦煤每吨75元、铁矿石每吨5元、铜矿石每吨20元、铅矿石每吨65元、锌矿石每吨10元、金矿石每吨40元。,草原生态补偿机制,4、耕地占用税4.1 中华人民共和国耕地占用税暂行条例（中华人民共和国国务院第511号令）第十四条占用林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面以及渔
18、业水域滩涂等其他农用地建房或者从事非农业建设的，比照本条例的规定征收耕地占用税。4.2 财政部和国家税务总局中华人民共和国车船税暂行条例实施细则财政部第49号令 4.3 青海省耕地占用税实施办法（2009年9月24日省人民政府第47次常务会议审议通过）,草原生态补偿机制,5、草原植被恢复费5.1中华人民共和国草原法第三十九条。第三十九条 因建设征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费。草原植被恢复费专款专用，由草原行政主管部门按照规定用于恢复草原植被，任何单位和个人不得截留、挪用。草原植被恢复费的征收、使用和管理办法，由国务院价格主管部门和国务院财政部门会同国务院草原行政主管部门制定。,草原
19、生态补偿机制,5.2农业部关于加强草原植被恢复费征收使用管理工作的通知 农财发2010132号 5.3财政部国家发展改革委关于同意收取草原植被恢复费有关问题的通知财综201029号 5.4国家发展改革委财政部关于草原植被恢复费收费标准及有关问题的通知发改价格20101235号 5.5青海省人民政府关于印发青海省草原植被恢复费征收使用管理办法的通知青发改收费20111731号,草原生态补偿机制,可以看出，植被恢复费只是重建草地的直接经济成本，对生态造成的损失则未予以考虑。草原植被恢复费专项用于草原行政主管部门组织的草原植被恢复、保护和管理。具体包括草原调查规划、人工草原建设、草原植被恢复、退化沙
20、化草原改良和治理、草原生态监测、草原病虫害防治、草原防火和管护等开支。草原植被恢复费按省、州、县1：1：8的比例使用，即80%直接用于恢复植被；20%用于省州县三级草原监督管理机构植被恢复管理及工作经费。,草原生态补偿机制,存在问题1、法律条款之间本身存在着矛盾，影响了生态补偿制度的实施。2、生态补偿机制不完善,“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，部门间各自为政，行业、部门之间的条块分割，不能形成合力。导致生态补偿不到位。3、补偿强度的问题它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。,草原生态补偿,草原，依赖于土地的承载，同时，它又是承载着矿产等其他自然资源的载体，这些资源是可以与草原分离或相对分离的，或者具有独立于草原的自身价值，同时由于资源本身具有稀缺性、价值性与可支配性。,至此结束谢谢大家,
