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1、文件双轨制的利弊分析摘要：由于电子文件自身特点和技术存在瓶颈、电子文件的存储载体存在缺陷、政策法规欠完善等原因，无纸化办公虽早就提上议程，但在区域差距巨大的我国，不同程度的文件双轨运行将是较长一段时期内不可回避的问题，文章分析了文件双轨运行的利弊后，提出采用分地区分部门分文种的分类思想采用不同的无纸化办公实施方略，推进信息化建设。关键词：文件双轨制利弊一、文件双轨制概述（一）文件双轨制的含义双轨制，是指在文件生成、运转过程中纸质文件和电子文件二者的共存。即：两种版本的文件同时随业务流程运转。实行双轨制的机构在文件（包括收文、发文和内部文件）进入运转程序时就形成纸质和电子两种版本，业务人员要对相
2、同内容的两种文件进行重复或部分重复办理。（二）双轨制与双套制的区别与联系所谓双套制，是指文件归档后纸质文件与电子文件二者的共存，也称作“双套归档”。双套制的实现，可以是对纸质文件进行数字化；也可以是对电子文件制作纸质拷贝。双套归档使同一份文件的纸质版本和电子版本共同处于留存和可利用状态。无论是双轨制还是双套制，都是以纸质文件和电子文件的相互对应为基础，电子文件的技术属性并无实质差别。但是，两种共存状态下电子文件的功能和社会属性却有所不同。双套制是后期共存，其中的一个版本没有经过运行和处理，没有在现行期发生效力，仅在文件归档后进行双套备份（先有纸质文件后有电子文件的双套制，其电子文件是归档后共存
3、；而先有电子文件后有纸质文件的双套制，其纸质文件是归档后才共存）。双轨制则是全程共存，电子文件和纸质文件都是“原始文本”，生成时即具有法律效力，它们都参与相关的事务处理。如果管理完善，其中的电子文件可以有全面的元数据，是完整意义上的电子文件。当然，在办理结束后，双轨制基本上都导致双套归档。因此可以说，双轨制是比双套制更深入、全面、进步的管理形式，双轨制通常包含了双套制，双套制是双轨制的子集。二、当前政府公文状态概述目前，许多发达国家的电子政务工程取得较大进展，无纸化办公也相继提上议程，但基本上都不同程度地存在文件双轨运行这一现象。因为在当前的技术环境下，纸质文件和电子文件各有其优缺点和功用。电
4、子文件在信息传输、信息处理、提供利用方面的高效、便捷以及各种媒体集成性带来的直观全面等优点都是纸质文件无法比拟的。但是，由于电子文件自身的特点及管理上的原因，其法律、证据价值的认可需要一个过程，而且电子文件随时可能毁于一旦，使社会丧失记忆。虽然纸质文件没有信息处理上的优势，但它集内容与载体的原始性于一身，被广泛认为是一种真实可靠的法律证据。纸张与笔迹材料特有的稳定性，也使人们能放心地让它承担起保存社会记忆的重任。在我国，由于政府信息化工程起步较晚，目前大部分中小城市和绝大部分县级以下城镇基本还在采用纸质文件办公，办公室电脑仅限于文档制作和打游戏，联网的计算机尚且不多；中等以上城市不同程度地采用
5、双轨制，发达城市和某些发展较快的部门无纸化办公的成份比较多。总的来讲，目前我国政府公文运行及存在的状态比较杂乱，这是由于地区和部门发展的不平衡导致。三、文件运行双轨运行利弊分析（一）文件双轨运行的利1、安全可靠在电子文件的安全问题没有妥善的解决方案之前，文件双轨运行或是双套保存是一个比较可靠的解决之道。这样，即使在电子文件被窃取、被修改甚至被删除的情况下，纸质文件还可以继续维持电子文件的功能，也可以按照纸质文件的内容再进行制作。另外，在文件现行阶段，当电子文件的真实性受到质疑时还可以充当凭证。在文件完成其现行使命归档后，由于纸质文件长久的寿命给文件赋予了安全可靠感，即使在电子文件储存介质变质或
6、是遭到破坏时，纸质文件同样可以作为档案凭证。2、优势互补纸质文件和电子文件都既有优点又有缺点。电子文件易于编辑、修改、检索、共享和传输，但受限条件多，必须要在有电、有读取和显示设备的情况下才能保证电子文件的读取和操作。另外，电子文件缺乏安全感。纸质文件具有阅读方便、可靠性强、受制约因素少、传阅面广、有实物感等优点，而生理、习惯、文化等因素使得人们在阅读纸质文件时摄取信息量和准确率高于电子文件，这也是人们青睐打印稿的原因之一。但纸质文件不便传输及检索、运转慢。电子文件传输是光速，而纸质文件传输速度是邮政或是传真速度。归档后，电子档案（由相应电子文件转换而来）可以方便检索和利用，可以使相应的纸质档
7、案免受查阅、利用带来损毁，而纸质档案可以充当相应电子档案的“护身符”。双套归档的档案其纸质档案的保护成本可以比单有纸质档案的保护成本低，保护手段也可以更简单。3、便于阅读、传阅面广在纸质文件运行时代，要查阅文件一般无法多人同时利用，因为文件一般是单份，如果乱复印的话，一来是浪费纸张，二来容易导致文件外泄，于是致使共享不便。尤其要查阅纸质档案就更加不便，需要按档案利用规定一步一步来，还得到档案室或档案馆查。而双轨运行的文件，拥有权限的人可以无时空限制地查阅。相对于无纸办公而言，文件双轨运行多了一套纸质文件，这使得拥有权限但没有阅读设备的人照读不误，也给不会或不喜欢操作电脑的人提供方便，从而扩大了
8、文件的阅读面。总的来讲，如果不考虑效率与成本，文件双轨运行给受到安全质疑的电子文件赋予安全可靠感，扬电子文件、纸质文件之长，避电子文件、纸质文件之短，充分发挥文件的现行和非现行功能。但是，文件双轨运行也存在弊端和不足（二）文件双轨运行的弊1、增加工作量及管理成本文件双轨运行意味着每份文件从制发、传输、办理到归档等环节都是电子和纸质两个版本同时存在并运转。相对于传统纸质文件运行模式，双轨运行增加了电子版本的办理及管理的工作量。这主要包括电子公文的收发、签署、办理、传阅、保管及提供利用等工作。工作量方面似乎还可承受，但孤立地看成本方面则是“剧增”：从纸质文件运行到电子文件运转得搭建网络，购置电脑、
9、服务器、办公套件（电子政务系统），进行公务员计算机技能培训这些成本中的每一项只要大面积推广均是天文数字。从这个角度来讲似乎根本不该采用电子文件。但这样推算是不合理的。就如同乘公交车和买私家车一样，如果从单次乘车的角度来讲是不应该买车的。但为什么私车甚至还成为成功人士的衡量指标之一呢？这就需要从生活质量和长远角度来看。同理，电子文件的投入应该从社会的发展趋势、长远利益及大局来考虑，而不应该用个人的理财理念和眼前利益来探讨。相对于无纸化办公，双轨运行增加的工作量主要是纸质文件缮印、签章、收发、办理和后期的档案管理及利用等环节。增加的成本主要是纸张、传输费用、管理费用等。到归档阶段，双轨制增加的负担
10、和成本就更为突出。同样的信息内容，纸质文件和电子文件各有一套，而二者在性质上又有许多不同，管理人员一面要忙于电子文件的格式转换、再生性复制、系统维护，一面又要忙于纸质文件的整理及日常管理。对档案馆而言，两套并存，增加了库房占用量，长此以往，无疑会造成库房紧张，增加档案部门的经济负担。由上可知，从双轨到无纸办公能减少不少工作量和成本。从效益与成本的观点来看，文件双轨运行均与之相悖。虽然相对于传统纸质文件运行模式，双轨运行“剧增”的成本是天文数字，但如果从长远考虑，硬件设施的投资是该分摊的，不能用静止的眼光来看待。另外虽然启动成本巨大，但也必须引入电子文件，因为数字时代已来临，数字化是不可逆转的趋
11、势，与数字精神相悖无异于倒行逆施。再有，电子文件管理成本的规模经济的效应会比纸质文件突出。所以应当尽早结束双轨制朝无纸化办公方向迈进。2、降低效率效率是一个相对的概念，这里说的降低工作效率是指在单有传统纸质文件运行或无纸化办公时而言的。其实道理很简单，既要收发、办理、保管电子公文，又要收发、办理、移交、保管纸质公文，效率岂能不低？同是一件事，纸质文件、电子文件双管齐下，增加了工作量，增加了管理费用。无论从人力、物力、财力来讲都将效率降低，这与高效行政的精神相冲突。.3、导致公文流转混乱文件双轨运行，如果每个办文环节不严格把关极容易导致公文流转混乱。这有两种情况，一是时间差，电子公文势必比纸质公
12、文“跑”得快。所以，如果处理不好会导致执行公务的时间差。另一个是版本差异，文件双轨运行必将导致两套办文规则。签字、盖章机理和手段都不同，稍有疏忽就可能两个版本内容不一，也可能会有失之毫厘，谬以千里的情况发生。再有，文件双轨运行还可能使经办或管理文件的人员产生侥幸心理。办电子版的会觉得无所谓，有纸质文件呢。尤其归档后为了维护历史真实面貌，会以纸质文件的保管为核心，档案工作者更可能会对电子文件的保管放松警惕。有人会有这样的暗示：电子文件保管不好，信息丢失或载体毁坏无所谓，还有纸质文件作保障。因此，纸质文件成了定心丸，使某些人忽视或不尽全力管理好电子文件。同理，办纸质文件的工作人员会认为还有电子版，
13、出点差错也没什么大不了于是可能疏忽大意，导致混乱和重大失误。4、阻碍电子政务实施文件双轨运行的弊端最终归结为阻碍电子政务实施。众所周知，电子政务是信息技术应用与普及的必然结果，是信息化、民主化的需求与发展趋势，是建设高效廉洁政府的必由之路。电子政务可以促进政府职能转变，可以促进政府提高办事效率，可以促进整个国家的信息化建设，可以为社会公众提供更多的优质服务，可以促进政务公开和廉政建设的发展。而电子政务的特点和手段就是网络办公、无纸化办公。文件双轨运行降低行政效率，增加了管理费用，这与电子政务的宗旨和时代的主旋律背道而驰。四、结语综上，网络办公是政府办公的必然趋势。从工作量及管理的角度讲，应当尽
14、快取消纸质文件，实施无纸化办公，否则高效行政、精简机构、减少政府支出、公务员裁减都只是一纸空谈。但政府文件的重要性决定了政府无纸办公必须慎行。因此建议无纸化办公可以先从日常不太重要的业务着手，采用分地区分部门分文种的分类思想采用不同的实施方略，制定不同的实施细则及预案，必要时可采用文件双轨护航。文件进入归档阶段，为了查找方便同时节约成本和库房，可采取只保留电子文件的做法。如此，逐步加大无纸化办公的力度和广度，不断总结经验教训，完善制度和实施细则。随着技术的不断进步，社会信息化的不断推进，法制环境的不断完善，人们阅读及办公习惯的不断演进，社会运转的节奏不断加快，我们有理由相信无纸化办公时代必将到来。参考文献：1冯惠玲.电子文件与纸质文件管理的共存与互动J.中国档案,2003（12）2张尚英.电子文件双轨制之我见J.档案,1999(6)3曾秀燕.电子政务环境下电子文件和电子档案的管理J.科技信息，2007(3)4赵国俊.电子政务.北京：电子工业出版社，2005
