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1、第14章,保险监管协调化和相互认可制度,小哈罗德斯凯博(Horald D.Skipper,Jr.)佐治亚州立大学,14.1 导言,市场经济模式正在被更多的国家所接受。市场经济模式的关键在于它是实现资源配置、消费者选择以及价值最大化的最有效的方式。因此，应当鼓励在采取有效措施防范市场失灵的同时使市场更具竞争性。,随着市场经济模式在有关经济体制的政治斗争中取得胜利，并得力于交通、信息和通信技术等的发展，金融服务业呈现出国际化的趋势。伴随金融服务国际化的出现，我们遇到了几个相互交织的政策问题：,千差万别的国别规则与国际协议，是建立在关于分散的民族经济和“浅层”一体化的已,经过时的假设基础之上，它们阻
2、碍了全球竞争。,由于超级跨国金融服务企业能够绕过或吸收贸易和投资限制所带来的额外成本，它们获,得了隐性的不公平竞争优势。,许多市场结构和监管手段原本是完全针对国内的，它们限制了有效的市场进入，使竞争,优势有利于原有企业，而不利于外国进入者。,对传统政策工具的使用加剧而不是缓解了系统性摩擦，因为它们已经无法解决当今有关,市场准入和歧视的问题。(Zampetti 和Sauve,1995),全球商业活动的新形式暴露出现有手段的不足，结果导致了竞争失衡，阻碍和扭曲了全球竞争。同时，如果监管措施不能作出相应调整，这些新情况将使消费者受到更多的剥削和欺诈。各国所面临的政策问题是如何在通过自由化推动竞争的同
3、时为消费者提供充分的保障。本章将结合前述几章的内容对该问题进行深入探讨。,14.2 保险市场的政府介入,为了更好地推动保险市场的自由化，我们必须清楚地认识政府在不同类型保险中的地位。政府普遍认为应当亲自提供某些险种。大多数国家都有政府管理的社会保障计划(见第21章)。进一步的自由化要求必须给出政府介入的清晰脉络。,保险业可以分为寿险和非寿险两大类。有些国家实行寿险和非寿险分业经营。有些非寿险险种是强制性的，比如机动车第三者责任险，而寿险通常都是非强制性的。寿险产品一般都是长期的和具有储蓄性的，而非寿险产品则不具有这些特点。寿险的储蓄特征使寿险成为货币和资本市场的重要资金来源，因此与经济发展关系
4、密切。另外，寿险产品的购买、维持和利用与一国的税收政策紧密相关。由于上述区别的存在，对寿险和非寿险的监管也有所不同。推动进一步的自由化应当首先对这些区别有所认识。,政府对个人险种的监管比对工商业企业险种的监管更为严格，因为个人面临的不对称信息以及其他市场缺陷更为严重。一贯以来，政府对再保险的监管最少。政策制订者在决定进一步实行市场自由化时必须对这一传统给予考虑。,14.3 保险监管的政策目标,努力推动自由化并不意味着削弱保险监管的政策目标。如第 11章所述，各国保险监管的首要目标是保证可靠的保险人能够提供品质优良、价格合理的产品。一个完全竞争的市场可以保证这一目标的实现。因此，政府的重要职责之
5、一就是通过推动竞争来实现这一目标。政府的另外一项，也可能是更为重要的职责是保护消费者不受财务状况不良的保险人的损害。下面将具体讨论这两项政府职责。,14.3.1 促进竞争,1.促进竞争的手段：自由化、放松监管和透明度原则,政府在促进竞争方面大有可为。鼓励竞争的政策通常都会涉及到自由化和放松监管。所谓自由化是指放松外国企业进入本国市场的政府和其他壁垒。放松监管是指放松国内的政府监管。,随着政府更多地依赖市场力量，放松监管和自由化协同发展。但是推动自由化又需要新的监管手段的支持。政府更多地依赖市场力量保证产品的质量、可获性和可供性，这就要求更好地保护买者免受不公平产品及其营销手段的损害。因此，政策
6、制订者认为必须实行更完全的披露、更严格的监督营销手段和产品，更好地保护消费者。,最具竞争倾向的市场准入政策是允许外国企业自己决定进入方式，但是采用这种做法的国家非常有限。对于设立子公司或合资公司的准入方式，国民待遇原则一直以来被认为是最具自由性的。但是这种看法并非始终正确，结合前面各章所述，如果准入方式是跨境经营、代理展业或分公司，最具自由性的做法是在母国政府的控制下，允许外国供应者自由地向本国顾客招揽业务，同时允许本国买者自由地向外国公司购买保险产品。,无论市场准入的方式如何，监管透明度是保证一个竞争性的市场的最关键的因素。前面谈到所谓透明度是指有关市场准入和经营的制度和规则必须完全、清楚地
7、制订，并随时可以获得。,2.国民待遇的两难境地,国民待遇的原则是旨在确保平等的竞争机会。原则本身是具有吸引力的，但是它同时也限制了有效的市场进入。各国限制金融服务公司活动的有关规则存在差异，这些差异会形成贸易壁垒，即便两个国家适用同样的国民待遇，情况也是如此。,完全自由化,在最惠国待遇和相互认可的基础上允许外国公司的设立。允许跨境招揽保险业务。允许跨境购买保险产品。允许跨境再保险业务。,中等自由化,在最惠国待遇和相互认可的基础上允许外国公司的设立。禁止跨境招揽保险业务。允许跨境购买保险产品。允许跨境再保险业务。,有限自由化,在最惠国待遇和相互认可的基础上允许外国公司的设立。禁止跨境招揽保险业务
8、。禁止跨境购买保险产品。允许跨境再保险业务。,无自由化,禁止外国公司的设立。禁止跨境招揽保险业务。禁止跨境购买保险产品。限制跨境再保险业务。,图14-1 保险市场自由化的不同程度,同样，政府限制其市场中竞争者的数量，对保险产品严格监管以致外国公司无法通过创新获得竞争优势，政府通过限制性监管使已有公司获得相对于潜在进入者的巨大的竞争优势等做法，都是国民待遇准入壁垒的表现。比如，欧盟宣称由于美国法律禁止保险和银行服务的联合生产和营销，使得欧盟从事银行保险(bancassurance)的公司不能充分发挥其竞争优势。同样，美国也抱怨日本的严格监管使美国公司无法在日本市场充分发挥其竞争优势。总的来看，外
9、国公司在国民待遇原则下，可能难以取得同等的市场准入水平。这一点在监管严重不对称的情况下尤为突出，特别是在保险等监管密集型产业中表现得更为明显。解决这一问题最显而易见的办法是实行监管协调化。另一办法是在母国的控制下相互认可各自的竞争优势。相互认可可能意味着如果母国的监管规则强于东道国，可以对外国公司适用优于国民待遇的待遇。允许国家间监管方式的竞争，可以推动监管政策的演进，走向市场推动的监管统一化。,从历史来看，互惠主义在金融服务产业的建立中起着非常重要的作用。前面说到所谓互惠主义是指 A国给予 B国的待遇与 B国给予A国的待遇相等。理论上讲，互惠主义可以造成优于国民待遇的待遇。但是从实践来看，互
10、惠主义往往导致了更加低等的待遇。所谓“镜像互惠”很可能成为典型的贸易限制。,由于互惠只是谈判中的概念，而不是经济上的概念，以互惠为基础的自由化的结果是不确定的。互惠自由化潜在地要求进行特定行业、特定国家的分析。这种分析要求有一个大型的官僚机构来执行，它可能引发争端，需要建立相应的争端解决机制。,图14-1是简化了的自由化程度示意图。在每种程度之间还可能存在差异性。比如，信息灵,通的买者(工商业组织)享受的自由化程度可能高于信息不灵的买者(个人)。,另外，跨境市场准入的情况可能会有所不同。跨境展业可能建立在东道国批准(控制)和国民待遇的基础上，这种做法较之母国控制的做法是更加不自由的方式。相互认
11、可可以构建母国控制方式的基础，无论同时存在监管协调化与否。,3.促进竞争的手段：协调化,许多学者认为监管统一化(regulatory convergence)是进一步的保险自由化的必要条件。监管统一化可以由政府发起，谋求(各国间)有关法律法规的和谐；也可以由分散的市场参与者通过说服政府实现监管手段的统一。各国的监管法律和法规可以成为彼此的“镜像”我们称之为法律上的协调化(de jure harmonization)，或者各国的法律法规在实质上相似，而又不完全相同，我们称之为事实上的协调化(de facto harmonization)。无论是哪一种形式的协调化，法律法规的实施与法律法规本身是同
12、样重要的。,协调化可以涉及监管的各个方面，即全面协调化；也可以仅涉及某些方面，即最低协调化。对于最低协调化而言，应当选取哪些监管事项进行协调是一个不容忽视的问题。,14.3.2 消费者保护,消费者依赖于与之交易的保险人的“人格”。如前所述，如果公众不再信任保险人将如他们所许诺的那样发挥作用，私营保险业很难蓬勃发展。这里政府的职责就在于确保对保险人的信任既不被错放，也不被低估。,相应地，我们看到各个国家都把监管的重点放在确保新设保险人资本充裕、人员齐备，已有保险人能够审慎经营。政府通过制定保险法律和法规来限定哪些人在何种情况下可以销售和承保保险业务。许多国家还在审慎的基础上合理地监管保费和保单条
13、款。,并不是所有保险人的破产都可以或者应该防止。在一个竞争性的市场上，必然会出现破产的现象。为了减少这些不可避免的破产对消费者造成的损害，许多国家都针对市场层面的破产安排了保证协议，补偿个人在其保险人无力履行债务时所受到的损失。,14.4 自由化进程中的政策问题,当金融服务市场彼此隔绝，呈现高度本地化的情况下，各国监管方式的分离不会造成太多麻烦。但是，监管方式的差异都会阻碍正在进行中的金融服务国际化进程，主要表现在以下三个方面：加剧市场失灵的负面效应；引起更加严格的与贸易有关的国内监管；增加交易成本。,14.4.1 加剧市场失灵,自由化、国际化和放松监管等三大趋势有望刺激竞争，鼓励创新，从而提
14、高效率。同时，市场压力迫使供应者进行合并或者参加其他形式的合作性安排。这些做法可以引起反竞争性行为，从而吞噬掉期望获得的效率。,政府通过竞争立法来防止滥用市场势力的行为(见第12章)。竞争立法在确保市场竞争性方面的作用日益增加。各国在竞争立法和执法方面的差距很可能导致更加频繁的冲突。对产品定价和保单格式监管的放松有望获得更多的竞争因素。相应地，保险人和代理人将发现他们必须在更大的压力下通过各种努力来获得竞争优势，包括在某些情况下采取的误,导性营销手段。因此，放松对产品和价格监管导致必须加强对市场行为的监管。放松监管和自由化的共同作用也可能加剧消费者信息失衡的问题。正如本书第 1 2章所述，某些
15、严格监管的市场存在卡特尔定价，使得业内所有的保险人收入颇丰，随着监管的放松，保险人无力偿债的现象可能会有所增加。市场的竞争性越强，对监管的力度和水平的要求就越高，就要求有更具创新性的手段和方法来监督保险人的财务状况，发现他们的财务缺陷。从这个意义来讲，放松监管的同时应该对审慎性监管给予更多而不是更少的重视。同样，在这一问题上，自由化也会加剧监管者和消费者的困难。图14-2说明了上述的放松监管的三种趋势，该图的标题本身表明“放松监管”的说法并不确切。在每一种趋势下，监管不仅不应当放松，而相反更应该加强。有人认为监管“套戥”(regulatory arbitrage)可能导致监管的“探底竞赛”(r
16、ace to thebottom)，保险人将选择在监管较松(费用较低)的国家或地区营业。为了吸引更多的保险公司或者防止已有公司的流失，各国纷纷逐步放松监管，从而削弱了对消费者的保护。放松对产品和价格的监管 市场自由化 新的竞争者和销售渠道竞争加剧,偿付能力面临新的压力对偿付能力监管加强,面临新的抑制竞争的压力竞争监管加强,面临新的误导消费者的压力对市场行为的监管加强,图14-2 放松监管的神话14.4.2 阻碍自由化进程国际化程度的提高将导致保护主义的加强。政府可能会觉得有必要加强国内与贸易有关的监管，以防止国际化可能带来的更为严重的市场失灵。比如，国际间不存在有关如何处理跨境无力偿债问题的统
17、一规则，除了欧盟之外也没有,任何其他的多边协议,。如果一个跨国保险人出现无力偿债情况可能会引起极其复杂的法律问,题和法律冲突。相应地，政府可能得出结论认为实行严格的市场准入要求可以最大限度地保护公民。另外，如前所述，本国公司可能认为在金融服务业的跨境贸易中自己处于竞争劣势。对外国保险人的资本金要求和税收待遇可能优于本国保险人。外国保险人可以通过利用从本国卡特尔控制的市场攫取的巨额利润，或者使用成本更低的资本取得东道国市场的竞争优势。换言之，补贴、倾销等违反公平贸易的恶魔可能在所谓“平等竞争”的口实之下登场。结果导致以“维护公平贸易”为名的保护主义抬头。曾经有人认为规定银行最低资本金要求的巴塞尔
18、协议(Basle Accord)与其说是经济上的必要，不如说是政治上的把戏 Dermine,1996)。See Fletcher(1993),Player(1992),Schwab et al(1991).,14.4.3 增加交易费用监管多样化增加了保险人和再保险人的交易费用，结果使得保险产品的价格上升。保险人在实施和遵循各国监管要求的同时产生了额外的费用。为满足不同司法管辖权对保单语言和可读性的要求，必须设计不同形式的保单，并向每个国家提出展业申请。不同司法管辖权有不同的展业和理赔标准。同时，保险人向不同司法管辖权申领执照时必须提供不同的财务报表。所有这些要求和其他许多要求使得保险人的经营费
19、用增加，从而使保险的,价格提高,。,14.5 监管问题的应对之策上述三个问题要求政府介入，谋求解决之道。监管协调化、相互认可或者两者的结合可能是解除上述问题，推动自由化进程的必由之路。下面我们将一一进行探讨。14.5.1 对策之一：监管统一化对于上述任何一种问题，监管统一化都不失为一个可取的对策。但是，要想实现广泛的法律上的协调仍然面临着很多障碍。1.监管协调化可能抑制监管创新也许反对监管协调化的最突出的理由就是它可能限制不同的监管理念和方式之间在监管创新上的竞争。金融服务业是监管密集型行业，因此一国的监管政策被认为是决定一国在某一金融行业是否具有比较优势的重要因素。一国完善的监管政策为本国的
20、公司提供了国际市场上的竞争优势。如果一国的监管手段在解决某一市场问题上被证明优于其他国家，其他国家则可以采纳这种更优的方式。如果不同的监管手段在解决某一难题时同样有效，则各国将继续自己的模式，而无需费时费力地改变自己的监管做法。人们对监管“套戥”的顾虑可能有些脱离现实。的确，很多保险人和再保险人都设立在离岸“监管天堂”。其中大多数都是不大会引起消费者保护问题的自保公司。但是，有些离岸再保险人的破产确实引起一些国内保险人出现困难。(Failed Promises,1990)这些出现困难的保险人要么是因为管理层未能谨慎地进行判断，要么是受到欺诈，有些还是受到了公司股东或者经理的欺诈。监管协调化是否
21、能够避免或者影响这种结果的发生尚无定论。另外，保险人有一种在严格监管的市场设立公司的天然动机。保险人出售的是“安全”，除非他们自己是安全的，否则任何保险人(再保险人)都无法向被保险人(原保险人)出售安全的产品。真正财务健全的保险人把自己的财务稳定性作为一个竞争优势，他们对可以确认其稳定性的监管体系更感兴趣。一个松懈的监管体系的市场价值可能是零，甚至是负数。因此，所谓“探底竞赛”的情况出现的可能性似乎并不明显，特别是对于企业买者来说更是如此。但是，如果被保险人不太关注保险人的财务状况，情况会有所不同。这种关注的缺乏可能出自一种信心认为破产保证金可以补偿消费者的损失，或者由于被保险人不懂得如何评估
22、保险人的财务状况，特别是对于一些大众险种，比如个人机动车或者屋主保险来说更为明在美国各州经营的保险人经常抱怨为了符合各州的特定法律和法规，产生了额外费用。有人认为这种监管的分散化影响了美国保险人在国际市场的竞争力。见 Skipper(1993)。,。,显。这种情况下，“探底竞赛”有可能发生，尽管还可能有其他同协调化一样有效的手段会出现。,2.错误协调的可能性,较之市场推动的协调化，政府推动的协调化还可能出现的一个问题就是政府可能会协调错误的事项，或者在错误的水平上进行协调。如果协调了错误的监管事项就会增加不必要的交易成本，降低市场效率。某些险种，比如再保险、海上保险、航空保险和货运险等，已经在
23、相对自由的国际环境下正常运转，而无需政府推动的协调化介入。在这些险种中，市场推动的监管统一化似乎非常顺利。目前尚无证据表明在这些业务领域需要政府来推动监管协调化。如果在错误的水平上进行协调可能会造成进入壁垒(比如订立过高的资本要求)，或者使得买者面临不可接受的风险(比如资本要求过低)。换言之，政府失灵的可能性及其负面后果将成为一个严重的风险。,3.监管复杂性增加,各国在法律传统、文化、社会理念、语言、经济发展水平以及监管的复杂程度上千差万别。即使监管协调化谈判只是在经济发展水平和监管理念方面相近的国家之间展开，在最低限度法律监管协调化的问题上达成协议的希望仍然渺茫。,保险业消费者保护最关键的环
24、节，同时也是监管协调化最合乎逻辑的目标，即审慎性监管，其核心是对保险人资本实力的强制要求。最低资本要求的协调化要求政府就最低资本标准达成协议，该标准可以建立在比较宽泛的资本核定程序上，而由各国自己掌握核资的具体过程；或者是通过国际协议制定出特定的核资程序由各国遵照执行。在第一种情况下，存在一个风险，就是政府可能以本国保险人利益最大化为原则来解释本国法律。,所谓保险人的资本，简言之就是保险人资产和负债两者的差值。各国的会计惯例有所不同，从而使得资产和负债的核定有所不同(见第11章、第12章)。因此，由于各国会计处理上的差异，在实际资产、实际负债、有效保单金额以及其他各个方面完全相同的美国、英国和
25、日本的保险人可能表现出不同的资本水平。,第二种情况，即各国就有关的资产和负债等的核定及其程序达成协议，要求在保险会计标准化方面达到一定的程度。但是目前尚没有哪些国家为实现这一宏伟的目标付出很大的努力。另外，国际社会也不太可能在全面解决国际会计标准化问题的同时就保险会计标准化问题作出特别努力。尽管近期以来国际会计标准化委员会的工作进展顺利，但采取具有实际意义的实施工作为时尚早。,实行银行资本要求协调化的理由中，最令人信服的就是“加强国际银行体系的稳定性”，换言之，就是避免和减少银行业的系统性风险(Cooke,1990)。但是，由于保险业的系统性风险较小，尚无同等的必要来加强保险业的系统稳定，尽管
26、随着一体化趋势的日益加强，原来的情况会有所改变。,4.执法当中的困难,即使政府间达成了协议，并且在正确的水平上选择了正确的监管事项，仍然不能保证监管协调化将带来更高的效率。首先，法律和法规上的和谐并不一定能直接走向执法和解释法律上的和谐。其次，政府行为与市场变化之间总是存在一个时滞。随着市场变化的速度不断加快，所取得的一系列在法律上的监管协调成果是否能够适时应世还是一个疑问,还可能出现的一个问题就是某些协调化的监管政策已经过时，必须进行改进。在过时的监管制度下，被监管的行业的一部分可能会获得市场势力；也可能会受到不利影响，因为过时监管制度使得它们面临者很高的转业成本，而新的进入者却不受影响。监
27、管协调化可以加剧这种“过量惯性”。见Farrell 和Soloner(1985)。,5.保险业监管协调化的近期经验,国际保险业不存在银行业的“巴塞尔协定”。考虑到在国际金融和一国货币控制当中保险的作用相对较弱，这一点不难理解。世界经济至今尚没有遇到足以使各国中央银行必须紧密合作的保险危机。保险领域也没有类似十国集团内部的银行监管咨询与合作的传统。另外，银行业的国际化要比保险业大约早 20多年。,这种情况正有所改变，尽管改变的力度没有银行和证券领域那么大。前章已述，保险业最近的一次努力是在 1 9 9 3年，来自 5 0多个国家的代表达成了一项关于建立“国际保险监督官协会”的协议。国际保险监督官
28、协会将是一个纯粹的审议性机构。但是，我们仍然可以在欧盟、经合组织国家以及美国找到推动保险监管协调化的现实努力。,1)欧盟的经验。如第 1 3章所述，欧洲统一保险市场的完全形成依赖于自由化促进竞争。直到 1 9 8 5年，欧洲委员会还在相信完全的协调化是实现自由化的前提条件。为了实现这一“雄心勃勃”的目标，欧盟委员会经历了多年的争吵和失望后，在 1985年提出了“欧盟白皮书”，,转而在关键的法律条文上谋求最低协调化。,通过最低限度的协调化，欧盟建立了一般监管标准，这些标准被认为是保护公共利益，建立公平竞争环境的核心。在税收领域建立最低限度协调化的目标尚未实现，而且近期内实现的可能性也很小。保险监
29、管领域最重要的方面是审慎性标准的确定，主要包括技术准备金的最低标准、偿付能力边界和保证金等(见第12章)。,欧盟依赖各国监管政策之间的竞争来协调一体化进程中的不和谐因素。他们认为监管统一化将在长期内自动实现，因为市场力量将迫使成员国政府调整其监管政策和税收体制，与其他更为高效的监管体系取得一致。欧盟的最低限度协调化观念允许不同监管体系之间的相互认可制度，从而允许母国控制的方式。如图 14-3所示。,母国控制方式,相互认可制度,最低限度的协调化,图14-3 欧盟的自由化途径,欧盟的经验是深刻的，耐人寻味的，同时也是独一无二的。它的目标是建立一个单一的金融服务一体化市场。为实现这一目标而采取的自由
30、化做法是可以理解的，同时最低限度协调化也是建立单一市场所必须经历的阶段。尽管自由化并不是欧盟的目标，但是随着欧洲大陆的各个孤立市场逐渐让位于统一大市场，自由化的影响日趋明显。新产品，低价格逐渐出现；兼并、收购和银行保险公司联合日益普遍。,欧盟的经验充分说明，即使在非常优越的条件下地理位置接近、大致相似的经济发展,水平、建立统一市场的强烈愿望，要想实现最低限度的协调化也绝非易事。,2)经合组织国家的经验。经合组织“保险委员会”自建立之日起就把实现监管协调化作为一项重要目标。(Shelp,1981)他们的想法是实现监管协调化可以更加有效地贯彻“无形贸易规则”。在本世纪 60年代和 70年代早期，保
31、险委员会起草并向财长会议递交了关于建立寿险和非寿险保险人最低偿付能力标准的建议。但是，财长会议从未采纳包括该项建议在内的任何由该委员会提交的协调化建议，显然，这主要是由于欧盟成员国的顾虑所造成的(Shelp,1981)。,在1970年，“资本流动和无形贸易委员会”意识到推动协调化的努力既费时又费力。该委员会建议修改“无形贸易规则”中有关保险的几项规定，以使得贸易壁垒更加凸现出来。该委员会还认为协调化并不是实现自由化必不可少的前提条件；某些成员国在没有凭借协调化的条件下，依然实现了自由化，并且形成了效率很高的保险市场。而且，也没有足够的证据表明协调化一定会走向自由化。,“保险委员会”不同意“资本
32、流动和无形贸易委员会”的建议。两者之间的争执直接导致了20世纪 7 0年代中期的一项决议，该决议把“保险委员会”的级别降为“信息共享工作组(Shelp,1981)”。“保险委员会”从此改头换面。尽管某些有关监管协调化的讨论依然存在，但是该委员会的关注点不再是协调化，而是如何推动市场自由化。,假设当初保险委员会的协调化动议获得成功，在某些经合组织成员国内部可能就会实现一定程度上的监管协调化。但是，鉴于该组织成员国可以任意对经合组织准则当中的责任，进行修改或者作出保留，而且经合组织的组织原则也缺乏执行机制，因此就算是实现了一定程度的监管协调化，它的现实意义也值得怀疑。,3)美国的经验。长期以来，美
33、国依赖于分散的保险监管体系，并通过全国保险监督官协会进行各体系之间的协调。美国全国保险监督官协会通过下设的各委员会发展出一系列的标准法律和法规，以解决监管当中的问题。协会希望美国各州依照标准法律的精神修正其法规体系，从而减少各州之间在监管方面的差异。,全国保险监督官协会在一些方面取得了成功。比如，各州普遍接受了统一的会计准则和财务报表标准，以及资产和负债的评估标准。美国各州还适用了修正的母州控制的偿付能力监督机制，但是规定保险人必须首先在东道州获得执照许可。,州认证制度也许是全国保险监督官协会的种种协调化努力中最突出的一项。该制度的目的在于保证各州在监管体系中具备最基本的审慎性特点。未经认证的
34、州政府财务审查人的报告将不被已经认证的各州所接受。在已经认证的各州获得执照的保险人，若想保住其执照，必须申请由已经认证的各州的财务审查人对其进行财务检查。美国统一会计组织(U.S.General,Accounting Office)(1993)曾指出了州政府认证制度的几个缺陷。,“全国保险监督官协会”的州认证制度从本质上来看就是最低限度协调化，与欧盟的做法比较相似。但是，它又与欧盟的做法的不同之处在于协会的目标是建立母州控制的统一市场。如果一个保险人试图在美国所有的50个州开展业务，必须证明自己满足各个州的执照许可要求。如果州认证制度能够获得成功，它将成为相互(执照)认可制度和纯粹的母州控制的
35、监管体系的基础。从某种意义上来讲，欧盟和美国全国保险监督官协会将殊途同归。协会的方式是通过“信心构筑”来建立一个统一市场。具体而言，首先确保每一个州都达到认证标准；然后在东道州充分信赖母州的审慎监管的基础上，取消跨州境保险服务(执照许可)壁垒，实现相互认可。欧盟没有认证制度，它通过最低限度协调化来支持相互认可制度，从而实现母国控制的模式，以此建立一个统一大市场，取消跨境贸易壁垒。,尽管各州的法律体系、文化、语言及其经济发展水平都非常近似，美国州政府保险监管体系也在很多方面实现了协调化，但是，外国保险人仍然对美国各州监管制度的差异及其几乎完全不同的执照许可制度和财务报告要求感到惊讶。,14.5.
36、2 对策之二：相互认可制度,1.事实上的监管协调化,目前还没有令人信服的经济证据表明广泛的法律上的监管协调化将走向更大的自由化和,。,更加有效的全球保险市场。与银行业不同，保险市场失灵不太可能导致一国金融体系严重的系统性风险，特别是国际金融体系的系统性风险，因为谨慎的协调化可以减少这种风险，另外，许多险种领域尽管没有强制性的协调化要求，仍然可以形成自由蓬勃的国内市场。就我们目前掌握的经济知识来看，似乎更应该支持市场推动的监管统一化。,另一方面，出于政治考虑，一定程度的监管统一化是可取的。在十国集团内部确立了银行最低资本标准的巴塞尔协定，就是政治与经济共同推动的结果。公平竞争市场的逻辑同样适用于
37、保险业，只不过程度相对较低。,有些政府希望保留一些公平贸易的选择，比如报复不公平贸易做法，估计倾销幅度并征收相应的关税。有鉴于此，事实上的监管协调化可以减少宣称受到不公平贸易影响以及采取报复性做法的机会，从而推动自由化。,我们可以采取在经济及其监管发展水平相近的国家间，进行多边谈判或者双边谈判的做法。经合组织成员国的做法处于两者之间，他们起草了标准的国际协议，作为多边或者双边谈判的基础，谈判各方可以根据实际情况进行修订。这种做法与美国全国保险监督官协会的标准法规的方式非常相似。,事实上的协调化谋求的是各国就有关的监管原则或目标达成一致。其中的目标主要包括,对国际保险业有重要影响的监管方面。,在
38、就与贸易有关的监管目标进行谈判的时候，政府应当关注的是“监管什么”，而不是“怎样监管”，从而使得协调化具有更强的普遍性。这种做法可以减少监管体系之间进行竞争时发生冲突的可能性。如果在未来的时间里保险业出现系统性风险，或者监管统一化进程需要大大加快，政府之间就监管目标所达成的协议将成为进一步协调化的基础,2.通向自由化的关键相互认可制度,无论协调化的类型或者程度如何，实现国际保险业进一步自由化的关键，是监管制度的相互认可。如果 A国认为B国为A国的消费者提供了充分的保障，而不论其具体做法如何，A国应当认可B国的监管制度，反之亦然。尽管对监管充分性的单边认可足以实现一国市场自由化，但是更具有政治上
39、的吸引力，并且更有效率的做法似乎还是相互认可。,通过相互认可实现自由化的关键是透明度原则。透明度原则和其他原则一起是确保母国的监管者和保险人充分了解东道国政府的监管法律和法规的基础。它对于外国保险人的市场准入和经营管理是必不可少的。,透明度原则还有另外一层含义：它应当确保东道国的监管者充分了解母国监管的效果，,其理由在于审慎性原则和消费者保护原则。,对于上述两方面的透明度原则来讲，必须要进行跨国监管机构之间的沟通、协调和合作。监管机构之间的通知、建议和公开出版物等可以提高透明度。透明度原则中的一个隐含目标是建立不同司法管辖体系之间的高度信任。在作出相互认可之前，一国保险监管者必须相信他们的国际
40、同行将公开、诚实地与自己合作。诸如美国全国保险监督官协会的认可制度等“信任构筑”手段是比较可取的，但是执行过程中可能会遇到困难。为了建立国家之间的相互,信任有必要实现事实上的监管协调化。这里双边方式将比多边方式相对更为容易。如果采取多边方式，非歧视性原则(最惠国待遇原则)将在各参与方之间适用，并另外适用于其他非参与方。由此，多边协议所包括的司法管辖区的保险人在申领执照时将适用统一的市场准入规则。其他司法管辖区的保险人在申请执照时将平等地适用另外一套市场准入规则。这种修正的最惠国待遇原则与相互认可制度的观点是一致的。,这种做法与巴塞尔委员会所采取的相似。1 9 7 5年发表的“巴塞尔协定”建立了
41、一系列的监管原则，其后在1983年和1988年进行修订。见 Cooke(1990)和Dermine(1996)。,14.6 一个可行的自由化方案相互认可制度将更多地依赖于母国的控制，从而实现更大的自由化。表 14-1说明了一个可行的进一步自由化方案，无论是否同时存在协调化做法。表中列举了三种主要的市场准入类型：跨境展业和代理；分公司；子公司。在每一种类型中又将大众险种和寿险；大型风险和再保险区别对待。表的左侧列举了政府介入的最主要的三个方面：审慎性考虑；与营销有关监管；竞争法律。每一项监管事项与每一种市场准入类型和具体险种相对应。另外该表还说明了监管控制权应当由母国，或者东道国掌握，或者两者皆
42、可。从表14-1可知，外国保险人在本地设立的子公司应当在国民待遇原则的基础上，在各个监管事项上采取东道国控制的方式。这是最清楚明了的一种情况，不存在协调化和相互认可的问题。分公司是国外母公司在东道国设立并进行经营的公司。作为外国公司的一部分，分公司的经营直接关系到母国的监管者。另外，作为在东道国向其大众销售保险产品的经营性实体，分公司的经营活动也直接影响到东道国的监管者。这里就出现了问题谁应当来实施控制呢？表14-1表明，应当由母国来进行审慎性监管控制。如果分公司的母公司所在国是国际协议的参与方，东道国在存款准备金和资产本地化等方面的要求将不适用，但是东道国的营销监管规定和竞争法应当适用于各种
43、类型的直接保险业务。跨境保险业务(保险人和买者分别在不同国家)和通过代理进行的国际业务应当同等对待。这两种进入方式最重要的区别在于合同地位不同，如果按照建议将东道国法律适用于大众险种和寿险，这种区别将是微乎其微的。跨境销售保险产品的保险人在审慎性问题上应当受到母国的控制。对于商业保险和再保险的顾客，母国的竞争法应当适用，合同各方可以协议确定与营销有关的准据法，比如合同法的。对于大众险种和寿险而言，由于保户对这类险种的知识非常有限，应当适用东道国的营销法和合同法。东道国法律只有在外国保险人主动招揽业务的情况下才适用，如果保户自己提出投保要求，他们就从实际上脱离了东道国的控制。在保证金制度和清算程
44、序方面应当适用母国的有关规定。作为相互认可制度的组成部分，更为理想的做法是规定，母国的保证金保护和清算程序无歧视地适用于本国公民和外国公民。如果可以在母国内把保证金的成本内部化，将促进母国监管的完善。表14-1 一个可能的自由化方案：母国控制或东道国控制方式保险贸易类型,跨境业务/代理,分支机构(分公司),子公司,监管类型审慎性监管,寿险和大众险种母国,再保险和大型风险母国,寿险和大众险种母国,再保险和大型风险母国,寿险和大众险种东道国,再保险和大型风险东道国,与营销有关的监管,代理人执照许可合同监管广告监管保单格式监管竞争监管,东道国东道国东道国东道国东道国,任意任意任意任意母国,东道国东道
45、国东道国东道国东道国,东道国东道国东道国东道国东道国,东道国东道国东道国东道国东道国,东道国东道国东道国东道国东道国,资料来源：Modified from Skipper,1996。,14.7 结束语,金融服务业的国际化进程正在日益推进。因此，如何在确保充分的消费者和市场保护的同时推动这一进程的发展将日显重要。本章已经就这一问题的某些方面作了初步的探讨。有些学生可能觉得上述的探讨过于玄妙，或者有些文不对题。这种看法显得有些短视，因为一体化进程实际上是不可逆转的。所以，为了能够在这样一种环境下谋求发展，必须了解这些推动力量，并且试图掌握其趋势，无论它们看起来多么玄妙，因为 2 0世纪即将成为历史。,
