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1、新体制下监狱医院的定位和发展方向彭城监狱卫生所 尚玉超内容摘要：监狱医院作为监狱的一个特殊组成部分，肩负着医疗卫生和执行刑罚的双重职能，在监狱工作中具有不可忽视的重要地位。在监狱体制发生历史性变革的今天，监狱医院正确定位，必须考虑刑罚执行的法定性、维护稳定的保障性、社区服务的福利性、改造罪犯的基础性、发展模式的特殊性、客观存在的必然性。监狱医院的改革与发展要做到宏观管理加强化、医疗资源整合化、应急机制完善化、学科建设完善化、救治体系网络化、医疗服务特色化。关键词：监狱体制 医院定位 发展方向监狱医院作为监狱的一个特殊组成部分，肩负着医疗卫生和执行刑罚的双重职能，在监狱工作中具有不可忽视的重要地
2、位。在监狱体制发生历史性变革的今天，伴随着监狱布局调整和监狱工作“三化”建设的推进，如何重新界定监狱医院的职能，重新整合和优化配置医疗卫生资源，建立既切合监狱工作实际又符合监管医学发展要求的监狱医院管理体制和运行机制，是当前监狱工作必须思考的一个重要课题。一、新体制下监狱医院的定位定位问题是长期影响监狱医院存在和发展的战略性问题。在新的历史条件下的监狱医院定位，是一个重新确认监狱医院在监狱工作和医疗卫生行业中所处角色的过程，也是监狱医院重新客观审视自己找准位置的过程。从完善刑罚执行制度的维度，同时兼顾监狱工作的现实状况，监狱医院正确定位，必须考虑以下六个因素。（一）刑罚执行的法定性。根据监狱法
3、的规定，“监狱应当设立医院机构和生活、卫生设施，建立罪犯生活、卫生制度。罪犯的医疗保健列入监狱所在地区的卫生、防疫计划”（监狱法第五十四条）。监狱医院是监狱里面的医院，是由监狱的性质派生出来的，执法职能是监狱医院区别社会医院的一个重要特点。对住院的罪犯进行监管教育改造，对处在监禁状态下的罪犯进行疾病治疗、司法鉴定、甄别疾病真伪等是监狱医院的重要职责和任务。监狱医院的存在，是由监狱机关的性质和监狱场所所处的特定环境决定的，是国家通过立法确定的。监狱医院因其性质、任务不同，在功能和作用上有别于社会医院，因而监狱医院不能一概按外部社会需求来定位，而应在刑罚执行体现的内部职能需求上立足。（二）维护稳定
4、的保障性。监狱医院必须为监狱工作提供医疗保障，服从、服务于监管改造和监狱企业经济工作发展的需要，它的服务对象是监狱的各类人员（包括民警、职工、家属、罪犯），使其享受基本的医疗卫生和预防保健服务，积极预防各类传染病在狱内和驻地的流行，从而有效地保障监狱的安全稳定和监狱企业经济的发展。（三）社区服务的福利性。监狱医院工作的重点是罪犯的防治和疾病鉴定，同时也要兼顾本监狱和所在社区群众的防病治病工作。也就是说，监狱医院的主要服务对象和服务内容应面向罪犯，在此基础上，再根据自身的实际情况开展社区医疗卫生服务。（四）改造罪犯的基础性。罪犯依法享有普遍的就医权，相对于劳动改造，教育改造矫治的是罪犯的心理缺陷
5、，是重塑罪犯的灵魂；医疗手段则是预防和消除罪犯的肉体疾病，增强罪犯健康体魄，同样也是改造罪犯的一个重要组成部分，不难想象，一个身体不健康的罪犯，如何通过劳动改造、教育改造，洗涤灵魂中的污垢，树立法制道德观念，学会谋生技能，把自己改造成为守法的自食其力的公民。（五）发展模式的特殊性。监狱社区的封闭性，决定了监狱医院的先天不足从人员到技术都无法与社会同步，因此，它不可能办成社会上的知名医院，也不可能成为某些人期望的监狱经济的增长点，除非它不依附于监狱。监狱性质决定了监狱医院不可能用社会普通医院存在的模式发展自己优胜劣汰，适者生存。但是，监狱医院也是医院，是整个医疗行业的一种特殊体现形式，也必须遵循
6、医院的一般运行规律：即防病治病，救死扶伤。监狱医院虽然以社会效益为取向，但在国家财政无法全额确保罪犯防病治病所需经费的情况下，监狱医院同样要兼顾一定的经济效益，有条件的监狱医院不能放弃服务罪犯以外的社会医疗服务。（六）客观存在的必然性。监狱医院要不要存在，在多大程度上存在，争论很多，分歧较大，可谓是见仁见智。笔者认为监狱办社会的绝大多数领域都可以用社会化来加以解决，但唯独监狱医院的职能，社会无法承担，或者无法全部承担。这是因为：1、监狱是执行刑罚的机关，剥夺被执行刑罚罪犯的人身自由是它的职能。因此，监狱不可能将被法律剥夺自由的患有疾病的罪犯放出监狱交由社会医院治疗。2、社会医院虽然可以在特定条
7、件下承担罪犯的治病工作，但执法权，也就是对罪犯管理权是法律赋予监狱民警的权利，社会医院无法保障这一权利的正常实现。3、目前还有一部分监狱是远离城市的偏僻地区，由于经济发展不平衡，这部分监狱还无法摆脱监狱办社会的局面，民警负责罪犯的防病治病，还要承担监狱民警及其家属、武警官兵、周围群众的防病治病工作。4、国家经济尚不十分发达，按现在罪犯实际执行的医疗费用标准，即使是经济发达的省份，如果罪犯医疗费用全部交由社会医院，按社会医院收费标准，监狱必须拿出相当数量的经费进行补充，因此，监狱剥离医院，监狱将会承担沉重的医疗费用负担，最后不得不用损害罪犯合法就医的权利来减轻经济压力。二、新体制下监狱医院发展的
8、制约因素（一）认识上的偏差性。监狱管理者对监狱医院刑罚执行的功能认识不足，忽视了监狱医院在刑罚执行中的作用，没有制定一套行之有效的管理规定。如有的监狱在罪犯收监体检上不能实行归口管理，对新收罪犯的入监体检多由入监监区负责，由于受医疗条件、技术力量等的限制，对新入监罪犯的体检仅凭问诊、目测，一些必须的体检项目未做，致使罪犯入监体检的执法行为不规范、不严谨，易造成不当收监或暂不收监，而且因其体检结论不具备法律效力，使交付执行的机关意见很多，同时监狱也因不当收监背负了一定的管理和经济上的负担。（二）体制上的不适应性。监狱医院之间、监狱医院与监区卫生所之间，以及监区卫生所之间条块分割、块块分割，相互之
9、间没有行政隶属关系，各监狱（监区）的罪犯卫生防病工作只接受上级卫生防疫部门的监督指导，不接受监狱医院的业务领导，没有形成统一的医疗管理体系，管理的不能处理，处理的不能管理，客观上造成监督权与处置权的分离，致使罪犯的疾病控制网络不完备，信息交流不通畅。有的监狱为解决这一矛盾，将卫生防疫部门设在监狱医院，罪犯疾病防疫工作交由监狱医院管理，表面上看问题得到了解决，实际上由于监狱内部医疗机构没有实现业务上的统一管理，行政管理关系仍没有理顺，监狱医院的主动性并不能得到有效地发挥，在对罪犯的疾病预防和控制上不能做到快速、准确、及时。（三）管理机制上的不完善性。由于监狱是国家机关，其工作人员乃至医生都属于国
10、家公务员，监狱医院的人才进出流动十分有限，人才缺乏，管理机制单一是其长期存在而又很难解决的问题。同时，狱内突发公共卫生事件的应急机制、罪犯保外就医鉴定、罪犯疾病的预防与控制、狱内的急诊和急救等相关的组织、人才、技术、设备上均不到位，不能很好地适应刑罚执行工作的需要。（四）医疗资源的匮乏性。监狱医院普遍存在基础设施薄弱，人才、设备、资金等困难，有的困难单靠监狱医院自身无法解决，需要多方面的共同关心和支持。医疗资源的缺乏尤其是关键人才、关键设备的缺乏始终困扰着监狱医院，影响着监狱医院的生存与发展。医疗卫生行业是特殊行业，人才成长周期长、见效慢，而有的监狱医院已连续多年未分进一名医学本科生，形成明显
11、的知识老化和人才断层现象，现有的医务力量十分紧缺，理应开展的针对罪犯的精神病、性病、罪犯心理矫治、伪诈病等诊断项目更因缺乏专业性人才而发展缓慢。主要的、基本的医疗设备投入不足，给必备的医疗检查、鉴定带来一定困难，间接影响到刑罚执行的准确性。况且，一监一所医院，也造成了投入的分散或重复。三、新体制下监狱医院发展方向的思考监狱医院的改革与发展要适应监狱体制改革，监狱布局调整和“三化”建设的要求，按照整体、精干、高效的原则，科学制定监狱医院发展规划，合理配置卫生资源，发挥资源共享，利益互补的作用。同时，根据监狱地域分布、押犯规模确定医院规模、功能、任务和办院模式。（一）宏观管理加强化监狱医院的行政管
12、理，是选择“条”管理（即由监狱局生卫处或监狱局中心医院直接垂直管理，建立分院），还是选择“块”管理（由所在监狱直接管理），由各地根据实际情况决定。但是，监狱局生卫处要强化行政管理职能：一是要强化卫生监督职能。监狱局生卫处应积极对本系统的医疗卫生机构实施卫生执法监督、卫生行政监督、经费运作监督和医疗卫生服务质量监督。二是要加强对卫生资源配置的宏观调控能力。监狱局生卫处等部门要制订监狱系统卫生事业发展规划和相关标准，确保基层监狱民警职工和罪犯得到优质医疗保障。对卫技人员、经费、医疗设备的配置和医疗机构的分布，规模等要进行宏观调控，确保监狱系统卫生事业的健康发展。三是对卫技人员继续教育和监狱卫生事业
13、的专业发展方向的指导。通过制订继续教育与专业发展规划，加大教育投入，完善卫技人员的知识结构，提高医疗机构的技术水平，积极开拓新的特色学科。四是要推行社会化管理。充分利用社会医疗卫生资源，力争将疾病预防、结核病、艾滋病等传染病防治工作纳入社会管理。（二）医疗资源整合化监狱医疗卫生资源应由监狱局卫生主管部门进行宏观调控，统一管理。监区卫生所（或医务室）应交与监狱医院，实行一体化管理，即人员统一调配、业务统一管理、药品统一供应、财务统一支配。监狱医疗卫生机构的设置要本着“适度规模、适宜技术、合理布局、合理利用”的原则，除按医疗机构管理条例和卫生部医疗机构基本标准规定执行外，还应根据监狱的区域地理位置
14、、服务人口等进行综合考虑，地方卫生主管部门对监狱医院应按非营利型综合医院类型进行登记和管理，充分考虑监狱工作的特殊性，在监狱医院的机构规模、科室设置、人力配备、功能任务等方面根据监狱的特点适当放宽。监狱医院的规模要与其所承担的医院任务相适应，一般监狱医院规模不宜过大，以满足罪犯的基本医疗需求为前提，按照基本标准设备。与此同时进行合理的区域划分，将有限的医疗卫生资源进行有效的整合和调配，我省应根据其监狱分布情况分别建设并形成2-3个重点监狱医院和医疗救治中心，向周边监狱辐射。监狱局卫生主管部门对重点监狱医院要重点扶持，在政策、人才、资金、硬件建设、设备投入等方面给予倾斜，并允许其根据自身条件细化
15、和增加相关科室，开展新项目、新技术，促进医疗水平的快速提高。这样做一方面可以在短时间内迅速形成区域性的医疗卫生中心，有利于更好地开展医疗服务；另一方面也可以相对集中医疗资源优势，使有限的医疗卫生资源得到充分利用。1、打造区域重点医院，由于地理位置等因素，加上医院自身条件差，使得一些重病罪犯不得已而送往地方医院，影响监管安全。笔者认为，在相对集中的数家监狱之处，应重点建设其中一家基础较好的监狱医院，使之上层次、上规模，形成一定区域内的重点医院，对其周围的监狱医院则进行压缩，建立所属门诊部或卫生所。并对人员、设备等医疗资源进行内部整合，使常见病、多发病就地治疗，将危重病人送至系统内部重点医院治疗。
16、这样不仅可以减少病犯到社会医院就诊机会，降低管理成本与监管风险，而且又能够充分、合理、最大限度地利用现有卫生资源，做到优势互补、资源共享，增强抵抗风险的能力2、地处市内或县城的监狱，监狱医院的规模可以适当控制，投入不必过大，利用率低的医疗设备可以不添置，可以与当地卫生机构协商，建立协作关系，利用市、县卫生资源为监狱医院服务。3、地处边远地区的监狱，监狱医院职能无法替代，应予以强化。重点医院应加强对其实行专业化管理，使医院为监狱提供医疗保障，为监狱的安全稳定服务。（三）应急机制完善化突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中
17、毒以及其他严重影响公众健康的事件。由于监狱是国家的刑罚执行机关，有其自身的特殊性，做好狱内突发公共卫生事件应急处理工作，预防、控制和消除突发公共卫生事件的危害，对于保障罪犯身体健康与生命安全，维护监管改造秩序，具有十分重要的意义。监狱管理机关应按照突发公共卫生事件应急条例，尽快建立突发公共卫生事件应急预案，具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。各监狱应指定机构负责开展突发事件的日常监测，做好医疗救治防护物资储备，并确保监测与预警系统的运行。监狱局卫生主管部门可根据监狱布局指定若干技术力量强、医疗设备齐全的监狱医院作为医疗救治中心，并承担相关监狱的医疗救治任务，定期组织医疗机构进行突发
18、事件应急演练，提高应急救治能力。（四）学科建设完善化监狱医院的学科设置除常规学科外，还应充分体现监狱的特点并不断适应监狱工作的需要，在条件许可的情况下尽快设立罪犯精神病科、性病科、心理矫治科等专科。同时监狱医院应设立伪病鉴定机构或组织、开展罪犯伪诈病的诊断，通过鉴别罪犯所陈述的症状或临床表现的真伪性，并就伪病的临床工作开展学术研究，探讨在特定情况下罪犯致病心理的形成及其表现形式，以便有针对性地更加有效地促进监管改造工作。要统一规范罪犯的收监体检、因病死亡鉴定、保外就医鉴定等执法的程序、内容、具体项目和标准，充分体现刑罚执行的严肃性。罪犯入监体检是罪犯收监的法定程序，监狱医院要对此建立一整套罪犯
19、入监体检的组织制度和操作标准，逐项认真记载罪犯入监时的身体特征，入监前有无伤残及其部位、程度，是否患有传染性疾病等，并作出准确的书面体检结论，为罪犯的收监提供可靠的法律依据。罪犯保外就医工作是一项十分严肃的执法活动，监狱保外就医医学鉴定委员会的成员组成应严格实行主体资格审查和审批，并报送当地检察机关备案，以确保鉴定程序的合法化和操作的规范化。应建立定期保外就医制度，对某些保外就医罪犯，监狱医院在进行医学鉴定时应根据其病情限定其保外就医的时间（如一次可批准决定保外就医时间半年至一年），并定期进行考察和处置。（五）救治体系网络化监狱医院要进行职能转变和职能强化，建立符合狱内刑罚执行要求的罪犯医疗救
20、治体系，在科室设置、人员配备、功能任务上应主要适应监管改造罪犯的需要。监狱局卫生主管部门要在对系统内医疗资源统一配置的基础上，对不同水平、不同地理位置的监狱医院实行功能定位，划定区域服务范围，规定主体服务对象，明确监狱医院医疗救治的目的是实施严格有效的质量管理和快速机动的应急处置能力，重点是开展狱内急诊、急救、手术、危重疑难病例诊治抢救等，并逐步形成卫生所-监狱医院-重点医院三级医疗救治网络。（六）医疗服务特色化要根据监狱单位常见病、多发病的实际，设置医疗科室、配置医疗设备和医护人员。要合理划定上限，有所为有所不为。对于复杂技术和诊疗设备可以通过与高一级的社会性医院挂钩协作或利用现代化信息的远程技术来帮助诊断，为我所用。监狱医院的专业化，核心是培育医疗特色，选准主攻方向，可从发病率高低和地域科目强弱上加以选择，以满足不同人群的需。
