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1、中国SARS危机管理：理论框架与实践评估门洪华【内容提要】本文从理论角度剖析SARS危机，意在建立研究中国SARS危机管理的理论框架。本文的主要内容是：首先分析危机的生命周期与危机管理的关键阶段，以确立对危机与危机管理的总体性认识；其次，构建危机管理的理想模式，确立分析SARS危机的理论支点；其三，对照危机生命周期、危机管理阶段和危机管理的理想模式，对中国SARS危机管理进行探讨，并做出初步评估；最后，从建立全国性危机管理体系的角度提出政策建议，包括加强制度的建设与完善、树立危机意识、密切关注非传统安全问题、设立全国性危机管理常设机构以完善危机管理体系等。作者的主要观点是：危机潜在将是中国未来
2、几十年的常态，作为新世纪中国新一代领导人应对的第一场危机事件，SARS事件留给我们许多思考，也给中国未来发展提供了变革契机；总结SARS危机处理过程中的经验教训，强调预防、预警和预案的价值，加强制度创新和制度建设，对中国未来的政治、经济、社会和文化顺利发展至关重要。【关 键 词】SARS危机 危机管理 政策建议【作者简介】门洪华，北京大学法学博士，清华大学公共管理学院在站博士后。兼北京大学国际组织研究中心秘书长。居安思危，思则有备，有备无患。左传襄公2002年年末，一个幽灵在世界的某个角落游荡，而我们根本没有意识到，它成为此后数月来肆虐全球五大洲30多个国家的恶性病毒，而中国成为这个病毒的首选
3、之地；我们也不会想象到，这个看不见摸不着的恶性病毒在不经意之间演化为一场严峻的公共卫生危机，悄然而至、肆意攻城略地，成为我们这个时代特有的话题，并构成对中国新一代领导人、新一届政府的特殊考验。但是，历经数月的艰苦斗争，我们却深切地体会到，这个幽灵给崛起的中国带来了很多思考，或许更重要的是提供了变革、加快制度建设的契机。SARS病毒蔓延之际，中国几个大城市遭受重创，全国性危机管理体系的匮乏、领域性（Issue Area）或部门性（Sectoral）危机管理机制落后暴露无疑，体系、机制的不完善凸现了加强制度创新与制度建设的必要性。“乱世用重典”。中国领导人和中央政府在疫情大肆蔓延之严峻时刻，决策果
4、敢，行动果决，以前所未有之开明姿态和行动，惩治负有重大责任的高级官员，着手建立和完善全国突发公共卫生事件应急反应机制，并制定、颁布和实施相应法律法规予以保驾护航。经过几个月的努力，中国相应的领域性危机管理机制已初见成效，并在实践中开始逐步完善。经过20多年的改革，中国已进入社会结构的全面分化时期，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，存在形成不同危机的可能。进入20世纪90年代以来，中国不仅连续发生重大的自然灾害，而且随着社会转型，几乎在各个领域都发生了不同程度的危机事件。在经济领域里，由于国有企业改革尚未到位、农村发展不足、移民安置不当等因素引起的群体事件常有发
5、生；在政治领域，转型期间政府职能的界定尚未明晰，腐败渎职现象严重，严重影响政府的信誉；与此同时，司法机构腐败、滥用职权造成的社会矛盾激化，国内社会贫富差距继续加大，经济秩序亟待调整，民众心态极易失衡。国际上，南斯拉夫使馆被炸事件、中美撞机事件都预示着中国即将面对种种外交危机。我们应当清醒地意识到，我国已进入一个危机频发时期，而且危机高频发生将是常态。在这样的敏感时期，在全球化和信息多元化的时代，完善、成熟的全国性危机管理体系及其与诸问题领域的有效联接对中国的重要性不言而喻。从这个角度上讲，SARS危机及其处理过程给我们带来了诸多启示，是一个值得我们深入研究的危机管理案例。危机与危机管理罗森塔尔
6、（Uriel Rosenthal）等认为，危机就是对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。 转引自薛澜等：危机管理：转型期中国面临的挑战，北京：清华大学出版社2003年版，第25页。在一定程度上，危机是功能失调导致的极限现象。 宋林飞：西方社会学理论，南京大学出版社1999年版，第321-322页；科塞：社会冲突的功能，北京：华夏出版社1989年版，第9页等。换言之，危机即国家全局或局部出现严重天灾、大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家政权安全遭受直接威胁的非正常状态。危机具
7、有公共危险度，生活秩序被破坏，社会秩序被打乱，人身和财产安全受到威胁，人民群众无法安居乐业。 许文惠、张成福主编：危机状态下的政府管理，北京：中国人民大学出版社1998年版，第2页。危机的出现，有人为原因，也有非人为因素。根据其渊源，危机可有如下类型：（1）外敌入侵型危机，即敌对国家发动突然袭击，战争爆发，责任者和打击对象为特定国家或国家集团，如1990年科威特遭受伊拉克侵略造成的危机；（2）人为破坏型危机，即政治敌对势力或犯罪分子的蓄意破坏，责任者和打击对象为非国家的组织或个人，如2001年9月11日美国遭受的突然袭击；（3）社会动乱型危机，即社会矛盾长期积累，并在一定的国际国内气候下爆发，
8、如金融危机、经济危机、种族冲突、民族宗教纷争、劳工纠纷、反政府骚乱引起的大规模动乱；（4）意外事故型危机，如重大交通事故、沉船、火灾、大型建筑坍塌、核泄露等，此类危机虽然是人为因素造成的，但非蓄意行为；（5）自然灾害型危机，如地震、天然火灾、洪水等造成的危机。 参见门洪华：“国外危机管理的个案分析经验、教训与启示”，载中国国情分析研究报告2002年增刊第7期（2002年6月11日）。根据其性质，危机可分为结构良好危机与结构不良危机，前者并非属于现实问题中发生的，并非长期积累问题，且涉及核心价值观的程度较轻，涉及的问题呈现较强的单一性，危机涉及的范围有限、局部，危机对现有基本政治社会体制的影响不
9、具有根本性，比较容易找到可行的解决方案。所谓结构不良危机，多是历史长期积怨造成的，危机具有放大型特征，影响面之广超过单一问题领域，且严重冲击核心价值观以及现有政治社会体制，政府控制和管理危机的难度甚大。 薛澜等：危机管理：转型期中国面临的挑战，第33-34页。根据其影响，危机可有良性危机和恶性危机之别。良性危机的影响是负面的，但其基本不涉及颠覆国家政权，变更核心价值观，危及政治稳定和社会根本秩序，处理过程中容易形成合作机制、凝聚向心力，从而推动危机管理机制的建立、优化和完善；恶性危机则体现为政治化和意识形态化的政治冲突，直接危机国家政权的稳定，有造成政治分裂之虞。 胡鞍钢：“如何正确认识SAR
10、S危机”，载国情报告2003年SARS专刊第9期（2003年4月29日）。危机有自身的发展逻辑，因而具有生命周期。芬克（Fink）从医学角度，将危机的生命周期分为如下四个阶段：第一阶段是征兆期（Prodromal），有线索显示潜在危机可能发生；第二阶段是发作期（Breakout or Acute），具有伤害性的事件发生并引发危机；第三阶段是延续期（Chronic），危机的影响持续；第四阶段是痊愈期（Resolution），有迹象清晰表明危机已经完全解决。 W. Timothy Coombs, Ongoing Crisis Communication-Planning, Managing, an
11、d Responding, New York: Sage Publications, 1999. 转引自薛澜等：危机管理转型期中国面临的挑战，第46页。换言之，任何危机的发展过程，都有潜伏期、爆发期、高峰期和衰落期等逻辑发展阶段。鉴于危机的破坏性，需要国家决策者做出决断，必须在尽可能短的时间内控制事态、降低损失，做好与民众的沟通，获得民众支持并维护国家长远利益和政府信誉，并采取非常措施迅速恢复正常状态。因之，如何管理危机成为一个颇有重要意义的热门话题。政策科学家叶海尔德罗尔（Yehezkel Dror）指出，“危机决策对许多国家具有极大的现实重要性危机中做出的决策非常重要而且大多数不可逆转。”
12、 北京太平洋国际战略研究所编：应对危机：美国国家安全决策机制，北京：时事出版社2001年版，第2页。一般而言，一个完整的危机管理过程包括如下几个阶段：危机预防、危机准备、危机处理、危机善后。“居安思危”、“防微杜渐”、“未雨绸缪”，中国的传统哲学告诫我们，危机预防是危机管理的第一步。日常管理应注意细节的漏洞，因为千里之堤有可能毁于蝼蚁；将一切可能导致危机的事件一一列出，确立危机发生的指标体系，防止信息不对称现象的发生，并对这些方面实施重点监控；在以上两个方面的基础上，建立并完善危机预警机制，将战略监督与战术层面的核查结合起来，做到“防患于未然”。鉴于危机出现既有人为因素也有非人为因素（包括不可
13、抗力等天然因素），完全避免危机是不可能的。我们必须为危机出现作好各方面的准备，这是进行危机管理最为关键的战略步骤。由于危机一般属于突发事件且具有极大的不稳定性，需要迅速做出决策，建立完善的危机管理机制至为重要。危机管理机制由危机管理机构、危机管理战略计划和应急方案（预案）等构成。危机管理机构（包括决策机构、咨询参谋机构和执行机构）是危机管理的中枢，其职责范围包括负责危机预警、准备应急预案、购置危机管理的相关设备、组织危机处理演习等。危机管理机构应利用危机指标体系，结合各方面的实际情况和国内外管理危机的经验教训，制定相应的危机管理战略计划和应急方案。危机管理机构应根据可能发生的各种危机，制定应变
14、计划、应急方案。这些计划和方案必须具有可操作性，管理机构应据此招募相应的执行人员、购置必要的设备。为了确保危机管理计划和应急方案的可行性，确保危机处理效率、人员素质和设备质量，危机管理机构应针对可能发生的危机，组织模拟演习，锻炼危机管理人员的应变能力，籍此研究出最佳处理方案。危机一旦发生，危机管理机制应及时启动，发挥处理危机的中枢作用。危机不等人，处理速度是关键。因此，必须避免上下推诿或相互指责，应协调一致，按照危机管理模式，结合演习经验，迅速展开行动，力争危机伤害减至最低。危机处理至为关键的一步是成立危机处理核心小组。该小组应由最高决策层人士挂帅或与最高决策层建立畅通的联系渠道，具有处理危机
15、的最大权限。它负责研究危机发生原因及现况，判断危机的危害程度，确定妥善处理的方式；它有权启动应急机制，派遣危机处理人员、派送危机处理设备和物资，设立前线指挥部，掌控危机现场。为确保危机处理的完善，将损失减至最小，该小组应建立良好的通信系统，确保信息畅通，并做出妥当的处理方案；应建立科学的管理体制，确保该小组的处理命令得到完全执行；应建立发言人制度或其他面向媒体的制度，及时通报相关信息，与媒体建立良好的互动关系，避免外界的恣意猜测、歪曲报导引致混乱，籍此取得民众的理解，确保民众的支持和政府的信誉。处理好善后工作是危机管理至为关键的步骤。危机善后首先针对危机处理难免留下的后遗症，对危机相关伤亡或遭
16、受损害人员进行安抚，避免危机处理的负面效应，采取措施重建或确保民众对政府的信任与支持，摆脱危机阴影，使民众安心；其次，要总结危机处理经验教训、危机管理机制成熟与否、危机预防得当与否，将其中的经验教训纳入危机管理的范畴，以此完善危机管理机制，避免下一个危机的发生。危机管理的理想模式分析问题的理想模式（Ideal Type）是德国社会学家马克斯韦伯（Marx Weber）提出的。所谓“理想模式”，即选取和表述社会现象的各构成因素，在此基础上进行逻辑思维和思维建构，并以此排列现实，使之成为有着内在相互关系的系统。理想模式可以提供一个具操作性的框架，研究人员可据此将具体现象分类并与之比较，还可以在该框
17、架内进行理论概括，以便发现变量之间的因果关系，达到科学研究的目的。 秦亚青：霸权体系与国际冲突美国在国际武装冲突中的支持行为（1945-1988），上海人民出版社1999年版，第66页；门洪华：和平的纬度：联合国集体安全机制研究，上海人民出版社2002年版，第119页。不可否认，理想模式有简单归类之嫌。作为对现实诸形态的抽象和高度概括，其目标在于建立分析问题的基本框架，构成便于进行现实比较与分析的模型。作者认为，危机管理的一个理想模式应包含如下必要的方面： 需要说明的是，以下几个方面并非仅仅是一种理想式思考，其中必然包含对美国、英国现代等国家现实危机管理模式的反思和抽象，因而在一定程度上具有普
18、遍意义。根据危机的特征和危机管理的要求，设立全国性危机管理常设中枢机构、建立与领域性机构相联结的危机管理网络体系、确立畅通无阻的信息流动网络和信息处理中心至为关键。这是危机管理的制度性前提，也可视为检验危机管理体系是否完备的基本标准之一。此外，鉴于危机是国家经济、社会、政治生活中的某种常态，对危机管理机构及其功用应提供明确的法律保障，为危机管理机制的启动与发挥作用保驾护航，这是危机管理的法制性前提。以上两者构成危机预防和危机准备的战略层面。危机预防是一种超前管理，其目标不仅仅防止危机的形成，还要在危机形成之后千方百计遏制、消除其爆发诱因，将其扼杀在萌芽状态。鉴于危机爆发之前的潜伏期有线索可查，
19、危机预防不仅需要制度保障，也需要检测和预警机制发挥其正常功能，预先解决致使危机发生、发展的可能性和现实性诱因。 许文惠、张成福主编：危机状态下的政府管理，第57页。在这个阶段，早期预警至关重要，鉴于此，相关部门及其人员必须长期跟踪和收集各种危机爆发之前的预警信息；对信息进行分析、加工和做出准确判断；据此启动相关的部门危机管理机制，采取行动遏制、消除危机形成与爆发的因素。危机准备包括战略准备和战术准备，而战术准备处于核心位置。这个阶段的着重点应是制定各种应急计划，计划核心在于预先模拟危机的类型，制定相应的预案，预先决定做什么、如何做和谁来做。战略准备确定包括危机管理的目标、应对危机的策略、有组织
20、行为的基本政策，解决和干预危机的规则、解决问题的程序和方法等；战术准备则包括探讨危机事件发生的各种可能性和应对危机的各种可能性回应方案，从中选择合适的方案； 许文惠、张成福主编：危机状态下的政府管理，第60页。根据各种方案，做出相应的物质准备，并组织相关预演。一旦危机爆发，最高决策者应迅速判断事件性质和危害程度，并对危机损害做好充分的思想准备，做出战略决策；根据部门危机管理机制的运作情况，适时启动全国性危机管理体系，并立即建立危机处理领导组织，根据危机危害程度由尽可能的高层决策人士挂帅，授予其应急处理的最大权限（包括人、财、物的调配等）；制订非常法案，赋予特定部门处置特殊问题的法律依据，以确保
21、危机管理的及时有效；建立充分的信息来源渠道，准确掌握事态动向，以确保做出准确而切实的战略决策；根据战略、战术决策，完善危机管理应急机制，设立前线指挥部，派遣危机处理人员、派送危机处理设备和物资，果断处理危机事态；建立常规性的发言人制度，将危机的真实情况尽快地、主动地、尽可能准确地公布给公众，主管领导在媒体中亲自出面公布信息，有助于稳定人心、增强公众的信任感，此外，要及时通报人员伤亡及其医疗救助、善后等信息，以增强政府的公信力，动员公众支持政府、参与救助。在全球化进程加速的信息时代，人们很容易从媒体（包括境外媒体）、网络和其他通讯工具中了解信息，传播信息，封锁信息往往是徒劳的，而且会让谣言、错误
22、的信息和观点占领传播媒介的阵地，在公众中制造混乱，为敌对分子所利用；广泛利用社会力量参与危机的处理，组织动员人民捐款、捐物，缓解社会对政府的压力，这是特殊条件下增强社会凝聚力和保证公众对政府支持的必要条件；最后，既要防止外国干涉内政，又要争取国际同情和外援。在全球化和相互依赖日渐加深的今天，危机往往造成一定国际影响，或原本存在国际背景。特别是，在非传统安全日渐成为影响国家政治、经济和社会生活主体的当代，危机具有溢出效应（Spillover Effect），应特别关注危机的国际影响，保护国家战略利益及其国际形象。危机善后应具体体现在危机管理的每一个阶段，其核心目标是恢复和重建社会秩序，总结经验教
23、训，完善危机管理体制。其中，一个重要的因素是如何处理有关责任人的问题。一般而言，无论是哪一类型的危机，都可能暴露和出现官员的失职、渎职等问题。但是，处置责任人的目的是为了挽回其造成的恶劣影响，以此表示国家领导人的决心和决断风格，鼓舞士气，因此应找寻处理责任人的最佳时机，一切行动以危机管理的成效为依归。关于中国SARS危机管理的初步探讨新千年帷幕开启未久，而旧时代的两个妖魔依然如影随行：一个是战争，另一个就是疾病。SARS病毒何时潜伏、何时侵入人体目前尚不为人知。有据可考的是，2002年11月16日，中国广东佛山发现第一起后来可称为SARS的病例，此可谓SARS危机潜伏期或征兆期之始。到2003
24、年2月，广东发病进入高峰期，2月11日公布患者已有305例，死亡5例。当时，曾有广东和海外某些媒体披露此事，但未引起足够的重视。此前此后，SARS病毒开始在全球蔓延、肆虐，开始进入危机发作期或爆发期，以4月份中国疫情为例,月初每日平均新增病例4个,月中上升为34个，月底陡然上升为190个，从地理分布看,3月底全国SARS感染地区只有6个城市，4月底已涉及21个城市。SARS危机传播迅速，肆虐大中城市，直接威胁健康和生命，引起人们的不安全感和恐慌，加剧了社会恐慌，正常的生活秩序、工作秩序、学习秩序打乱 灡桂瑞：“认识恐慌、战胜恐慌”，载人民日报2003年5月8日，第11版。自4月10日起，中国中
25、央政府迅速采取果断措施，成立国务院非典疫情防治工作领导小组和防治非典指挥部，建立公共卫生快速反应机制，有效集中人力、物力、财力，迅速出台突发公共卫生事件应急条例，建立信息披露通报制度，加强国际合作，采取有效的隔离危机措施，设立“防火墙”，控制危机蔓延。这一阶段构成以政府为核心的基于动员民众广泛参与有效危机处理机制。5月中下旬以来，SARS危机进入延续和高峰平落期，其基本标志是SARS病毒在中国的蔓延基本得到有效控制，社会秩序、工作秩序得到一定程度的恢复，尽管“目前防治工作的形势依然严峻，任务仍十分艰巨”。 参见卫生部常务副部长高强2003年5月25日在全国防治非典卫生厅局长电视电话会议上的讲话
26、。他指出，从整体上看，全国还有2300多名临床诊断病人在医院接受治疗，有1600多名疑似病人在接受隔离治疗和观察。降低发病率，提高治愈率，降低死亡率的任务仍很繁重；北京和周边地区疫情缓解的趋势还不稳定，仍要密切注视，防止反弹；一些农村地区的防治工作仍存在薄弱环节和疫情扩散的隐患；非典型肺炎是人类至今尚未完全认识的疑难病症，传染性较强，流行特点还没有完全掌握，鉴别诊断和治疗仍有一些困难。 关于SARS危机，进行分析的角度众多，本文仅从危机管理的角度出发，对照危机管理的理想模式，就中国危机管理过程中的经验教训予以分析和探讨，并就如何建立完善的危机管理体系提出政策建议。根据笔者的理解，完善的危机管理
27、需要制度性和法制性两个前提保障。对照中国的现有体制，我们遗憾地认识到，中国目前尚未建立全国性危机管理体系，公共卫生危机管理机制不完善，缺乏完善的信息网络和信息处理中心。中国走上法制化轨道的时间相对短暂，尚缺乏危机管理的法治保障体系。从制度角度看，首先，危机管理常设中枢机构是诸多现代发达国家制度建设的重要组成部分（如美国设立国家安全委员会、美国紧急事务管理署），以统领全国突发性公共事件的处理。此外，鉴于危机的常态性，要想永远避免危机的冲击是不可能的，因而各问题领域应设立相应的危机管理机制，并与危机管理常设中枢机构构成危机应对体系。我们遗憾地看到，中国公共卫生领域原本缺乏完善的危机管理机制，而且其
28、他危机频发的问题领域（如煤炭采集业）也缺乏应有的危机管理机制，这是我国危机应对依赖各级政府现有行政设置所致。正是在危机爆发之后，中国政府才开始建立公共卫生领域的危机应对机制，并逐步加以完善。其三，鉴于全国性危机管理常设中枢机构的缺乏和领域性危机管理机制的不完善，完善的信息网络和信息处理中心。SARS危机爆发之前，相关信息不畅通，缺乏功能齐全的信息处理中心，没有建立科学的信息披露制度，应该公布的公共信息被视为某些行政部门的私有品。从法制角度看，中国宪法有危机事态处理的规定，但缺乏全局性的“紧急事态法”，造成全国性危机管理缺乏专门性法治保障。而就公共卫生领域而言，1989年的中华人民共和国传染病防
29、治法不健全，漏洞甚多。比如，对违反传染病防治法追究刑事责任是与未修订之前的中华人民共和国刑法联系在一起的，刑法已经大规模的修订，传染病防治法的某些规定已经无法可依，且没有国务院职能部门的条例配合，其有效实施大打折扣。从危机预防的角度看，鉴于公共卫生领域危机管理机制的不完善，难以形成完善的预警机制。首先，非军方和军队医院系统之间存在信息流通障碍，信息的不完全难以保证决策的及时准确；其次，中国医疗系统沿用传统的行政管理体制，难以建立科学、透明的信息披露制度；其三，在危机潜伏以及有所暴露之际，由于缺乏危机管理机制，相关战略决策难以有效做出，可以遏制危机发生和蔓延的时机被人为贻误。从危机准备的角度着眼
30、，由于公共卫生领域缺乏危机管理机制，我们可以推断，相关危机管理预案缺乏或预案不健全，没有物质、人员准备和事先的预演。SARS危机潜伏期的地区性抢购潮和相关物资短缺凸现了危机准备的不充足，也证明了以上推断的准确。以上几个方面都暴露了中国危机管理体制中存在的种种弊端和问题，也表明了某种危机到来的不可避免。笔者认为，危机爆发于一时，但却是体制、战略等长期因素造成的，是诸多矛盾日益积累的结果。严格上讲，危机是一种极限效应，是国家现有体制维持某领域秩序之能力消耗过多导致的SARS病毒最终酿成一场危机，固然有其不为人所知等客观因素，但其根本原因在于经济、社会发展的长期失衡和初期危机应对的失策。长期以来，中
31、国政府片面强调经济发展，忽视提供基本公共服务，对于公共安全、公共管理、公共卫生和公共服务的重视远远不够，导致政府失职；由于医疗卫生事业一直处在政府部门的高度垄断之下，长期严重滞后于经济发展和社会转型，导致市场缺失。多年来，政府对公共卫生系统不够重视，财政预算少，资金不到位，政策忽视和投入不足导致了公共卫生系统的软硬件条件薄弱，应付突发危机的能力低下；各医疗机构更多地开展以营利为目的的病后医疗服务，而忽略了预防、保健等公共卫生服务，无法落实“预防为主”的卫生战略，在突然其来的传染病疫情来临时就显得措手不及； 萧庆伦：“从SARS危机看中国公共卫生体系的重建”，载国情报告2003年SARS专刊第1
32、8期（2003年5月12日）。各级政府对衣食住行方面的公共危机苗头重视严重不够，公共卫生危机的种子早已埋下。危机意识、危机预警机制和危机评估机制的匮乏，应对SARS危机初期的信息不透明、危机管理措施失当，导致SARS危机迅速扩散蔓延，一再错过控制疫情蔓延的最佳时机。5月21日，副总理兼卫生部长吴仪在第56届世界卫生大会上坦陈，在SARS疫情发生的初期，中国对这场疫情的严重性认识不足，公共卫生系统存在缺陷，组织指挥不统一，信息渠道不畅通，加之一些地方和部门工作不力，导致防治工作在一段时间内被动。 SARS是肆虐全球并严重冲击中国的公共卫生危机，但就其性质而言，尽管人为因素导致了SARS的蔓延，它
33、本质上仍然是一个自然灾害危机（或“天灾”）；尽管中国经济、社会发展的长期失衡是导致这场危机爆发的潜在因素，但SARS危机并非结构不良危机，并未严重冲击中国的核心价值观和政治体制，政府控制危机的难度并非特别巨大；尽管SARS危机造成的当前影响是负面的，但在危机处理的过程中，中国的凝聚力有所提高，社会合作机制有所优化，客观上也推动了中国危机管理体系的建立和完善，因而可视为一种良性危机。笔者做出这样的判断，源于对SARS危机本身的认识，更建立在对中国政府处理SARS危机过程的考察与分析基础之上。4月10日之前，中国在SARS问题上存在隐瞒、缓报、封锁现象，不但延误了遏制危机蔓延的良机、引起普通民众恐
34、慌，而且严重损害了中国的国际形象。SARS危机的蔓延表明，在全球化条件下和信息化世界里，一个局部危机就可能演化为全球危机。此际，中国政府已经面临背水一战的境地。此后，中共中央政治局连续多次召开会议，研究对应策略，进行全盘部署，并且顺应民意，撤掉了两名高级官员的职务，公共卫生危机管理机制开始建立并迅速发挥作用，事态发展显得按部就班、有条不紊。实践证明，在短短一个多月内建立起来的危机应对机制合法、合理、合情，高效、透明且具有延展性，可视为中国现代危机管理机制发展的一个里程碑。首先，SARS危机引起中央和国务院的高度重视，胡锦涛主席、温家宝总理等迅速做出战略决策。4月13日，温家宝明确提出：“各地区
35、一旦发现疫情，就要采取坚决果断措施，控制传染源，阻断传播途径，防止疫情传播和蔓延。要严格疫情报告制度。所有地方、任何单位都必须及时准确地掌握和上报疫情，绝不允许缓报、瞒报和漏报。否则，要严肃追究有关地方、部门领导人的责任” 温家宝：“加强领导、落实责任，坚决打好非典型肺炎防治这场硬仗”，载人民日报2003年4月22日，第1版。自此，中国开始由被动应战变为主动应战，SARS危机处理也成为中国政府的“当务之急”、“重中之重”，党和政府迅速做出一系列决策，采取果决行动。其次，成立危机处理领导组织，建立国家突发性公共卫生事件应急机制，并将一系列战略决策迅速付诸实践。温家宝4月14日主持召开国务院常务会
36、议，成立由副总理吴仪领导的国务院非典疫情防治工作领导小组；原则同意建设完善国家突发公共卫生事件应急反应机制，其基本机制原则是：中央统一指挥，地方分级负责，依法规范管理，保证快速反应，完善监测体系，提高预警能力，改善基础条件，保障持续运行；要求各地区也要从实际出发，抓紧建立本地区突发公共卫生事件的应急处理机制，充分利用现有基础设施，加强疾病预防控制机构的建设，保障国家应对突发公共卫生事件应急反应机制的正常有效运转。4月23日，成立国务院防治非典型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国非典型肺炎的防治工作，吴仪任总指挥。中央财政设立非典型肺炎防治基金，基金总额20亿元，从预算总预备费中安排。4月26日由吴
37、仪兼任卫生部长，统领SARS危机处理工作。其三，迅速通过相关法律法规，为危机处理的顺利进行提供法治保障。4月8日，卫生部决定将SARS列入中华人民共和国传染病防治法法定传染病进行管理，卫生部就此负起“及时如实通报和公布疫情”的法律职责。5月9日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布突发公共卫生事件应急条例，标志着我国突发公共卫生事件应急处理工作纳入法制化轨道；5月12日，卫生部公布传染性非典型肺炎防治管理办法；5月14日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释。以上法律条例为充分的信息来源渠道、准确而切实的战术决策提供了
38、法制保障。其四，建立及时、透明的常规性信息披露制度。这次SARS危机的蔓延一定程度上与信息不透明有着重要的关联，有关部门没有及时地如实通报和公布疫情，贻误了遏制SARS蔓延的战机。4月3日前卫生部长举行记者招待会，其隐瞒实情的言行引起全球哗然。接受教训，中国政府在信息透明化方面的改革引起各方面的赞誉。4月10日起，卫生部主要负责人多次举行新闻发布会，建立一日一报的信息披露制度，主动公布信息，疫情严重的北京也建立了常规性新闻发布制度。同时，及时通报人员伤亡及其医疗救助、善后等信息，以增强政府的公信力，动员公众支持政府、参与救助。该信息披露制度对于抑制SARS疫情蔓延、引导民众情绪、改善中国国际形
39、象起到了积极作用。其五，广泛利用社会力量参与危机的处理，发挥社区、街道等基层组织的作用，增强社会凝聚力和保证公众对政府支持。其六，防止外国干涉，同时争取国际社会的同情和支援。SARS危机造成的最大影响在于破坏了中国的国际形象，导致“中国威胁论”、“中国崩溃论”沉渣泛起，中国一度处于被动挨打的不利地位。在中国政府主动迎战SARS之后，及时建立信息披露制度，由政府相关部门在第一时间公布权威信息，胡锦涛、温家宝等新一代领导人的亲民形象得到了国际社会的广泛赞誉，他们驾驭国内政治经济发展和开放形象得到国际社会的认可，为挽回中国的国际形象起到了关键性作用。此外，中国每日向世界卫生组织通报疫情，并请世界卫生
40、组织专家到疫情严重地区实地调研，主动加强了与国际组织的合作。中国开始对国际合作抗击SARS采取积极态度，重视借鉴其他国家和地区的经验，并获得美国、德国、日本、韩国等国家的积极捐助。 关于国际因素与国内行为的互动关系，参见：Susan Shirk, “Internationalization and Chinas Economic Reform”, in Robert Keohane and Helen Milner (eds.), Internationalization and Domestic Politics, New York: Cambridge University Press,
41、1996, pp.186-206; Michael Brown, “International Conflict and International Action”, in Michael Brown (ed.), The International Dimensions of Internal Conflict, Cambridge: The MIT Press, 1996, pp.603-627; David Zweig, Internationalizing China: Domestic Interests and Global Linkages, Ithaca: Carnell Un
42、iversity Press, 2002, pp.221-256. 中国SARS危机管理的探讨危机管理的理想模式中国的危机管理实践制度性前提1全国性危机管理常设中枢机构及与各领域相联结的机制网络迄今未曾建立起来。2领域性危机管理机制危机之前，公共卫生领域并未建立起危机管理机制。在危机处理过程中，开始建设国家突发公共卫生事件应急反应机制，并逐步完善。3完善的信息网络和信息处理中心危机爆发之前，相关信息不畅通，缺乏功能齐全的信息处理中心，没有建立科学的信息披露制度。危机爆发后，正在逐步建设中。法制性前提危机管理的法制保障体系缺乏全局性的“紧急事态法”，全国性危机管理缺乏专门性法治保障。1989年的
43、中华人民共和国传染病防治法不健全，漏洞甚多。危机预防完善的预警机制对相关信息的掌握不完整，未能做出准确判断；信息上报制度未能发挥作用，缺乏公共卫生危机管理机制，未能及时做出战略决策，行动迟缓，贻误遏制危机的良机。危机准备预案及配套准备没有预案或预案不健全，没有物质人员准备和预演，危机潜伏期即出现地区性抢购潮和相关物资短缺，凸现准备不充足。危机处理1最高决策者应迅速判断事件性质和危害程度，做出战略决策；时值中国新旧领导交替之际，最高决策者起初未能及时做出战略决策，但4月10日之后决策果断，行动果决，决策能力受到国内外一致认可。2立即成立危机处理领导组织，由尽可能的高层决策人士挂帅，授予其应急处理
44、的最大权限；4月14日，成立由国务院副总理吴仪领导的国务院非典疫情防治工作领导小组。 3制订非常法案，赋予特定部门处置特殊问题的法律依据；4月8日，卫生部决定将SARS列入中华人民共和国传染病防治法法定传染病进行管理；5月9日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布突发公共卫生事件应急条例；5月12日，卫生部公布传染性非典型肺炎防治管理办法；5月14日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释。4建立充分的信息来源渠道，做出准确而切实的战术决策；建立重大、紧急疫情信息报告系统，建立突发事件举报制度，公布统一的突发事件报告、
45、举报电话，以及相关的保障。5完善危机管理应急机制，设立前线指挥部，派遣危机处理人员、派送危机处理设备和物资，果断处理危机事态；4月14日，决定建立国家突发公共卫生事件应急反应机制，省、自治区、直辖市政府设立地方突发事件应急处理指挥部。4月23日，成立由吴仪领导的国务院防止非典指挥部；4月26日由吴仪兼任卫生部长，统领SARS危机处理工作。6建立常规性的发言人制度，将危机的真实情况尽快地、主动地、尽可能准确地公布给公众；4月3日，前卫生部长举行记者招待会，其主要观点引起全球哗然。此后，卫生部主要负责人多次举行新闻发布会，建立一日一报的信息披露制度，主动公布信息，疫情严重的北京也建立了常规性新闻发
46、布制度。7及时通报人员伤亡及其医疗救助、善后等信息；在上述新闻发布会和信息公布中，及时通报相关信息，增强政府公信力，动员公众支持政府、参与救助；8广泛利用社会力量参与危机的处理；社会力量积极参与危机处理，传统管理体制发挥重要作用，社会凝聚力得到加强，政府公信力得以恢复，公众对政府信任有所提高。9防止外国干涉内政，同时争取国际同情和外援。由于危机初期处置不当，外国媒体对中国大肆攻击，一时间中国威胁论甚嚣尘上，中国国际形象遭受严重打击。4月10日之后，中国采取的果断行动得到国际社会的认可和积极支持，中国与WHO开始了密切合作，也获得了重要的国际援助，国际形象开始有所提高。危机善后1恢复和重建社会秩
47、序；在危机处理过程中，部分社会秩序和工作秩序得以恢复，并着手考虑重建工作。2总结经验教训，完善危机管理体制；目前尚未提上议事日程，但有必要进行全盘、缜密的考虑和分析，并为全国性危机管理体系的建立与完善开始筹划。3处置责任人。4月20日，对SARS危机蔓延负有领导责任的卫生部长和北京市长被免除党内职务；4月26日，两人被免除行政职务，开中国高官问责制度之先河。各地方已经对负有责任的官员进行了较为严厉的惩处。现在，SARS危机风头已过，但危机远未过去，而且存在反覆的可能性。对此，中国政府有着非常清醒的认识。在危机的处理过程中，中央政府尚未来得及总结建立危机管理机制的经验教训，建立全国性危机管理常设
48、机构，但是各级政府已经开始着手恢复和重建社会、经济秩序，部分社会秩序和工作秩序得以恢复。值得注意的是，在危机处理过程中，对SARS危机蔓延负有领导责任的卫生部长和北京市长免除党内和行政职务，开中国高官问责制度之先河。各地方已经对负有责任的官员进行了较为严厉的惩处。当然，这只是一个良好的起步，还有许多问题需要果敢面对，许多工作需要认真加强。中国SARS危机管理的启示亡羊补牢，未为晚矣。这句古训用在中国SARS危机的处理过程上再贴切不过了。检视中国应对SARS危机的过程，笔者认为，如下启示值得我们三思：其一，牢固树立辨证的危机意识。中国改革已进入社会结构的全面分化时期，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，存在形成不同危机的可能。我们应当清醒地意识到，我国已进入一个危机频发时期，而且危机高频发生将是常态。另一方面，任何国家社会都处于变动之中，各种矛盾聚合、爆发、转换，可谓变动不居，应据此树立动态稳定观。 许文惠、张成福主编：危机状态下的政府管理，第12页。中国的辩证法告诉我们，危机充满“危险”，也包含着“机遇”，危机管理是展现人类管理艺术的舞台。对21世纪初的
