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1、1,第六讲 社会政策的制定过程,2,社会政策的制定过程,社会政策的制定过程指社会政策的主体为了满足全体或某些社会成员的需要，或解决某些社会问题而制定相应社会政策的全过程。社会政策决策的内容：指社会政策的内容是指社会政策的制定过程中所要决定的事项是否采取政策行动：建立、修改或取消一项社会政策社会政策行动的受益者范围：主要指受众者的覆盖面福利水平的高低：指在福利性项目中由政府财政或其他公共资金给付的平均水平，也即福利性项目受益者的平均受益程度。资源调动方式：经费来源、人员和物资的保证社会政策项目的运作方式：一个社会项目的具体运行规则及实施方案。一般来说应考虑到受益者资格、资金分配比例、资金给付方式
2、或服务传递方式、社会服务的组织设计和社会福利项目的管理模式、与该项社会政策行动有关的配套政策体系,3,社会政策制定的依据,理论依据：指分析社会政策与法规问题、确定目标、设计方案、规划措施过程中所运用的各种理论和观点。社会现实依据国情 原有社会政策形成的结果 其他社会政策与法规的实践活动历史经验依据：指以往政策制定和实施的经历，可以为制定主体在当前制定社会政策法规提供参考和借鉴以往社会政策法规实践中的成功经验。以往社会政策与法规实践中的失败经历或教训。国外可借鉴的社会政策与法规经验,4,社会政策的决策层次与决策模式,社会政策的决策层次宏观政策层次：大政方针层次上的决策。基本目标、大致的资源调动规
3、模及宏观政策架构等重大问题作出的决策技术手段设计运行方案设计：指一项社会政策在具体运行过程中的各个环节上所采用的具体操作方式。包括一项社会政策行动的基本程序、运行机制、组织体制及管理方式、资源调动及费用控制的具体方式等内容基本方案的设计实施细则的规定,5,社会政策的决策层次与决策模式,社会政策的决策模式：指一个国家在公共政策决策过程中的基本决策体制、制定政策的基本程序和基本决策方法等方面的综合特征将民主型决策模式和集中型决策模式相比较的基础在于公共政策决策过程中民众参与的规模与程度。民主型决策指在公共政策决策过程中人民群众可以以各种方式参与其中，并且能够对公共政策的制定起到实质性的影响。集中型
4、决策模式指制定公共政策的权力被掌握在少数人手上，广大人民群众难以有效参与，或者虽然参与，但其过程和结果的影响不大。,6,社会政策的决策层次与决策模式,另外，公共政策决策模式与决策体制有很大关系。决策体制一般分为行政主导体制和议会主导体制，其划分的基本标准是看政府行政机构和议会在公共政策决策过程中的谁的作用大。民主型决策模式与集中型决策模式各有优缺点。前者能够在最大程度上使公共政策代表广大人民的利益和愿望，并且得到多数人拥护的政策在执行过程中也将更加顺利；但其缺点是它往往成本高、效率低，并且也不能绝对避免被少数人利用而使公共政策偏离公共目标。集中决策的优点是成本低、效率高，缺点是在缺乏民众有效参
5、与和监督的情况下更容易偏离真实的公共目标。各国都尽量综合两方面的优点，主要有以下一些决策模式：,7,社会政策的决策层次与决策模式,代议制民主决策模式：通过人民选举自己的代表，由这些代表来承担制定或审议公共政策的任务民主集中型决策模式：决策过程中广泛征求意见，但最后仍然由少数人集中决定。成本低、效率高精英决策模式：专家发挥作用。成本低、效率高,8,社会政策决策的主要影响因素,社会政策的需求状况政府和政党的目标社会政策的预期效果社会政策行动的成本,9,社会政策的可行性,社会政策能够有效实施的可能性，包括可能性、合理性、有效性和可接受性等。主要指社会政策所需要的条件能否被满足，能否达到预期目标，手段
6、是否合理，以及实施此项政策的后果能否被接受经济可行性：财政上的可能性及政策可能对经济运行带来的后果政治可行性：可能对政府、政策或领导人产生的政治影响技术可行性：在技术上的可实施性，包括在项目的管理、服务及配套行动过程中所需要的各种技术设备、有效的制度安排及合格的专业人员,10,信息系统,社会政策的制定依赖于充分和准确的信息。社会政策所需要的信息包括关于社会成员基本生活各个方面的需求的信息、关于社会问题状况的信息，关于公众对社会政策态度的信息、关于现有政策与制度及其运行情况的信息等。信息对社会政策决策的影响信息不及时导致社会政策不能对需求和社会问题及时作出反应缺乏有效的信息或信息不完整，导致决策
7、者难以做出决策信息被扭曲可能导致真实的情况被忽略、被夸大，从而导致决策者作出错误的政策判断信息被一些集团或个人利用，他们通过控制信息而在很大程度上影响政策走向,11,利益集团的影响,利益集团指社会中具有某种共同特点，并因此而具有共同利益的人所构成的集团。如商界团体、工会、青年组织、老人协会、行业协会、妇女组织、某些职业联合会都在某种程度上属于利益集团。临时性的集体性活动；具有某种长期组织形式的利益集团活动；采取政治性的行动和长期性的文化和意识形态行动，以从根本上改变政府的社会政策方向和整个社会在社会政策方面的基本理念。利益集团的存在对社会政策的影响有多重意义,12,公共舆论及大众传媒的影响,公
8、共舆论是对社会中各类组织、公众人物及公共事件的评价、意见和建议等方面的表达方式，最主要的是对执政党各项政策的态度 公众舆论的表达方式普通人之间就某一问题或政府某一政策的非正式议论及态度交流，这种议论和交流可以形成社会心理场，使许多人参与其中，使政府决策者和工作人员感受到压力 非政府场合和小范围的公开表达，以至于在局部出现对政府政策的公开批评大众传媒加入进来，使得这种讨论和态度更加集中，在更大范围内扩散。如果以批评性意见为主，则对政府决策者和工作人员产生很大的压力,13,公共舆论及大众传媒的影响,公众和传媒的影响使政府受到压力政府领导及其相关工作人员会在不同程度上受到心理压力政府会失去公众的信任
9、公共舆论还可能引发群体性的示威和有组织的政治行动，给政府和执政党带来实质性的压力 政府在制定社会政策的过程中越来越重视大众传媒的作用通过大众传媒和公众舆论来了解民众的需要及他们对有关问题和社会政策的问题及态度，然后主动调整政策以满足更多民众的需要和更符合社会的公共利益通过大众传媒解释和宣传政府的政策主张，使民众更多了解某项社会政策的意义，以促进政府与民众之间的沟通和相互理解政府也可能对各种媒体实行控制和施加影响，以使它能够更多地为政府所用，并抵消某些利益集团对某些媒体的操纵,14,领导人的偏好及主管部门,社会政策制定过程中处于权力中心的领导人包括一个国家和地区的政治领导人和政府行政部门的主要官
10、员。由于他们在社会政策制订过程中具有不同程度的权力空间，他们能够对社会政策的方向、水平和发展速度产生影响。领导人的个人偏好是指领导者个人在理解和处理公共事务时的主观倾向，包括领导人的价值倾向、社会态度、处理事务的原则，有时还包括个人性格等政府有关职能部门及其负责人在社会政策的制订过程中也会发挥很大作用。他们负责收集信息并评价有关社会需求及社会问题的严重程度，提出相关的政策议案，监督社会政策行动的实施过程，并对社会政策的效果进行评估。其工作积极性、创造性、社会责任心、理论和知识水平、经验和能力，以及价值立场、个人偏好等都会对其主管的社会政策产生影响,15,突发事件,事先没有预料到的，在短时间内发
11、生的比较严重的事件。可以暴露中社会中已经存在的社会问题，促进公众重视这些问题和政府制定相应的社会政策去解决这些问题可以暴露社会政策体制的薄弱环节，有利于提出改革和强化政策体系在突发事件的影响下，政府往往受到更大的压力去解决一些社会问题，公众也会更赞同政府在某一领域的特殊行动,16,社会政策制定的一般程序确立社会政策议程,特指政府根据各项任务的轻重缓急而安排的制定社会政策的计划。政府社会政策议程的实质是政府对解决各种问题的优先性安排，即哪些问题应该优先解决。广义的社会政策议程还包括公众的议程，即公众对哪些问题应该优先解决的态度。产生方式：公众议程先于政府议程。即首先是公众认识到和重视一个问题，形
12、成一定的公众议程，然后通过各种方式影响政府，促使产生相应的政府议程；政府议程先于公众议程。即首先是政府部门和领导人发现并重视了某一问题，然后采取相应的行动，再通过宣传使公众也认识和重视该问题，形成公众议程，并支持政府行动。公众议程的形成需要通过一定的群体性行动和媒体的报道而表现出来。为避免对公众和媒体的歪曲理解，政府还通过民意调查、媒体反映、人大政协提案、专家研究报告等形式,17,社会政策制定的一般程序确立社会政策议程,政府议程并不是对公众议程的简单反映：政府机构及其负责人可以先于公众发现问题和形成政府议程在公众议程在先的情况下，当政府面临来自公众的压力时，一方面要采取一定的行动以面对社会的压
13、力，另一方面需要启动自己的决策程序，对相应的问题进行分析，以决定该问题能否进入相应的政策议程。政府的行动组织调查研究，广泛收集相关信息分析信息，以掌握各种情况，包括需求程度和社会问题的严重程序初步评估该问题可能在社会各个方面产生的后果，以及对执政党和政府基本目标的影响程度,18,社会政策制定的一般程序确立社会政策议程,是否进入社会政策议程是否启动一项社会政策行动：是否制定、修改或废止一项社会政策新政策的基本方向：加强或减弱某一领域的福利水平；提高或降低政府对某一领域的财政开支影响因素客观事实：社会成员是否存在着某种尚未得到满足的需要，或者某种社会问题是否真正存在，其严重程度如何一定的社会结构影
14、响着政府及公众对某些群体的需要或社会问题的重视政治体制影响着相关信息在体制内的传播速度和保真程度，以及在社会上的公开传播程度，同时影响着政府对某种社会问题反映的灵敏程度,19,确立社会政策议程,社会成员：普通公民政治家研究者和专业人士利益集团大众传媒知名人士社会工作者,20,方案设计,社会政策方案是指社会政策行动的具体项目的行动计划，包括政策行动的基本内容、规模、水平、受益对象、资源调动方式，运行机制、组织方式及具体的实施方式等内容基线调查：在一项政策行动开始之前，就该行动所要解决的问题以及其他相关问题的现状做详细调查意义：收集当时当地与该项目主要行动有关的数据，以便为项目设计提供基本数据；掌
15、握项目开展时所及区域中与项目有关的主要问题的现状，以便将来与项目执行后某一时点的情况进行比较。前测,21,方案设计,初步方案设计：寻找实现目标的手段，其目的在于提供各种可供选择的多种备选方案。一般要解决以下问题：总体目标具体行动及目标可调动的资源基本体制和项目运行机制受益者及预期后果分析组织管理评估择优：竞争方案的比较、初步可行性研究、最优方案的初步确定,22,社会政策的可行性研究,一般内容：一般从政治、经济、技术方面进行深入的调查和分析可行性研究的方法特点实性性研究与规范性研究相结合定量分析与定性分析相结合民众的意见与领导人意见、部门意见、专家意见相结合多学科和多方法相结合。可行性分析中经常
16、使用“德尔菲法”来进行专家调查可行性研究的结果：可能会否定、支持或有条件支持一项社会政策方案，或者是在多个社会政策方案中选择出可行性最高的方案。比较均衡,23,社会政策制定中的德尔斐法,德尔斐原是古希腊的一处遗址，也是传说中神谕灵验并可预卜未来的阿波罗神殿所在地。后人借用德尔斐来比喻高超的决策能力。世纪年代，美国兰德公司与道格拉斯公司合作，研究一种比如何通过有控制的反馈更为可靠地收集专家意见的方法时，以德尔斐为代号。德尔斐法由此得名。德尔斐法强调参与决策的成员互不见面，采用函询调查，请有关领域的专家对决策对象分别提出意见，然后将他们所提意见予以综合、整理和归纳，匿名反馈给各位专家，再次征询意见
17、，随后再加以综合和反馈。如此多次循环，最终得到一个比较一致的并且可靠性较大的意见。,24,社会政策制定中的德尔斐法,优点：德尔斐是在头脑风暴法上发展出来的。匿名性；决策结果具有统计特性。缺点：与会者人数有限，代表性不够充分权威的影响较大易受表达能力的影响容易受潮流思想的影响；发言人受自尊心等心理因素的影响所需时间长,25,26,试点,所谓试点，是指决策者为了验证社会政策方案的可行性，发现其存在的缺陷，而在正式实施该方案之前先在局部区域或组织内将社会政策方案做实验性的实施，并在此过程中掌握有关社会政策实施过程及其效果的实际情况，以便为进一步的修改完善及正式实施做好准备。社会政策试点的目的为了检验
18、某项社会政策方案的可行性为了发现该方案存在缺陷，以便进一步地修改为了发现该项社会政策方案的实施可能带来的社会后果，尤其是负面后果，以便在正式全面实施该项政策方案之前作好相应的准备,27,试点,一般程序和要求：一般包括选点、展开试点工作、试点工作的总结及效果评估等环节。有单方案一处试点、单方案多处试点和多方案多处试点等不同安排。从时间安排来看，有多处试点同时进行、一处试点、多处试点相继进行等不同安排在选点过程中，应注意所选出的点具有典型代表性，即在其主要的社会特征方面能够在最大限度上与更大范围的社会相一致在试点过程中应该保持客观、真实的社会条件，以使社会政策方案能够在真实的条件下得到真正的检验，
19、并发现问题对于试点工作的总结和评估应该实事求是，全面总结和评估试点工作的结果，充分总结和分析试点过程中发现的社会政策方案的不足之处,28,试点,试点工作的评估结果获得无条件通过有条件通过，即总体方案可行但细节需要修改被否定,29,社会政策的审批,对社会政策的审批就是将经过前面各个阶段而得到的社会政策文本交给最高决策层讨论，以决定是否批准实施的过程审批过程中的基本要素：审批者：负责审查和批准社会政策的机构和个人审批模式：指在社会政策审批过程中集中各种意见的基本方式，主要体现在对社会政策方案的最后审批模式上。有领导个人审批模式、领导集体审批模式和民主审批模式。我国最主要的是领导集体审批模式,30,
20、社会政策的审批,审批程序：由某项社会政策的主管部门会同国务院法制机构起草政策法规草案国务院常务会议审议行政法规草案，并且由国务院法制机构或者起草部门作说明。国务院常务会议审批过程中将决定是否通过，并提出修改意见国务院法制机构根据国务院的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行行政法规在公布后的一段时间将报全国人民代表大会常务委员会备案此外，需要通过人大立法的社会政策法案按照相应的立法审批程序办理。同时，由国务院下属部委级机构制定的社会政策制定的社会政策则按照相关部委内部的工作程序办理，或按其相互之间的协作工作程序办理,31,社会政策的审批,社会政策审批过程
21、中的影响因素社会政策草案的成熟程度是否得到批准具有重要的基础作用政府主要领导人的起着关键性的决策作用政府职能部门在社会政策的审批中起着重要作用各个利益集团以各种方式影响社会政策的走向，导致在政策审批阶段中各种影响的“白热化”,32,社会政策文本的发布,社会政策文本的类型：国家正式的法律文本、国家行政机发布的政策法规文件国务院发布的条例中央或地方政府行政机关及其职能部门发布的各种“实施细则”和“规定”等文本。各种通知、意见、讲话等类型的政策文本。一般由中央或地方政府或其职能部门发布，其强制性和具体化程度依次递减,33,社会政策文本的发布,社会政策文本的发布过程及范围国家立法机构通过的法律文本经过国家主席鉴署，以国家主席令的方式向全社会公布。其方式是在主要报刊上全文登载法律文本，并且在主要电台、电视台上报道有关新闻。同时通过一定的出版社出版该法律的单行本，并将之编入权威的法律汇编中央政府的行政法规签署公布后，会及时在国务院公报和全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构会及时汇编出版行政法规的国家正式文本。地方政府的法规则一般在当地范围内公布一般要规定开始实施的时间。新政策一般在公布之日之后的一定时间内开始实施,
