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1、SAWSSTATEADMINISTRATION OFWORK SAFETY国家安全生产监督管理总局调查研究第11期 （总127期） 2006年 8月25日 民爆行业安全生产问题及对策国家安监总局监管二司副司长 王力争按：民爆行业属高危行业，近一段时间以来，重特大事故多发，给人民群众生命财产造成重大损失。本文结合典型事故案例，对事故原因进行了深入分析，从安全监管、企业管理、执法监督、产业政策等方面查找了影响安全生产的深层次问题，提出了积极应对措施和建议。强调要通过落实产业政策、加强制度建设、加强安全监管、强化主体责任、推进科技进步、深化专项整治等措施，加强民爆产品生产、销售、运输、储存和使用等环
2、节的规范化安全管理，遏制事故发生，保证安全生产。主题词：民爆行业 安全生产 政策措施 民爆行业是国民经济建设的重要基础性产业，几年来得到快速发展。“十五“期间，全行业生产和销售总值平均分别增长15.04%和15.16%。2005年完成生产总值137.81亿元，同比增长18.9%。民爆行业属易燃易爆的高危行业，其产品生产和使用的风险性较大，重、特大伤亡事故时有发生，近年来呈多发递增趋势，须深入研究分析，完善措施，加强安全生产工作。一、我国民爆行业现状和问题民爆行业最早是由军工的弹药企业为支援国民经济建设转产而来，其中相当一部分企业是由各类矿山自用炸药厂所构成。其产品已形成包括工业炸药、工业雷管、
3、工业索类火工品、油气井用爆破器材、地震勘探用爆破器材等8大类、39个品种、378个产品，广泛应用于矿业开采、能源建设、建筑业、交通建设、农林水利建设、地震勘探、化工以及国防建设等领域。目前有生产企业394家、经营企业1728家、使用单位13.5万个、储存库房5.4万个。“十五”期间，民爆行业工业炸药年产量由128万吨增长到240万吨，工业雷管年产量由21亿发增长到32亿发。一个时期内，民爆行业的安全生产状况保持了相对稳定，但问题仍然十分突出。特别是今年以来，连续发生多起重特大爆炸事故，暴露出民爆行业在快速发展和企业市场化转型的情况下，存在企业安全生产和政府行业安全监管滞后等一些不适应的问题。（
4、一）政府安全管理不到位，行业监管责任不落实。民用爆炸物品的安全监督管理涉及国防科技、公安、安全监管等多个部门。目前国防科技工业主管部门民爆行业安全监督管理体系仍不健全，在市、县没有相应的管理机构，使众多分布在市、县区域内的民爆生产企业的政府行业基层属地安全监管职责不落实，监管主体缺失，存在管理盲区。一些省级民爆行业安全监督管理机构设置不规范，有的安全管理人员配置不足，不适应高危行业安全管理的需要。山东招远七一六有限公司“4.1”死亡29人的特大爆炸事故暴露出民爆行业主管部门特别是县级管理部门安全监管责任不落实，对企业安全生产管理混乱，超量生产、存储违规行为未进行纠正，监管不力等严重问题。山西宁
5、武“7.7”私藏炸药爆炸，造成49人死亡事故，也反映出地方有关部门对非法制造、买卖、运输、使用民用爆炸物品的行为打击、查处不力。山西运城河津市黄河二矿“7.8”井下炸药库非法火工品发生爆炸导致塌方，造成8人死亡，说明一些煤矿企业对火工品的购买、使用和管理存在漏洞。（二）企业主体责任不落实，安全基础管理薄弱。在市场需求和利益的拉动下，民爆生产企业普遍存在超员、超储、超产、超时“四超”违规生产行为。有的企业安全生产主体责任不落实，存在侥幸心理，片面追求经济效益，组织突击生产，事故隐患严重；用于安全设施改造、安全管理和安全隐患整改等方面的投入不足，仅占产品销售收入的2.25%；不少企业内外部安全距离
6、不够，本质安全度低；一些企业现场管理混乱，未能很好执行“三少三隔开”的原则，安全生产规章制度和安全培训教育流于形式,“三违”现象突出。安徽当涂盾安化工集团有限公司“6.16”死亡16人的特大爆炸事故，职工违规操作，在排除设备故障时发生事故；去年重庆綦江东溪化工有限责任公司“4.21”死亡17人的特大爆炸事故，是由于企业在雷电气候条件下，职工违规夜间超时生产，雷电引发爆炸。更为值得注意的是，近年来发生爆炸事故的铵锑炸药、乳化炸药生产线，其设备大都老化落后，使用年限在10年以上。（三）法规标准建设相对滞后，执法监督检查乏力。1984年发布实施的民用爆炸物品管理条例，历经22年才修改、完成。今年5月
7、10日正式颁布民用爆炸物品安全管理条例，并将于9月1日实施。但相关的安全技术标准、规范还不尽完善，不配套。如企业危险工房、车间作业人员定员、民爆生产设备强制报废年限和淘汰的有关标准和管理规范，特别是对重要关键生产设备的设计、制造和鉴定、许可、推广的管理标准也亟待研究制定和实施。在执法监督上，有关职能部门对普遍存在的“四超”违规生产行为、重大安全隐患和发生事故企业的处罚失之于宽，失之于软，特别是对企业安全生产条件审核、把关不严，动态监管不到位。（四）行业市场准入“门槛”较低，产业政策导向功能不强。民爆企业“小、散、低”问题十分突出。所谓“小”，就是企业规模普遍较小，难以形成规模经营。我国民爆企业
8、近400家，而韩国仅3家，一些发达国家也仅几家或十几家。我国工业炸药生产企业325家，产量在2万吨（含2万吨）的企业仅占工业炸药生产企业7%，产量在5000吨以下（含5000吨）的企业占工业炸药生产企业一半，生产集中度低。所谓“散”，就是企业数量多且企业布局和工艺布局不合理，危险场所作业人员过度集中。所谓“低”，就是企业的装备技术水平低，本质安全生产程度低。在宏观调控上，缺乏鼓励和引导企业发展先进、新型、安全度高的产业政策。目前我国民爆散装产品仅占10%，而美国、俄罗斯、智利、南非等国占80%。二、加强民爆行业安全生产工作的对策措施当前和今后一个时期，民爆行业要以贯彻实施新条例为重点，深刻吸取
9、事故教训，在法制、体制、机制、制度、技术、政策等方面，采取一系列对策措施，实行标本兼治，综合治理。（一）严格实施产业政策，发挥规划导向作用。“十一五”期间，民爆行业要充分发挥产业技术政策的作用，鼓励发展科研、生产、配送、爆破作业一体化的大型企业集团，提高产业集中度，解决企业“小、散、低”的问题。一是制定和实施行业安全技术标准和规范，提高企业市场准入“门槛”。今后注册资金少于2000万、没有相应资格安全管理人员和特种作业人员、专业技术人员占企业职工的比例低于15%的民爆物品生产企业将不予许可。二是建立民爆行业技术设备和产品的强制淘汰标准和制度。对达到报废年限或工艺落后、不安全、污染严重的技术设备
10、和产品，实行强制淘汰制度，并向社会公布。三是限制小企业的发展。今后对年生产能力低于5000吨的炸药生产企业，不再许可改造扩能，并将逐步予以淘汰。同时，对生产规模小、生产工艺落后、本质安全度低、不符合标准要求的企业实施关闭。四是对进行重组和集团化生产的企业实行鼓励政策。通过上述产业调整，力争到2010年现有生产企业数量减少一半左右。（二）完善安全法律法规体系，加强行业政策制度建设。有关部门要根据民用爆炸物品安全管理条例的规定，抓紧修订、完善和制定与其配套的安全法律法规和相关政策、制度等。一是要尽快修订、完善与条例配套相关行政许可的规章制度。如民用爆炸物品生产、安全、销售、进口许可实施办法以及作业
11、分级管理办法等。二是研究制定相关安全标准和制度。如制定企业危险工房、车间作业人员定员、民爆生产设备强制报废年限标准和制度，特别是要制定重要关键生产设备的设计、制造和鉴定、许可、推广的标准和管理办法等。三是积极研究和推进民爆企业安全生产费用提取、安全生产风险抵押金、意外伤害保险、工伤保险及民爆行业事故死亡、伤害的经济赔付标准等，并制定可操作的实施办法，发挥经济政策的引导和保障作用。（三）依法落实政府监管责任，强化民爆行业安全管理。根据国家有关法律法规，国防科技工业主管部门负责民用爆炸物品生产、销售和相应存储的安全监督管理。民爆行业主管部门依法强化民爆物品生产、销售和相应存储环节的安全监管。公安机
12、关负责民用爆炸物品的公共安全管理，加强购买、运输、爆破作业、使用及相应存储等环节的安全监督管理，监控民用爆炸物品流向，加大对非法制造、买卖、运输、使用民爆物品犯罪行为的打击、查处力度。安全生产监督管理部门负责做好有关安全监督管理工作，从综合监管的角度，对有关部门安全生产监督管理工作进行指导、协调和监督，认真、及时查处事故，严肃追究事故相关责任人；同时，积极配合公安机关清缴已关闭煤矿和矿山企业的矿用爆炸物品，严防流失。民爆行业安全生产管理的重点和难点在基层。要根据权、责统一的原则，依靠市、县政府，切实落实民爆行业基层属地安全监管机构，层层落实安全监管责任，强化调控手段；加强安全生产和管理业务知识
13、培训，提高专业技术管理能力。建议建立民爆行业基层执法队伍或实行地方委托执法方式，使基层执法和监管工作真正落到实处。（四）推进行业技术进步，提高企业本质安全。实施“科技兴安”战略，大力采用先进、实用、可靠的安全工艺技术和设备，改造符合产业政策方向的企业。一是要加强行业安全科技攻关和安全技术改造工作。建立民爆行业国家、地区、企业三级科技研发平台，组织科技攻关，加强自动化控制、遥控操作、人机隔离等先进生产技术的研发和推广工作，提高工艺、设备的安全可靠性，减少危险作业场所在线作业人员数量。二是积极采先进技术，淘汰落后、安全可靠性差的生产工艺和设备。工业炸药、工业雷管等主要民爆产品要实现连续化、自动化生
14、产，并增加在线自动检测能力，鼓励和推广炸药现场混装作业方式。三是采用技防手段，加强危险作业场所的安全监控。所有企业工业炸药生产线必须安装电子监控设施，覆盖所有危险作业工序，对关键设备还应加装声音监控装置，以强化企业自我动态监管。四积极运用新技术、新工艺，发展新型、安全、可靠的民爆产品。工业炸药及其产品要向多品种、系列化、散装化、低污染、低感度、性能优良、安全可靠的方向发展；工业雷管等起爆器材向高精度、高可靠性高安全性、环保型发展，大力发展以导爆管雷管、电子雷管为主体的新型高技术产品，基本淘汰铵梯炸药、导火索、工业火雷管等。（五）强化安全基础管理，落实企业主体责任。坚持安全发展的指导原则和科学理
15、念，切实落实安全生产主体责任，全面加强安全基础管理。贯彻实施民用爆炸物品安全管理条例等法律法规，健全安全生产规章制度和安全操作规程，完善事故应急处置预案，设立独立的安全生产管理机构，配备具备相应资格的专职安全管理人员，保障安全投入，消除事故隐患。落实企业法定代表人、实际投资人安全生产责任人的责任，将安全责任落实到每个工房、车间、班组、岗位和职工。政府有关部门要强化对企业安全生产“第一责任人”履职尽职情况的监督和考核，促进企业主体责任落实到位。同时，企业要加强危险作业场所现场特别是危险品专用生产设备的管理，严格按章操作，严格实施“三少三隔开”的安全规定。加大对企业安全生产管理人员、特种作业人员和
16、其他从业人员的培训考核工作力度，严格考核标准，提高民爆企业从业人员的安全技能知识和安全防护意识，规范从业人员的安全生产行为，减少并杜绝“三违”现象的发生，实现企业安全生产。（六）严禁企业“四超”行为，深化安全专项整治。“四超”行为严重违反国家有关民爆行业安全生产的法律法规和标准、规程，是当前民爆企业安全管理的“痼症”，必须采取断然措施，严禁“四超”行为。即，严禁企业超出工房定员安排生产作业人员，严禁企业超出生产工房和仓库核定的药量存放危险品，严禁民爆产品年生产量超出企业规定能力和生产计划，严禁企业在民用爆破器材企业安全管理规程禁止的时间段内组织生产，必须严格按照定员、定量和核定能力生产，实现均
17、衡生产。目前民爆行业正在组织开展为期两个月的以治理“超产”行为为重点的跨地区交叉安全专项检查。对每一个民爆生产、销售企业，每一个危险工房、生产线都要进行逐一检查。发现属“四超”行为的企业，立即对其实施3个月以上的停产整顿，情节严重的，吊销其安全生产许可证和相关资质；对存在外部安全距离不足的企业，限期整改，对整改不符合安全要求或不按期完成整改的，要吊销企业安全生产许可证。同时，对发生死亡10人以上事故的企业，吊销其安全生产许可证和相关资质。地方安全监管部门配合民爆行业主管部门做好安全生产条件的考核和监督检查工作。近期国防科工委、安全监管总局将组成联合督查组对重点地区、重点企业进行抽查。（七）严格
18、安全生产许可制度，强化日常动态监管。截止今年7月底，民爆行业已对2006年6月30日前经整顿仍达不到颁证标准的10家民爆企业取消了相关资质。目前有387家企业已取得安全生产许可证。对新纳入民爆产品管理，尚未取得生产凭照和申领安全生产许可证的11家企业（产品为安全气囊、苦味酸等），要制定安全评价、审核标准，评价机构要严格进行安全评价，颁证部门要认真审核其安全生产条件，对不符合标准的企业不予发证。进一步完善许可证日常动态监管制度和监管程序，实施许可证年检制度，对持证企业进行抽查和回访，加大监管力度。对持证企业，安全生产条件发生重大变化或降低安全生产条件和发生事故的，必须重新审核安全生产条件，责令停
19、产整改，依法暂扣或吊销安全生产许可证和相关资质。对不具备安全生产条件，已依法吊销安全生产许可证、民爆产品生产资质或提请政府关闭的企业，应及时向社会公布，强化社会监督。民爆行业行政主管部门、公安部门、安全生产监管部门等应加强信息交流，强化监督检查，推进联合执法，加强源头管理。 本期分送：总局党组成员、煤矿安监局领导，局机关各司局，各省、市、自治区和计划单列市、新疆生产建设兵团安全生产监督管理机构，各省级煤矿安全监察局，各直属单位。 国家安全生产监督管理总局政策法规司编 啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊
20、啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊我国民爆行业安全管理存在的主要问题及对策措施啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊
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