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1、地方政府对教育补助的运用摘要：联邦政府和州政府影响教育成果的能力，取决于地方学区在财务上和教学上如何使用政府间转移支付。本文向政策制定者简短介绍教育补助的经济学分析和教育财政改革的意义。概述联邦和州政府用于增加地方教育开支所运用的教育补助，总结州政府运用不同形式补助的经验。关键词：教育补助，地方学区，教育财政改革1 引言在美国，教育服务的供给有一个重要的特征，那就是政府产生税收的责任与政府提供教育服务的责任基本是分离的。地方政府，无论是独立的学区还是自治市，对提供初等教育和中等教育负有几乎全部的责任。但是，在用于支持教育的税收中，这些地方政府只提供了大约45.5%的部分，州政府（大约48.1%
2、）和联邦政府（大约6.4%）提供了其余的税收。这些由州政府和联邦政府产生的的税收，通过复杂多变的政府间转移支付或拨款的的方式，转移到地方政府。政府间拨款的结构很复杂，部分原因在于税收的路径并不明确。首先，一些联邦政府基金先付给州政府，再拨给学区；而其他联邦基金直接拨给地方学校部门。其次，在联邦水平和州水平上都有大量的教育拨款，并且这两种层次的拨款都有很多目的，或者是资助特定的教育部门，或者是补助特别问题，或者是用特定方式影响学校行为。最后，不同州的政府间转移支付，在数量和结构上都有很大不同。一些补助针对于特殊地区，而另一些是对教育的一般性支持。一些拨款按一次性、学生人均的标准分配给学校，而另一
3、些根据地方税收或者支出计划，有效计算匹配的需求。一些拨款对所有学区平等对待，一些明确用于重新分配资源。考虑到制度结构，明显看出联邦政府和州政府影响教育结果的能力，取决于地方学区如何在财务上和教学是哪个使用这些政府间转移支付。本文向政策制定者简短介绍教育拨款的经济学分析，得出教育财政改革的意义。我们考虑如下议题：（1）地方学区使用拨款在何种程度上能增加教育开支、扩大教育服务？（2）由拨款产生的额外教育支出与拨款本身的特性有何种关系？（3）如果拨款指定用于一种特定的教育功能，这些额外的资源在何种程度上会增加学校预算中的其他教育功能？（4）州和联邦的教育拨款在总体上改变了公共教育的性质了吗？或者它们
4、仅仅支持欠富裕地区？（5）当州政府选择改革基础教育和中等教育财政体制的一系列选项时，地方政府对教育拨款如何使用的迹象，在改革最有效性这个问题上，能够说明什么？在下一部分，我们就州和联邦用于地方教育支出的拨款类型做一概述，然后根据州政府的经验，总结不同教育拨款形式的实证分析。我们据文献得出一些结论和教育财政改革的意义。2 教育拨款的结构我们至少用三种尺度描绘教育拨款的特征。一种尺度是产生税收和提供拨款的政府的层级（联邦还是州）。一种尺度是拨款制定项目的“宽度”（拨款是一般性支持还是针对特定功能分类）。一种尺度是分配机制（要求接受拨款的地方政府有附加投入，还是仅仅增加地方政府资源）。来自州政府的一
5、般性教育支持，无论是按生均形式的基本补助，还是其他形式的平均化补助，其补助的总额在1995-1996年占了地方教育税收总额约三分之一，占了所有教育补助的61%左右。这些补助一般分为两大类。通常称生均、一次性的补助为基本补助（foundation aid），因为生均补助提供了一个最低支出水平；州政府补助提供了基本补助，在此基础上，地方政府可以补充。通常，一个基本补助项目的目的是提供一个基本的补助水平，减少对富裕区的补助。目前采用的基本补助公式为Gi=B1+Ci-R*VI式中：Gi 为i学区的学生人均补助；B 为基础性学生人均补助；Ci 为i学区的成本指数；R* 为公式中的基本财产税率；VI 为i
6、学区的学生人均财产税基。在州范围内，每个学区之间的教育成本可能大不相同，在高成本的学区，名义基本水平必须更高，才能保证与其他学区相同的实际基本水平。学区有选择税率的自由，其选择的税率可能比公式中基本财产税率R*更高或更低。如果学区被允许选择低于R*的税率，那么补助就不足以弥补差距达到基本水平。这样，除非基本补助公式中的基本财产税率比学区采用的实际税率更高，教育支出就不会增加。如果学区被允许选择高于R*的税率，基本补助项目就使得学区增加税收，在教育开支上超过基本水平。因此，最新一些基本补助计划列入了一些对学区行为的限制条款，比如强制实行最低税率，或最低支出，或要求地方学区维持税收。保证税基(GT
7、B)，又称学区能力均等化补助。这种补助方案旨在为每一个学区提供一个相同的、基础性的学生生均税基，有别于基本补助计划中设定一个基础的学生生均最低支出水平。虽然在GTB方案中，如果学区选择不同的税率，仍然不能确保学区间生均支出的均等化，但该方案有效的为各学区提供了相同的基础税基。另外，GTB是一种配套而非一次性的补助，减少学区的教育成本，有着与基本补助不同的经济效应。GTB补助的一般公式为：Gi= B+(V* 一Vi)*Ri式中Gi 为i区学生的人均补助；B 为基本补助；V* 为保证的学生生均税基；Vi为i区学生的人均财产税基；Ri 为i区财产税率或被允许的最高保证税率。在纯粹GTB模型中，B=0
8、，Ri是没有任何最大化的地方税率。在这种情况下，如果学区的生均税基Vi比保证生均税基V* 少，学区就能得到正的补助，而补助金额与学区选择的税率呈正相关。实际上，补助包括了一个学区支出的常数分数，等于Vi/ V*。在此模型的变形中，一些州政府把基本补助模型与GTB模型结合起来，在保证税基外提供了基本生均补助，也就是，设定B0。在这种情况下，如果于Vi= V*，学区就能获得恰好等于基本补助数额的生均补助，当Vi V*时，补助就会减少直至为0（负数补助通常不会运用）。在GTB模型中，Vi= V*的学区税率的增加会导致更多的生均补助。地方学区生均支出增加1美元，边际成本就为Vi/ V*美元。 除了州政
9、府的一般性补助，联邦教育拨款和来自州政府的指定拨款占了所有教育拨款总额的近39%。几乎所有对初等和中等教育的联邦拨款用于特殊地区和贫困地区。唯一一个主要的一般性教育拨款是“联邦补助”（Federal Impact Aid），作为“直接”专项拨款的一部分。其他的主要联邦专项拨款用于支持不利背景学生，学生午餐项目促进学生营养等等。这些专项拨款根据不同类学生数量等原则分配给州，然后由州根据一些规则在学区之间分配。这些资助的大部分是一次性的，数额通常由学生的特点决定。3 州政府一般性教育补助（一次性补助）传统的基本补助向学区提供额外收入，通常等于目标补助金总额和地方特定税率产生的税收之间的差额。教育支
10、出需求对收入一般是无弹性的，其测量的弹性在0.40-0.65之间，(也就是说，收入每增加百分之一，支出增加百分之0.4)，一次性的基本补助预期只能在相当有限的程度上增加教育支出。补助的一部分预期会产生额外（教育）支出，剩余部分一般减少地方税（或增加公共教育之外的商品的消费）。举例来说，假设一个人均收入20000美元的学区决定无州补助的生均支出为3000元，教育需求的收入弹性为0.5，州向此学区提供生均2000美元的补助，则教育支出预期只会增加百分之五，或150美元。但是，有经验证据表明，与收入增加相比，同样数额的一次性拨款对政府支出的影响大得多，称为“苍蝇纸效应”。人们提出很多理论解释这种效应
11、为何出现，但是它的本质是：由于各种原因，选民可能认为来自州政府的补助与他们私人收入增加不一样。这表明由补助增加引起的政府支出是收入增加引起支出的二至三倍。继续解释上面的例子，如果补助引起的教育支出增加额三倍于收入引起的增加额，那么2000美元补助会导致生均教育支出由原来的3000美元增加到3450美元。补助的大部分仍然用于减少地方税。关于60年代和70年代美国州政府一般性补助的支出效应的研究证明了这些预测。州政府补助增加了地方教育支出，但只是在相当有限的程度上增加（not dollar-to-dollar）。Tsang与Levin（1983）指出州对学区的整笔拨款使得教育支出的边际增加为0.3
12、-0.7美元。也就是拨款的每一元中，0.7-0.3美元用于了减税。正是由于州政府发现非限制一般性基本补助并没有促进教育支出的均等化，在70年代后期和80年代，很多州开始才采用学区能力均等化结构或保证税基。GTB补助是匹配的，因为地方税收的增加产生了相应的拨款金额的增加。实际上，GTB补助允许地方学区用折扣“购买”额外的生均支出，用少于一美元的价格购买价值一美元的教育支出。但是，因为教育支出的需求似乎既是无价格弹性的，也是无收入弹性的，加之匹配产生的减价，所以学区能力均等化补助会增加教育支出，但是增加额少于补助金额。举个例子，假设一个地方学区决定无州补助的生均教育支出为3000美元，现在州政府引
13、入能力均等化教育补助项目，负责学区教育支出的三分之二，这还是一个欠富裕学区。如此，此补助项目使地方教育成本降低了67%（从1美元降低到0.33美元）。教育需求对于价格的弹性估计为-0.15至-0.5,。假设价格弹性为-0.3，则补助引起了生均教育支出预期增加20%或600美元。此学区现在在每个学生身上花费3600美元支出，接受了2400美元的州政府补助。最后结果是，地方税从最初的生均3000美元降低到1200美元。实际上，补助金额中的600美元用于了高等教育支出，1800元用于了代替地方税。由于这个原因，GTB补助不能在学区之间实现生均支出的均等化。虽然GTB为较贫穷学区提供了比富裕学区更大的
14、减价，教育需求的无弹性表明贫穷学区并不能产生足够多的教育支出来缩小差距。了解这一点非常重要：如果补助项目的结构不变的话，增加州政府补助项目的总金额不能改变它们效果的有限性。如果教育需求是价格无弹性的，绝大部分的补助金额将会用于较少地方税收，不管教育支出价格会降低多少。当然，增加教育支出或许并不是一般性教育补助的唯一目标，或者根本不是其目标。其他可选择的目标包括提供财产税一般性减税，在学区间均等化财产税率，或是教育财政制度“财富中性”。虽然GTB补助似乎并没有增加足够的支出使学区间支出差异有实质性的缩小，但它确实减少了地方税收负担，使得财产税率均等化。因为低收入低支出的学区税率往往比较高，并且这
15、些学区通过GTB获得更多补助，地方学区税率差异可以大大减少，即使支出差异没有减少。同样的，教育的财富中性即在地方教育支出和地方平均财富之间没有任何关系可以通过GTB形式的拨款实现，即使拨款的绝大部分导致了地方税收减免而非教育支出增加。实质上，GTB拨款的价格效一定足以抵消教育支出需求的财富效应回到教育支出上来，要注意到无限额配套补助，（例如能力均等化或者GTB教育补助）增加政府支出的数额要比同样数额的一次性一般收入分享还要多（在这里，一般收入分享数额足够大，使得其引起的政府支出和配套支出相等）。虽然学区在这两种情况下都可以选择相同的教育支出，但这并不是因为与配套补助相关的价格激励作用。在上述例
16、子中，支付三分之二教育成本的能力均等化补助产生了2400美元的补助和600美元的支出增加额。2400美元的一次性基本补助会使支出增加180美元（假设没有苍蝇纸效应），或者附有苍蝇纸张效应的540美元。无论在那种情况下，配套的能力均等化补助都更有激励性。因为传统的非限制基本补助和能力均等化补助都不能有效地缩小学区之间的差距，许多州在90年代开始采用要求地方政府财政支出的基本补助。无限制基本补助和能力均等化补助的经验是学区用补助金额的大部分用于替代地方税收。地方政府这些行为可以通过如下手段限制：指定地方政府征收最低税率，征收用于生均最低支出的税收，或要求学区接受补助时不能降低税收水平。在90年代改
17、革教育财政制度的州这些提议很普遍。例如在1994年密歇根改革中，学区接受的补助，其生均补助金额相当于目标支出水平和由地方强制统一财产税税收之间的差额。这样，州政府实际上强制学区接受一个最低有效地教育支出水平。学区不能使用补助降低地方税收。要求地方政府财政支出的基本补助会有如下条件：对允许的教育支出上限和高支出学区的税收进行限制。例如，Fulton（1997）指出，在1989年和1995年间实施新型教育财政体制的八个州都采用了一些限制措施。这些限制措施旨在防止或减少这些学区中可能会出的支出增长，进而有助于减少学区间的支出差距。总的来说，我们已经回答了引言中提出的前两个问题。无限制的一般性教育补助
18、会增加地方教育支出，但效果有限（not dollar-to-dollar）。无限制配套补助比有限制配套补助更为有激励性，但是不能减少学区间支出差距。这些局限性由补助的结构和教育需求的经济学分析得出。4 专项补助专项补助用于有限制的支出项目，通常根据一定的公式分配，该公式依据外生的学区特点变量计算。因此，专项补助通常是对学区的生均、一次性补助；当学区改变税收或支出时，补助数量不变，但当用于公式的学区特点改变时，补助可能会变化。关于这些补助的一个关键条件是：对专项补助用途的名义限制措施是否会影响学区对补助的实际使用。学区是否将补助用在它专用的方面了吗？首先应该注意到，只有当学区愿意减少教育支出时，
19、对专项补助用途的限制措施才对学区有影响。如果学区愿意花费比补助更多的钱用于教育支出，等于补助金额的地方基金就会转而用于其他地方。地方基金被认为是可以被整个预算替代的。实际上，至少有一个研究表明，在大多数情况下，州和地方已经在目标项目上花费了比最低要求更多的钱，以获得最大补助金额。5 教育财政改革的意义对教育财政问题和结果的简短调查说明了未来教育财政改革的一系列意义。首先，没有最低税率或支出要求的无限制一般性补助在地方财产税减税和减少税率差异上更加有效，其次才是增加地方教育支出和减少支出差异。第二，与一般性补助相比，专项补助对支出的激励效果更强，虽然这种效果根本不局限于接受补助的目标地区。第三、
20、有限制基本补助带有最低税率支出的要求似乎对支出有重大影响，但是其并非接受补助的学区自愿的结果。第四、似乎对限制性基本补助来说，反映学区间教育成本差异非常重要。第五、应该注意到本文中几乎所有证据都聚焦于补助如何改变学区的财政决策、特别是生均支出，而非对学区教育服务和教育产出的影响。Local Government Responses to Education GrantsFisher, Ronald C and Papke, Leslie EDepartment of Economics ，Michigan State UniversityINTRODUCTION：In the provisio
21、n of education in the United States, one important characteristic is that governmental response for generating revenue is substantially separated from the responsibility for producing the service. Local governments,either independent school districts or municipalities, have essentially full responsi
22、bility for providing or producing public primary and secondary education. These local governments, however, generate only about 45.5 percent of the revenue that they spend on producing education service. State governments (about 48.1 percent) and the federal government(6.4 percent) provide the remai
23、nder. These revenues generated by the states and federal government are transferred to the local school districts through a complex and varied set of intergovernmental transfers or grants.This grant structure is complex partly because the path of revenue is not always clear, with some federal govern
24、ment funds being paid to the states and then passed on to the local districts, while other federal funds are transferred directly to local school governments. An additional complicating factor is that there are a myriad of education grants at both the federal and state levels, each intended to fund
25、a particular component of education or to compensate for a special problem or to influence school behavior in a particular way. Finally, both the magnitude and structure of intergovernmental grants to schools vary substantially among the states. Some grania are targeted to narrow categorical areas,
26、while others are for general support of the education function. Some are allocated to schools on a lump-sum, per-student basis, while others depend upon local tax or spending decisions, effectively creating a matching requirement. Some treat all school distracts equally, while others are intended ex
27、plicitly to redistribute resources. Given this institutional structure, it is apparent that the abiliiy of the federal government and states to influence educational outcomes depends on how local school districts respond-financially and educationally-to these intergovernmental grants. Our purpose is
28、 to provide a brief primer for policymakers about the economics of education grants and to draw implications for school finance reform.We consider the following issues: (1) To what degree do local school districts use grant funds to increase spending and expand educational services? (2) How does the
29、 additional spending or service that results from grants depend on the characteristics of the grant itself? (3) If grants are intended to finance a particular functional area, to what extent are those additional resources used to expand spending or service in a different functional area of the schoo
30、l budget? (4) Have state and federal education grants in aggregate changed the nature of public education substantially or have they simply served to support less wealthy districts? (5) As states consider a variety of options for changing the finance and provision of primany and secondary education,
31、 what does the evidence about local responses to education grants suggest about the most effective characteristics of reforms?In the next section, we provide an over-view of the types of education grants that states and the federal government: have used to aid local spending. We then summarize the e
32、mpirical findings from states experiences with different forms of education finance. We conclude with some lessons from this literature and their implications for school finance reform.STRUCTURE OF EDUCATION GRANTSWe characterize education grants by at least three dimensions. One dimension is the le
33、vel of government (federal or state)generating the revenue and providing the transfer. The other two dimensions reflect the breadth of service targeted by the grant (whether it is intended to provide general support or support for a particular functional category) and the allocation mechanism (wheth
34、er the grant requires matching effort on the part of the recipe ent government or merely adds to resources). General educational support from stategovernments, either in the form of per-studentfoundation aid or some type of equalizing aid, represents the bulk of education grants, amounting to more t
35、han $97 billion and accounting for about one-third of total local education revenue a:nd about 61 percent of all education grants in 1995-6. These grants generally fall into two main classifications. Perstudent,lump-sum grants are usually referred toas foundation aid because the per-pupil grant repr
36、esents a minimum expenditure level; the state aid provides a basic foundation on top of which local revenue supplements may be added. In general, a foundation aid program requires a basic grant per pupil and perhaps a way of reducing the grant for richer distracts. A generic formula for a foundation
37、 aid grant isGi=B1+Ci-R*VIwhereG=per pupil grant to district i,B=basic per-pupil grant or foundation level,C=cost index for district i,R=basic property tax rate set in the formula, andV=per-pupil property tax base in district i.In states where there are substantial differences in costs among distric
38、ts, the nominal foundation level must be greater in districts with relatively higher costs to ensure equal real foundation spending.Districts have the option of selecting tax rates, which may be less or greater than R* . If districts are allowed to select rates less than R* , then the grant will not
39、 be sufficient for the district to reach the foundation level. Thus, unless the basic: required tax rate in the foundation aid formula is set high relative to the actual rates employed by school districts, spending will not be increased. If districts are allowed to select rates greater than R* , fou
40、ndation aid programs allow districts to spend more than the foundation amount by raising local taxes. Therefore, most recent foundation aid programs include some restrictions on local district behavior, such as imposing a minimum tax rate or minimum expenditure or requiring local districts to mainta
41、in tax effort.Guaranteed tax base (GTB) or district power equalizing grants, on the other hand, are intended to provide an equal, basic perpupil property tax base to each district, rather than the basic per-pupil minimum expenditure level of the foundation programs. Per-pupil spending may still diff
42、er among school districts if they choose different property tax rates, but the aid program effectively provides the same basic tax base to which the selected rate is applied. A GTB plan involves matching grants that reduce the price of education to the school districts, which is an important economi
43、c difference from foundation grants.A GTB grant formula requires, at least, that the GTB and the allowed tax rate be specified. The general formula for grants of this type isGi= B+(V* 一Vi)*RiwhereB basic or foundation grant,V* guaranteed per-pupil tax base,Vi per-pupil tax base in district i,R prope
44、rty tax rate in district i or maximum rate allowed for the guarantee.In a pure GTB program, B = 0 and is the local tax rate without any maximum. In that case, districts receive positive grants if their per-pupil tax basis less than the guaranteed tax base (V*), with the grants being positively relat
45、ed to the tax rate selected by the district. In essence, the grant covers a constant fraction of district spending, equal to Vi/V*. In one variation on this program, some states mix the foundation and GTB styles by providing a basic per-pupil grant in addition t o the guaranteed base, that is, they
46、set B is greater than 0. In that case, a district receives a per-pupil grant exactly equal to the foundation amount if Vi = V*, with that grant being reduced if Vi is greater than V* until G is zero (negative grants generally are not used). With GTB grants, an increase in a districts tax rate will l
47、ead to a larger grant per pupil for districts with Vi is less than V*. Thus, the marginal cost or price to the local district of increasing per-pupil spending by $1 is Vi/V* if Vi is less thanV*, and $1 otherwise. It is difficult to summarize the actual types of aid programs used by the states becau
48、se each typically has a number of different components and because the structure of the aid programs often includes fiscal features specific to each state. The Education Commission of the States reported for the 1993-4 year that foundation aid programs were being used by about 41 states, with most o
49、f those determining the per-pupil grant based on the tax wealth of the districts. of the 41 states using a type of foundation aid, 22 also required mandatory local fiscal effort in some way. Power-equalizing grants were used by about seven states, while two states were reported as having full state funding of education. Other than this state genera
