第一部分“三旧”改造政策的概述.doc

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1、第一部分“三旧”改造政策的概述一、“三旧”改造的简介（一）基本概念明晰1、三旧改造政策中的“三旧”的含义概括的说，就是指旧城镇、旧厂房、旧村庄。（1）其中，旧城镇是指-布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇（俗称旧城区）；（2）旧厂房是指-城市市区“退二进三” “退二进三”从产业调整政策角度来看，是指缩小第二产业，发展第三产业（见国办发200198号），是上个世纪90年代，为加快经济结构调整，鼓励一些产品没有市场，或者濒于破产的中小型国有企业从第二产业中退出来，从事第三产业的一种做法。 从土地政策的角度来看，是指调整城市市区用地结构，减少工业企业用地比重，提高服务业用地比重。产业的厂房及用地；

2、城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)及用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房及用地；不符合安全生产和环保要求的厂房及用地；（3）旧村庄是指-布局散乱、条件落后，规划确定改造的村庄，列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。根据广州市出台的有关政策文件，在广州范围内，这类旧村庄特指“城中村”城中村的历史是城市包围农村的过程，按照城市规划开发的时间序列、板块序列、开发成本由低到高的序列，把农村化整为零，切割成一个个都市里的小村落，像孤岛，藏在一栋栋临街高楼大厦的背面，或被支路所包围。2、三旧改造所涉土地范围（1） 城市区域范围内“退二进三”产业用地；（2） 城乡规划确定不再作为工业用

3、途的厂房（厂区）用地；（3）国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；（4）不符合安全生产和环保要求的厂房用地；（5）布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；（6）列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。 3、“三旧”的关系“三旧”关系示意图旧城镇旧厂房旧村庄注：在“三旧”的改造过程中，可能会涉及到重叠的问题，因为，旧厂房包括了城市市区的厂房和用地以及城乡地区的厂房也用地，旧城镇改造主要涉及城市市区的改造，而旧村庄改造则是集体经济组织用地改造的问题，因此旧厂房的改造有一部分会与旧城镇改造及旧村庄改造重叠。（二）开展“三旧”改造工作的目标及意义1、目标:“三旧”改造工作的目标是，在不

4、突破土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田面积和建设用地总规模的前提下，促进存量建设用地和低效用地“二次开发”，统筹城乡发展，优化人居环境，改善城乡面貌，切实提高建设用地利用效率。2、意义：改革开放30年来，我区的经济高速发展，但同时也消耗了大量的土地资源，在新增建设用地 新增建设用地：是指规划期间农用地和未利用地转为建设用地。根据全国土地分类（试行）（国土资源部2001年8月21日国土资发2001255号）的规定，土地分为三大类，即农用地、建设用地、未利用地。压力越来越大的情况下，“三旧”改造是推进节约集约用地、盘活存量土地最有效的方法之一，据有关部门初步测算， 广东省的“三旧”用地初步

5、统计有175万亩，相当于现在八九年的用地指标。实施三旧改造，能切实保障我区生态空港经济建设发展用地需求。二、广州市进行“三旧”改造的政策依据以及广州政策的“亮点”（一）政策依据方面：1、 国家层面：国家发展和改革委员会2008年12月公布了珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年) 纲要第六章统筹城乡发展第（一） 点提到：（一）提高城乡规划和建设管理水平。切实加强统筹城乡的规划布局，建设与经济发展水平相适应的现代化城乡示范区，打造具有岭南特色的宜居城乡。因地制宜改造城中村、拆除空心村、合并小型村，加快推进城乡新社区建设。加强城乡非农产业空间布局的统一规划，优化农村产业结构，统筹城乡

6、产业发展。以及第八章加强资源节约和环境保护第（一）点中提到：（一）节约集约利用土地。积极探索耕地保护严、建设占地少、用地效率高的科学发展道路，创新土地管理方式，建设国家节约集约用地试点示范区。支持加大闲置土地处置力度，盘活存量建设用地。2、 广东省层面：（1）广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见（粤府200978号）（2）广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见(试行)的通知（粤府办2009122号）3、广州市层面：（1）广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见穗府200956号及附件2（2）中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于“城

7、中村”改制工作的若干意见（穗办200217号）（3）中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见（穗办200810号）（二）广州市三旧改造政策与原有政策的相比的亮点从广州范围来看，三旧改造并非全新的政策。对于旧厂房、旧村庄（城中村）、旧城区的改造，广州市在近几年陆续出台了相关政策。如针对城中村改造，广州市就曾出台“城中村”改制工作的若干意见（2002年5月24日穗办200217号）以及完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见（2008年5月26日穗办200810号）；针对旧厂房改造曾出台推进市区产业“退二进三”工作的意见（穗府20088号）

8、。目前广州的三旧改造政策与广州原有的旧厂房、城中村政策相比，最大的改变即亮点集中于两点：一、积极吸引社会各方广泛参与，让参与主体（尤其是开发商）在改造过程中有相当大的主动权。以往的政策当中，对于城中村的改造以及旧厂房的改造都是政府强势主导下的改造，社会各方的参与度较低，房地产开发商一般难以涉足该类改造项目的改造，没有太多的商业机会。二、提供了很多优惠政策，开发商如果参与三旧改造尤其是“城中村”的改造，能够享受很多新的优惠政策，获取较大收益。具体内容将在后面展开讲述，此处不赘。三、“三旧“改造的实施（一）参与主体广州市三旧改造的工作机构设置及各自职能机构所涉事项工作领导小组改造办公室改造机构级别

9、市政府市政府区政府性质组织领导机构，由市政府主要领导担任组长，分管副市长担任副组长，各区相关部门为成员市“三旧”改造工作领导小组日常性工作机构，以及统筹全市“三旧”改造工作的常设性工作部门“三旧”改造机构职能加强“三旧”改造工作的组织领导负责集中办理“三旧”改造项目市级权限范围内的立项、国土房管、规划、建设等各项审批、审核事项，实行“一站式”服务负责本区域“三旧”改造组织实施工作，并组织各有关街、镇协同推进（二）“三旧”改造实施的基本原则1、 政府引导，市场运作。政府统一组织，制定专门政策，充分调动政府、集体、土地原使用权人及相关权利人的积极性，吸引社会各方广泛参与，实现多方共赢。2、 明晰产

10、权，保障权益。调查摸清“三旧”现状，做好“三旧”土地的确权登记工作。属于“三旧”改造的房屋和土地，未经确权、登记，不得改造。3、 统筹规划，有序推进。统筹经济社会发展和资源环境保护，依据国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划，科学制定“三旧”改造规划，并强化规划的统筹管控作用。严格界定“三旧”改造范围，对列入改造范围的，必须编制控制性详细规划和改造方案，有序推进。严禁擅自扩大“三旧”改造政策的适用范围。4、 节约集约，提高效率。通过市场运作和公开规范的方式，强化市场配置土地，促进土地高效利用。严格执行土地使用标准，提高土地使用强度。创新机制方法，强化土地资源、资产、资本“三位一体

11、”管理，实现土地利用效益的最大化。5、 尊重历史，客观公正。既要做好与国家法律政策的衔接，防止发生新的违法违规用地行为，又要兼顾各地发展历史和土地管理政策的延续性，妥善解决历史遗留问题。要科学合理地制定改造方案和配套政策，改造利用与完善手续相挂钩，做到公开、公平、公正。例如，三旧改造政策中规定“纳入“三旧”改造范围、符合土地利用总体规划和“三旧”改造规划、没有合法用地手续且已使用的建设用地，用地行为发生在1987年1月1日之前的，由市、县人民政府土地行政主管部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照原国家土地管理局1995年3月11日发布的确定土地所有权和使用权的若干规定进行确权后，办理国

12、有建设用地确权登记发证手续”即是上述原则的体现。（三）三旧改造的基本方式及流程1、“三旧”改造的基本方式：、由政府纳入土地储备进行改造；、原土地使用权人自行进行改造；、市场主体收购相邻多宗地块进行集中改造。2、三旧改造的工作流程（以“城中村”为例，其他参照） a.现状摸查（社会状况、用地状况）改造项目编制 b.确定改造范围（区政府提出，市改造办确定） c.编制改造方案（主体：区政府） 审批阶段 a.批复改造方案确定用地范围2012年前完善用地手续b.用地预审 I.87年1月1日之前用地c.用地报批 历史用地 II.87年1月1日之后 07年6月30之前用地III.2007年6月30之后（不予报

13、批） 合法用地 根据法律法规及相关规定办理组织实施阶段 a.融资用地出让 b.拆迁补偿（安置房建设） a. 资金监控监督实施阶段 c.开发建设进度监控b. 配套设施建设监控（四）“三旧”改造过程中所涉各类土地的手续完善的流程1、原合法取得土地的使用权人自行进行改造的基本流程地块符合城乡规划和土地利用总体规划的，原合法取得土地的使用权人制订改造方案，经土地行政主管部门和城乡规划部门同意并报市、县人民政府批准后，方可实施。2、原划拨地块的土地使用权人申请自行改造的，如改变用地性质 城市规划管理部门根据城市总体规划的需要，对某宗具体用地所规定的用途。分为商业用地、住宅用地和工业用地。 实际上是分为1

14、0大类：居住用地R、行政办公用地C、工业用地M、仓储用地W、对外交通用地T、道路广场用地S、市政公用设施用地U、绿地G、特殊用地D、水域和其他用地E。，可采取协议方式补办出让手续，涉及补缴地价的，按广州市有关规定办理。3、纳入“三旧”改造范围、符合土地利用总体规划，但没有合法用地手续且已使用的建设用地的完善手续：其中，分以下三个时间段处理：（1）用地行为发生在1987年1月1日之前的，由土地行政主管部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书后，办理国有建设用地确权登记发证手续；（2）用地行为发生在1987年1月1日之后，2007年6月30日之前的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿

15、，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，可按用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续，除政府收购储备后再次供地外的，可以协议方式出让。凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，不再举行听证、办理社保审核和安排留用地；（3）2007年6月30日之后发生的违法用地不适用上述完善用地手续的政策，依照相关法律处理。4、农村集体经济组织申请将符合条件的本村集体所有土地进行“三旧”改造过程中，土地性质变更与保留的问题（1）申请征收为国有土地的条件农村集体经济组织将符合土地利用总

16、体规划和城乡规划的集体所有土地进行“三旧”改造的，可申请征收为国有土地，经省人民政府批准征收后，交由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设。（2）保留集体土地性质的条件纳入“三旧”改造范围，没有合法用地手续的土地，符合土地利用总体规划而又保留为集体土地性质的，可进行集体建设用地确权登记发证。亦可保留为集体土地，由村集体经济组织自行改造，但不得用于商品住宅开发。 （3）保留或变更土地性质的审批机关纳入“三旧”改造范围的土地， 需完善征收手续的，由省人民政府批准。除征收手续外，其他的“三旧”改造由市人民政府批准。当地市、县人民政府制订三旧改造方案，报省人民政府批准后，由市、县人民政府具体

17、办理供地手续。5、“三旧”改造涉及国家收回或收购土地的可采用的补偿方式可以货币方式向原使用权人补偿或支付收购款，也可以置换方式为原使用权人重新安排用地，置换的土地其使用权价额折抵不足的，可以货币补齐。（五）“三旧”改造中的资金扶持政策以及改造资金筹措方式1、“三旧”改造有以下资金扶持政策：（1）需要搬迁的国有企业用地由政府收回后通过招拍挂方式公开出让的，在扣除收回土地补偿等费用后，土地出让纯收益可按不高于60的比例，依照有关规定专项用于支持企业发展；（2）在旧村庄（城中村）改造中，政府通过征收农民集体建设用地进行经营性开发的，其土地出让纯收益可按不高于60的比例，依照有关规定专项用于支持原农村

18、集体经济组织的发展；（3）政府统一组织实施“三旧”改造的，可在拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和承担拆迁工作企业的合理利润可以作为收（征）地（拆迁）补偿成本从土地出让收入中支付；（4）在确定开发建设条件的前提下，可由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等公开方式确定土地使用权人。2、改造资金筹措方式：（1）“三旧”改造涉及的资金可由政府统筹、原用地单位自筹和引入社会资金三种方式解决。（2）“三旧”改造涉及的城市（城镇）公共基础设施建设，由政府从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持第二部分 关于三旧改造中城中村改造政策的介绍由于旧城以及旧厂房改造的项目并未公示，且

19、改造项目较散乱，加上优惠政策不多，政府仍处于主导地位等因素，故今天就不展开讨论了，重点谈谈广州市内的城中村改造政策。一、已被纳入到“三旧”改造的广州市全市52条全面改造“城中村”范围越秀区：杨箕、登峰、西坑、瑶台（4条），海珠区：官洲、琶洲、沥滘、红卫、东风、三滘（6条），荔湾区：花地、茶滘、东漖、西塱、坑口、坦尾、河沙、五眼桥、西郊、东塱、南漖、沙洛、海南、海中、海北、增滘、龙溪、葵蓬（18条），天河区：猎德、冼村、石东、林和、石牌、棠下、棠东、小新塘（8条），白云区：三元里、萧岗、江夏、陈田、棠下（5条），黄埔区：文冲、横沙、下沙、长洲、深井、茅岗、南岗（7条），萝岗区：黄陂、玉树、暹岗、

20、华沙（4条）。此外，还有部分无需全面整治的“城中村”将不逐一列出，目前为止广州已确定138条在册“城中村”范围内的“城中村”整治改造项目。据56号文规定，经市“三旧”改造工作领导小组批准，可适用本意见。言下之意，于已确定的138条在册的“城中村”之外还可能出现其他可纳入到“三旧”改造的“城中村”。但据省国土资源厅有关负责人表示，“三旧”改造地块标图建库数据要上报省厅备案，作为今后审批和管理“三旧”改造项目的依据，没有标图建库的地块，不能享受“三旧”改造优惠政策，不予审批。根据关于做好“三旧”改造地块标图建库工作的通知（粤国土资测绘发2010137号）的要求，今年6月30日前应当完成“三旧”改造

21、地块标图和汇总工作。如果严格按照省国土资源厅负责人提出的工作部署，可以确定“三旧”改造项目应该在2010年6月30日前完成。换言之，广州所有的适用“三旧”改造政策改造的“城中村”应当会在2010年6月30日前划定。二、广州市对于属于“三旧“改造范围内的城中村的整治改造模式及总体要求据广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见穗府200956号文（简称“56号文”）规定，广州市城中村的整治模式分为两种，即全面改造模式及综合整治模式：（一）全面改造模式简介对位于城市重点功能区、对完善城市功能和提升产业结构有较大影响的52条“城中村”，应按照城乡规划的要求，以整体拆除重建为主实施全面改造。对应

22、的“城中村”全面改造政策改造的总体要求：全面改造的“城中村”按照“改制先行，改造跟进”的原则，将农民转为居民，村委会转为居委会，村集体经济组织转制为股份制企业，土地转为国有，纳入城市管理和保障体系。（二）综合整治模式简介对位于城市重点功能区外，但环境较差、公共服务配套设施不完善的“城中村”，以改善居住环境为目的，清拆违章、抽疏建筑，打通交通道路和消防通道，实现“三线”三线：电力、电信和有线电视电缆下地、“雨污分流”，加强环境整治和立面整饰，使环境、卫生、消防、房屋安全、市政设施等方面基本达到要求。 （三）综合整治模式转换为全面整治模式的条件综合整治项目原则上由区政府编制整治规划和实施计划，报市

23、“三旧”改造办公室备案后指导各村集体经济组织具体实施。也就是说，原则上，综合整治是不改变土地集体性质的情况下进行的改造。当然，这一原则也有例外，即存在综合整治转为全面整治的转换机制，即未纳入全面改造计划的村，村民自愿进行全面改造的，经市“三旧”改造工作领导小组同意，可以补充纳入全面改造计划。三、开发商在三旧改造政策下，参与改造“城中村”能享受到诸多实惠（一）征地更容易、可开发土地面积大、蕴藏了巨大商机广州市内“城中村”改造范围内的土地有很多处于闹市区地段，一些开发商有财力有意向开发这些地方，囿于政策及法律的限制也无法顺利启动开发的程序。由于物权法第四十二条明文规定“为了公共利益的需要，依照法律

24、规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。” 而对城中村实施改造不等同于为了公共利益的需求，所以进行商业性的房地产开发要征收城中村的集体土地有一定的障碍。此外，将集体建设用地征收为国有土地的（70公顷即105亩）以内的审批权限均属于广东省，因此在广东省没有实施“三旧”改造政策前，对于广州市内的城中村的集体土地进行征收会受到严格的审批程序所阻碍。而目前由于广东省自己提出了“三旧”改造政策，开发商有资金且有好的项目则完全可以在新政策的支持下在广州的城中村顺利征地搞房地产开发，而且广州有多达138条城中村，可供开发的土地面积大，蕴藏了巨大的商机。（二）开发商从“城中村”取

25、得国有土地使用权成本可能降低，而且取得土地的把握更大。以往尤其是“831大限”以后，开发商拿地都是通过招牌挂的形式购买政府储备的国有土地，这些土地由于早已被国土部门控制，因此开发商只能通过参与激烈的公开竞拍，并以最高价获得外并无其他途径。而城中村改造尤其是全面改造过程中，村集体经济组织在整个处于主导地位，对于拆迁安置补偿方案、专项规划和改造的组织实施计划，政府部门主要听取村集体的意见。如果开发商前期能与村的集体进行协商并签订有关协议形成默契，集体土地完成征收为国有的手续后，即使再通过拍挂程序对这些土地进行出让，开发商也能非常有把握的取得土地。如此以来，开发商就能在很大程度上避免在购买国家储备的

26、国有土地过程中激烈公开竞拍所导致的拿地成本难以控制，以及拿地的把握不大的风险。（三）“城中村”改造中涉及的边角地、夹心地、插花地(以下简称“三地”) 边角地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、被“三旧”改造范围地块与建设规划边沿或者线性工程控制用地范围边沿分隔(割)、面积小于3亩的地块。夹心地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、被“三旧”改造范围地块包围或者夹杂于其中、面积小于3亩的地块。插花地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、与“三旧”改造范围地块形成交互楔入状态、面积小于3亩的地块。的处理政策有一定松动，方便改造主体完善用

27、地手续。 三地如符合土地利用总体规划和城乡规划，且累计面积不超过改造项目用地面积10，经改造主体提出申请，“三地”为国有建设用地的，可按照协议方式办理出让手续。这一政策性规定某种意义上突破国土资源部与监察部联合确立的“自2004年8月31日起所有经营性的土地一律都要公开竞价出让(即土地招拍挂政策，俗称“831大限”)”（见2004年3月国土资源部、监察部联合下发的关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知）而且，对于这些零碎的地块采取这样的处理方式明显提高了取得国有土地使用权以及完善用地手续的效率（四）拆迁安置争议的解决方式更便于开发商应对钉子户问题广州“三旧”改造政策

28、明确，对不履行村集体经济组织成员决定通过的拆迁补偿安置方案的，村集体经济组织可以依法提起诉讼。这一规定让开发商有了更多一重保障。以往出现钉子户后，后续一系列纠纷包括诉讼都要开发商自行处理，现在政策明确村集体经济组织可以对“钉子户”起诉，对于开发商是很大的保障。不过，集体经济组织对“钉子户”提起诉讼的法律依据、法理依据是什么、诉讼的案由以及如何提出具体的诉讼请求是什么还有待进一步探讨，这一部分暂不展开，将由余律师作进一步讲解。（五）“城中村”改造的土地出让金优惠幅度大对于村集体经济组织或个人依法将集体建设用地转为国有建设用地，本着尊重历史的原则，可暂缓征收土地出让金，但村集体经济组织自行申请补缴

29、土地出让金，或发生新建、扩建、改建和权属转移等情形，则按土地纯收益计收土地出让金。如果纳入“城中村”自主改造且与旧村一并改造的，还可给予“三旧”改造政策支持，按土地纯收益的50%计收土地出让金。（六）安置住房建设有较多税费减免政府鼓励在“城中村”整治改造中配建旧城更新改造安置房，配建旧城更新改造安置房的，可全额免收市级权限的行政事业性收费，税收市级留成部分予以全额返还。全面改造项目的安置房可以办理国有房地产权证，并注明未办理土地有偿使用手续，安置房交易转让时，房屋业主按照基准地价的30%缴交国有土地使用权出让金。第三部分 “三旧”改造适用的相关法律文件一、直接依据1、广东省人民政府关于推进“三

30、旧”改造促进节约集约用地的若干意见（粤府200978号）2、广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见(试行)的通知（粤府办2009122号）3、广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见穗府200956号及附件24、中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见（穗办200217号）5、中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见（穗办200810号） 二、相关依据由于三旧改造涉及规划、土地征收、拆迁补偿需要适用的法律法规规章依据有：1、1998年8月29颁布2004年8月28日修订中华人民共和

31、国土地管理法（中华人民共和国主席令九届第8号）2、2007年10月28日颁布中华人民共和国城乡规划法(中华人民共和国主席令第74号)3、1994年7月5日颁布中华人民共和国城市房地产管理法（主席令8届第29号）4、1999年3月2日国土资源部颁布建设用地审查报批管理办法（国土资源部令第3号）5、2002年5月9日国土资源部颁布招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（国土资源部令第11号）6、2001年6月13日国务院颁布城市房屋拆迁管理条例（中华人民共和国国务院令第305号）7、2005年建设部颁布城市房屋拆迁工作规程（建住房2005200号）8、国土资源部 财政部 中国人民银行关于印发土地储备管

32、理办法的通知 （国土资发2007 277 号）9、国家土地管理局1995年3月11日国家土地管理局颁布确定土地所有权和使用权的若干规定10、2010年1月6日广东省国土资源厅广东省征收农村集体土地留用地管理办法11、省府办公厅印发广东省建设用地审查报批办法 （粤府办200570号）12、关于印发广州市农村（城中村）初始土地登记工作程序的通知穗国房字2003651号13、关于印发广州市征收集体土地房屋拆迁管理工作指导意见的通知（ 穗国房字2010351号）14、关于印发广州市旧城更新改造拆迁补偿安置工作指导意见（试行）的通知 （穗国房字20091431号）15、广东省人大2003年9月26日广东省实施中华人民共和国土地管理法办法 （粤人大公告第17号）16、2005年10月12日最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复 （法2005行他字第5号）