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1、农村公路养护与管理面临的问题及对策张云远 姚福林 崔 勇在建设社会主义新农村、全面构建和谐社会的新形势下，农村公路起到了重要的推动作用。要把这件惠及农民兄弟的实事办好，确保实现一次投资，长期受益，搞好农村公路养护与管理是非常重要的。对此，各级政府和广大干部群众都十分关注，我们作为从事这项工作的人员，目睹了管理现状，聆听了基层的呼声，通过认真调研、分析现状，结合济南市农村公路养护和管理的实际情况，对新形势下如何加强农村公路养护、管理工作进行了深入探讨。一、当前存在的问题及成因自2003年开始实施农村公路改造工程以来，截至2007年底，济南市共建设农村公路7877.1公里，建设大中型桥梁97座，已
2、有4613个行政村通了沥青（水泥）路。目前，全市农村公路总里程已达8943.7公里。其中，县道902.9公里、乡道2728.3公里、村道5312.5公里。这几年大规模的农村公路建设过后，面临的新任务是长期的养护与管理，如何保护农村公路建设成果，管好养好农村公路，保障道路安全畅通，显得至关重要。从当前的实际情况看存在一些问题，集中反映在以下几个方面。（一）重建轻养现象突出这几年来，县、乡政府以及交通部门对农村公路建设的积极性较高，而对养护管理重视程度不够。按照“统一领导，分级管理”原则，地方政府的一些同志认为，农村公路的建设、养护、管理都是交通部门的事情，政府不投资、交通部门不给钱，我们干不了；
3、而交通部门的一些同志认为农村公路量大面广，是县、乡和村委会的事情，交通部门不应承担过多的管理责任。由于这些认识上的偏差，导致对农村公路特别是对乡道、村道的管理养护工作积极性不高，普遍存在着“等、靠、要”和推诿扯皮的现象。从基层反映的实际情况看，虽然养护的主体已明确，但对养护管理技术认识还不足。认为路通了，能走就行了，养护不就是扫扫路面、保保洁吗？没有系统全面的掌握管理养护的内在实质，没有真正把农村公路的日常养护、小修、中修、大修和改善工程综合来考虑，这主要表现在机构不健全、政策落实不到位、资金来源渠道不畅等。（二）养护管理体制滞后现在农村公路，尤其是乡道、村道的管理机构设置和管理模式，还达不到
4、建设社会主义新农村的要求。在机构设置方面，县级：一部分专门成立了养护科、路政科，未成立的由工程科代管；乡级：有的由建委、有的由交管所、有的由乡镇临时机构负责，相当一部分乡镇没有专人管理；村级：除个别村外，一般无专人管理。在养护管理方面，仅有县道和一部分列养乡道有专门的管理机构和专项养护资金，大部分乡道和村道没有专业人员管理和正常的专项养护资金，一般由乡政府和村委会组织沿线群众进行季节养护或突击养护，而且只是简单的维护保养。乡（镇）政府和村委会，虽然有责任管养公路，但无论是其机构设置，人员配备，专业技能，还是资金来源，都不具备管理养护农村公路的能力。县乡公路养护机制还不够完善，配套政策不够健全，
5、仍沿用计划经济时期的养护管理模式，即自管、自养、自投入、自检查，养护社会化程度不高，集约化程度低，养护队伍适应市场的能力较弱，养护机制已不能适应市场经济的要求，也不利于调动养护职工的积极性，严重制约着农村公路养护的发展。 （三）养护管理资金不足目前，济南市农村公路已达8943.7公里，这样庞大的养护管理工程，如果没有一定的资金来源是无法保证正常工作的。在养护资金方面，全市县道（904.7公里）和一部分重要乡道（316公里）由交通部门列养和代养，养护资金唯一来源就是拖拉机养路费。作为农村公路管理养护主体的县级政府，基本没有落实财政专项资金；由于运输结构的调整，营运拖拉机数量越来越少，拖拉机养路费
6、收入逐年减少，而养护成本却逐年增加，资金缺口日益加剧，养路费征收与养护资金需求的矛盾日渐突出。乡道和全部村道应由当地政府筹资养护。一些条件较好的乡镇从乡级财政资金列支一块用于乡道日常养护，个别行政村靠“一事一议”筹措资金用于村道日常养护。目前，济南市多数乡镇的财政基本上是吃饭财政，乡镇财政困难，无力承担乡村公路的养护管理；随着农村税费改革，“三提五统”、“两工”已取消，利用“一事一议”政策筹资，数额不大，能用于养护管理的更少。还有通过企业和个人捐资、拍卖绿化权、冠名权等筹资方式，实施起来困难较大，可操作性不强，尤其是在经济欠发达地区更为困难。从全市情况看，养护资金筹措难度较大，资金短缺的矛盾极
7、为突出，致使大部分乡村公路处于失养状态，一部分过早损坏，使用寿命缩短。（四）路政管理缺位按照公路法等有关规定，交通部门负责县道、乡道的路政管理。有的地方由于体制原因只管县道；村道是新生事物，路政管理主体有待进一步明确，目前，济南市村道5312.5公里，占农村公路总里程的60%，农村公路的路政管理工作十分薄弱。农村公路量大面广，而路政执法人员少，交通、通讯工具、取证设备等严重不足，造成路政巡查范围小、时效性差，对各种侵犯路产路权的路政事案不能及时发现、查处；由于农村公路用地未确权，查处各种侵占、损坏路产路权的行为阻力大、难度大。近几年来，新建的农村公路多数是四级路，只能满足一般的生产生活用车的通
8、行。然而许多超限运输车、大吨位载重车，为躲避检查站和收费站，专门绕行没有禁行标志、没有监控管理、没有稽查人员、没有治超管理的农村公路，从而造成毁灭性的损坏。目前，对这些车辆缺乏有效的遏制手段，新修的农村公路保证不了计划使用年限，给社会和群众造成无法估量的经济损失和负面影响。二、今后的工作思路及对策为解决上述问题，确保农村公路管理养护工作顺利进行，提出如下对策和建议。（一）建养并重，树立全面可持续发展的新理念各级政府、相关部门应站在落实科学发展观的高度，牢固树立建设是发展、养护管理也是发展的理念，进一步增强紧迫感和责任感，摆正建设与养护管理的位置，防止出现“一头重、一头轻”，真正做到“两手抓”。
9、农村公路必须实现有路必养。如果说，农村公路建设是促进农村发展、农民增收的基本条件，那么确保农村公路有路必养就是为农村的可持续发展建立长效机制。农村公路特别是县道、乡道，不象过去那样仅满足于生产生活车辆的通行，除完善养护机制、加大管理力度外，更重要的是提高农村公路中特别是县道、乡道部分新建改建的设计标准，确保建一条、成一条，确保一次投资、长期受益。在推动农村公路管理体制和养护运行机制改革方面，要牢固树立以体制创新促进养护管理发展的观念。用改革的思路来解决发展中的问题，大胆探索，勇于实践，尽快解决影响农村公路事业发展的体制性障碍和运行机制上的弊端。还要牢固树立通过科技创新实现农村公路可持续发展的观
10、念，大力推行养护作业方式的现代化和管理手段的科学化，全面提高农村公路养护水平。（二）科学规划，实现养护管理规范化、法制化通过建立农村公路数据库，绘制农村公路电子地图，适度调整县、乡、村级公路网络，编制全市农村公路养护管理总体规划；要在解决“通达”和“畅通”的前提下，对部分符合条件、基础好的县道、乡道及村道纳入升级规划，按照相应技术标准实施改造升级，实现农村公路路网结构均衡、协调发展。2007年，济南市已结合 “十一五”交通发展规划，建立了全市8943.7公里农村公路和1125座大中小桥梁数据库，编绘了电子地图。按照坚持“六个结合”、全力打造和提升国、省、县、乡、村五级公路网络综合使用功能的思路
11、，编制了全市农村公路建设发展规划，细化了年度工作计划目标。要建立健全农村公路养护管理有关制度、办法。依据国务院办公厅农村公路管理养护体制改革方案、山东省农村公路管理养护办法和济南市农村公路管理条例，结合我市实际，尽快出台济南市农村公路管理实施意见、济南市农村公路养护管理资金管理办法及济南市农村公路养护管理考核办法、济南市农村公路路政管理办法等，将农村公路养护管理逐步纳入制度化、规范化、法制化轨道。同时，建立健全各项管理制度，建立起一整套农村公路养护工程管理、评价办法和检查制度，如养护工程市场管理办法、养护工程招投标办法、养护定额编制办法、养护质量检查制度、评价标准等，减少管理中的人为因素，提高
12、管理和决策水平。（三）责任明确，建立农村公路养护管理体系1.建立以县为主的农村公路养护管理体制。首先是明确和落实农村公路养护管理的责任主体。国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制政策方案的通知国办发200549号文明确规定：农村公路的概念是县道、乡道、村道，县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，负责贯彻执行农村公路的管理养护法规政策，编制农村公路发展规划和养护计划，筹集和安排农村公路养护资金，监督农村公路管理机构的养护工作。按照济南市农村公路管理条例规定，农村公路中县道、乡道和村道的养护主体分别是县级交通部门、乡镇人民政府和村民委员会，各级交通部门是路政管理的责任主体。2.健全养护
13、管理机构。首先应该督导各县（市）区交通局和乡（镇）组建农村公路养护管理机构，落实人员、配备必需的设备、设施。目前，多数县（市）区交通局和部分乡镇已组建了养护管理机构。如章丘市交通局成立了副科级养护管理办公室，历城区和商河县各乡镇分别成立农村公路养护管理站，配备了办公设施、落实了养护人员，开展了养护工作。要按照精简、效能的原则，采用招标、承包以及合同管理等方式，落实养护人员。在日常养护上，要求按照交通主管部门确认的道路等级，原则上县道每1.5公里1人、乡道每2公里1人、村道每2.5公里1人配备，并按照责任路段设置公示牌，保障每一条列养公路都落实养护员，实现有路必养。其次积极探索行之有效的养护管理
14、模式。目前，济南市农村公路养护管理工作有三种组织模式。一是分级管理模式，即按照县道、乡道、村道分别由县（市）区交通局、乡镇政府、村委会养护。如章丘市、长清区、平阴县、商河县。二是区域管理模式，即乡镇辖区内所有的县道、乡道和村道均有当地乡镇政府负责养护。如历城区。三是委托管理模式。考虑到建设投资主体的多元化，农村公路作为一种资产其产权归属具有多向性。在自愿协商的前提下，乡道的养护管理乡镇政府可以委托当地县级交通局，村道的养护管理村委会也可委托乡镇政府。如济阳县。从济南市农村公路养护管理工作的三种组织运作模式看，应该说各有利弊。分级管理模式符合公路法和济南市农村公路管理条例的规定，能够更好地有利于
15、建立依法管路的长效机制；区域管理模式和委托管理模式应该说对农村公路点多、面广的特点，更具有针对性。但后两种模式是一种委托管理形式，对养护资金足额到位率的要求较高。目前，分级管理、区域管理和委托管理的三种养护管理模式已初步形成，养护管理工作正积极向前推进。3.建立健全养护管理监管、考核机制。在明确责任、建立机构的基础上，应逐步建立农村公路养护管理工作有关监管、考核机制。市里已经自2007年起，将农村公路养护管理工作列入市委、市政府对各县（市）区的考核指标。要把公路养护管理纳入各级政府的工作职责，建立相应的协调、监管和考核机制，交通主管部门要加强行业管理，不断提高农村公路管理水平。（四）政府投入为
16、主，加强养护管理资金筹措、管理在一个辖区内，农村公路大约占到当地公路通车总里程的90%。因此，应把农村公路当作一大“资本”运营好；应把农村公路当作一项资产确保“保值”；应把农村公路当作全民的一项重大公益事业呵护好。在农村公路管理养护资金的筹集上，千万不要步入误区，要让我们的农民兄弟逐步享受同等的国民待遇。按照有路必养，确保畅通、确保质量的原则，农村公路的养护资金必须纳入各级财政年度预算，并应随着农村公路里程的增加、技术标准的提高和财力的增长，逐步增加养护资金，确保农村公路得到正常养护管理。1.建立以市、县两级政府财政投入为主的农村公路养护管理长效机制，督导县（市）区落实养护资金投入。目前，历城
17、区、济阳县、长清区等单位已落实了部分养护财政预算资金。如历城区政府出台规定，明确区财政对县道、乡道分别按每公里3000元、2000元进行补助,乡镇财政筹措村道养护配套资金；区交通局代表区政府分季度对乡镇农村公路养护情况进行考核，并视考核情况拨付县道养护资金。长清区财政明确对县道、乡道和和村道分别按每年每公里不低于3000元、2000元和1300元进行补助。济阳县政府决定每年列支160万元用于县道的小修保养；商河县每年列支100万元专项预算资金用于农村公路养护等。2.加强农村公路养护资金的落实与管理。下一步还要想方设法落实养护资金，在省交通厅明确对农村公路养护资金补助的基础上，积极争取市政府每年
18、列支一定数量的财政预算资金或拿出一块通过“以奖代补”的方式来调动各县（市）区财政专项资金投入。一是合理确定市、县、乡三级地方政府财政资金的投入比例，从制度上保证地方财政资金在农村公路养护上的投入；积极争取地方财政支持，将市县的交通行政罚没款收入和公路施工企业上缴的公路建筑营业税，用于农村公路管理养护。二是农村公路养护资金实行统一管理，专户存储、专款专用；切实加强资金的监管和审计，提高资金的使用效益；资金拨付根据计划，实行计量支付。2008年济南市财政计划列支1000万元补助资金，市交通局将依据确认的道路等级、里程及考核结果，按照县道每年每公里1200元、乡道每年每公里900元、村道每年每公里7
19、20元的标准，全部用于全市农村公路的日常养护资金的补助。今后补助的标准随市财政的拨付金额给予相应的调整，要求县级财政按照同比例配套。省补助资金以及扣除合理征收成本后的拖拉机养路费重点用于农村公路养护工程的补助。（五）加强路政管理，保障农村公路安全畅通1.建立乡镇设路政办公室的路政管理新模式。针对农村公路面大量广的新特点，对挖掘、占用、破坏、损坏或非法占用公路的行为难以制止和查处；面对许可超限运输，制止和查处违法超限运输行为，维护公路两侧建筑控制区等现状。在乡镇设立路政办公室，既拓展了路政管理的外延，又完善了路政管理的工作网络，更重要的是方便的了群众，对办理群众需要办的事项和道路上发生的行为能够
20、在第一时间出现，第一时间得到及时的处理。将路政管理工作真正由单纯的部门行为提升到政府行为，善于发现问题，有利于解决问题，将彻底改变以往在路政管理上部门唱戏、政府看戏的局面。2.抓好路政管理机构、人员和职责的落实。目前，各县（市）区交通局均已成立了路政管理机构。各单位应尽快完善路政管理机构，充实路政执法人员，配置必要的取证设备，确保机构、人员和职责落实到位，积极开展路政管理工作，坚决消除管理盲区。其次切实抓好执法程序规范和规章制度落实将进一步修改、完善济南市农村公路路政管理办法，各县（市）区交通局要尽快制订符合本地实际的农村公路路政管理的具体办法，认真学习涵盖路政执法依据、执法程序、执法文书、执
21、法用语的相关法律法规。三是构建相应的运作机制，切实加强路政管理。各级路政管理机构要紧紧依靠和积极争取各级党委、政府，特别是乡镇和村委会的支持和参与，结合当地实际，积极探索有利于路政管理开展的运作模式，建立和完善长效的管理体系和运作机制，保障农村公路路政管理工作健康发展。（六）采取各种措施，提高养护管理水平1.加强行业管理，保证农村公路良好的通行能力。首先加强预防性养护、周期性养护。积极争取沿路乡（镇）和村民利用农闲时节，发动沿线群众做好公路保洁，积极扩大日常养护范围，完善公路附属设施，实施公路绿化。着力实施道路病害整治、路容路貌、边沟疏通、路宅（田）分家、公路绿化、危（窄）桥整治、样板路和标准
22、化养护站“八项工程”，努力推进有路必养、畅安舒美的农村公路养护管理工作目标。其次加强桥梁养护管理工作。在调查分析的基础上，全面掌握桥梁的使用状况，加强危窄桥梁的管护，加快危窄桥梁改造步伐，消除安全隐患。三是注重沿线配套设施建设，大力实施安保工程。对已竣工项目及时培整路肩和边坡，疏通边沟，水泥路同步完成割缝与灌缝；抓安保工程实施，针对农村公路的实际，提出钢筋混凝土标志设计方案，对农村公路的危（窄）桥梁，和高填方、十字路口、急弯等特殊路段设置钢筋混凝土（金属）安全标志（设施）；对公路沿线进行规划整治，通过村镇的路段，注重将公路沿线设施与小城镇建设改造结合起来，体现服务城镇化的要求。四是重视和加强公
23、路绿化。依靠各级政府，动员全社会力量投入到公路绿色通道建设工程中去。对已有公路的绿化，可采取政府出苗、沿线群众承包造林管护、收益按比例分成的做法，调动各方面的积极性参与公路绿化工作，全面推进公路绿化工作向纵深发展。五是加强养护技术研究，大力推广应用“四新”成果，并逐步实现养护机械化。积极与大专院校、科研单位加强协作，增强科学养护意识，探究管理对象的客观规律，提高养护决策水平。大力推广路面管理系统和桥梁管理系统，实现农村公路养护决策的科学化，提高投资的使用效益。努力提高机械化养护的整体水平，全面提高公路养护技术水平和工作效率。2.逐步推行农村公路养护市场化。市场化是我国农村公路养护工程的发展方向
24、，方案对此提出了明确要求。由于组织管理所借助养护力量的程度不同，采取完全市场化、部分市场化两种养护模式。完全社会化的养护模式，是公路养护管理机构只负责行政管理，将包括小修保养在内的所有养护工程全部委托给社会力量养护。部分市场化的养护模式，是指正常的保养工作交由乡村负责，小修工程交由养护公司负责，将部分专项养护工程和大修养护工程承托给社会力量，是一种专业化养护管理与社会化养护相结合的养护模式。考虑到村道里程短、分布广的特点，和组织管理所借助养护力量的程度不同，以及“乡村配合”的体制要求。现阶段，村道的保养工作可交由行政村负责，县道、乡道的小修保养和村道的小修工作交由县（市）区交通局负责，大中修工程逐步实行市场化养护。以上仅是我们在实际工作中的一些粗浅看法，还有很多不足之处。总之，加强农村公路养护管理工作，不仅是巩固多年建设成果的客观要求，更是保证农村群众出行条件的有效手段，还关乎全面建设小康社会的大局。做好农村公路养护管理工作是一项复杂的系统工程，需要省、市、县交通部门、有关政府和单位密切协作，认真落实各项工作部署，理顺体制、健全机制、保障投入、严格执法、强化管理，形成合力，共同推动农村公路养护管理工作全面开展，营造畅、安、绿、美的道路交通环境，为建设社会主义新农村、实现农村公路的可持续发展提供有力保障。二八年四月十五日
